我國氣象災害防御的法治化探析

田慧+吳嵐

摘要 我國地理環(huán)境獨特，自然災害頻發(fā)，尤以氣象災害為甚。每年因氣象災害造成的經(jīng)濟損失占國民生產(chǎn)總值的3%左右，給人民生命財產(chǎn)、社會經(jīng)濟造成巨大影響。如何做好氣象災害防御工作，加強氣象災害防御法治化建設，減少氣象災害對社會的影響，是值得深入研究的問題。通過闡述我國氣象災害防御制度的變遷和氣象災害防御法治化進程，對比借鑒國外經(jīng)驗，總結(jié)我國存在的不足，從而提出完善氣象災害防御法律體系的發(fā)展方向，即出臺地方法規(guī)；建立氣象災害風險評估制度，形成風險調(diào)查、風險分析、風險評價“三合一”的評估體系；明晰氣象災害防御體系中的責任、監(jiān)督、執(zhí)行等法律問題，強化氣象部門的地位，劃分事前主體和事后主體的責任，突出災害防御的重要性，確定氣象部門氣象災害防御方面的主導地位，從而更好地做好氣象災害防御工作，提高政府和人民的防災救災能力。

關鍵詞 氣象災害；防御；法治化；中國

中圖分類號 P429 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2017）10-0201-04

Abstract Due to special geographical conditions in China，natural disasters，especially meteorological disasters，take place frequently. Each year，meteorological disasters lead to economic losses equal to 3% of the gross national product，which greatly influences people′s lives and properties as well as social economy. Therefore，how to prevent meteorological disasters and enhance the legalization construction of meteorological disaster prevention as well as reduce the effects of meteorological disasters on society need to be further studied. Through introducing the changes in prevention systems of meteorological disasters in China and the legalization process of meteorological disaster prevention，and comparing to foreign experience，deficiencies in China were pointed out and the development direction of improving legal system of meteorological disasters were put forward. It suggested that local laws and regulations should be issued；meteorological disaster risk assessment system should be formulated，thus forming an assessment system integrating risk investigation，risk analysis and risk evaluation in one；the responsibilities，supervision，execution and other legal problems in the meteorological disaster prevention system should be clarified，so as to intensify the status of meteorological departments，distinguish responsibilities of main subjects before and after disasters，highlight the importance of disaster prevention，confirm the leading role of meteorological departments in meteorological disaster prevention，prevent meteorological disasters as well as improve the government′s and people′s disaster prevention and disaster relief abilities.

Key words meteorological disasters；prevention；legalization；China

我國地處東半球中緯度地帶，東靠大海、西處高原、南北跨度廣，地域遼闊，人口眾多，資源豐富。這種獨特的地理環(huán)境使我國自然災害頻發(fā)，尤以氣象災害為甚，給人民生命財產(chǎn)安全、社會經(jīng)濟發(fā)展都帶來了十分巨大的損失。氣象與法律一個是自然科學、一個是社會科學，看似毫不相關，但正因為人類的社會性決定了其二者的聯(lián)系。法律是調(diào)整社會關系的有效手段之一。有研究表明，氣象災害防御工作既艱巨又復雜，完善的法治體系恰恰可以給予其強有力的保障。要提升氣象災害防御能力，就必須使氣象災害防御法治化。國外有研究表明，一個國家防災減災的強弱與法治建設的好壞有著莫大的聯(lián)系。近年來，在中央的重視下，我國出臺了不少氣象法律規(guī)范，氣象法治建設頗有成效，標志著我國在氣象災害防御法治化進程上正逐步由理論轉(zhuǎn)向?qū)嵺`運用[1-2]。

1 氣象災害及其影響

1.1 氣象災害的定義

我國《氣象法》和《氣象災害防御條例》在條文中明確規(guī)定氣象災害是指臺風、暴雨（雪）、寒潮、大風（沙塵暴）、低溫、高溫、干旱、雷電、冰雹、霜凍和大霧等所造成的災害。氣象災害作為災害的子領域，具有自然和社會雙重屬性，它強調(diào)的是各種天氣、氣候現(xiàn)象對人類活動造成的各種損害。氣象災害又可分為直接災害和次生災害。氣象次生災害是指因天氣、氣候原因引發(fā)的災害，比如暴雨引發(fā)的山體滑坡、泥石流，天氣干燥誘發(fā)的森林大火，空氣污染導致的酸雨等災害。

1.2 氣象災害的類型及造成的影響

氣象災害大概有20多種，常見的有臺風、暴雨、旱災、洪澇、雷電、低溫凍害、龍卷風、濃霧、沙塵暴等災害。我國東靠大海，西為高原，緯度經(jīng)度廣，地勢高低懸殊，地形復雜多樣，東西部分別受東亞季風和西風帶控制，在季風環(huán)流和西風帶環(huán)流的控制下，大陸性季風氣候顯著，四季分明。這樣的地理位置使我國天氣特點和世界上其他同緯度地區(qū)相比，出現(xiàn)冬季嚴冷、夏季酷熱、臺風頻發(fā)、降雨量最多的特點。在這樣的天氣尺度條件下，各種氣象災害頻發(fā)，而一次災害性天氣過程就有可能造成很大的損失。以我國為例，20世紀90年代后每年氣象災害直接經(jīng)濟損失是90年代之前的2～3倍；21世紀后，尤其近5～6年來年均直接損失是20世紀50年代的4～5倍[3-5]。

2 我國氣象災害防御制度歷史沿革

2.1 我國古代防災救災制度

先秦時的典籍《管子》把防治自然災害提到治國安邦的重要地位，其防災思想一直為后世所繼承和實踐。自秦漢以來，歷代封建王朝都把防災救災也就是“荒政”作為安撫民心、鞏固政權的一項基本國策加以實施。中國最早的災害防御可能要追溯到三皇五帝時期的大禹治水。到了春秋戰(zhàn)國時期，各諸侯國則筑堤修壩防治水災，其中尤以都江堰為代表。正式的災情上報制度始于秦國，宋代稱作“訴災”。到了明清代更加完備，報災后還堪災，按災情大小劃分等級，朝廷再根據(jù)災情進行救濟[6-8]。

2.2 新中國成立后氣象災害防御管理體制的沿革

新中國成立初期，我國的災害應急管理體制是按災害不同分不同部門、按發(fā)生地不同分地區(qū)的相對單一的災害管理模式，各部門各自在其管轄范圍內(nèi)獨立負責相應的災害防范和搶險救災，屬于“事后救災”模式?！胺堑洹笔录?，政府逐步改變這種單一災種的防災減災體系，采取中央統(tǒng)一管理、各部門聯(lián)動的災害應急模式。中央層面上，國務院是我國包括氣象災害在內(nèi)的各種突發(fā)事件應急管理工作的最高行政領導機構，2005年成立中國氣象局應急管理辦公室，是氣象部門最高應急指揮機構也是氣象災害專職辦事機構。地方上，各級政府負責本區(qū)域內(nèi)災害應急處理工作，地方各級氣象主管機構再成立應急領導小組。這樣就把氣象災害的應急管理工作作為常態(tài)工作納入了管理，初步建立了分級別負責、分類別管理、屬地管理為主的氣象災害應急管理體系。

3 發(fā)達國家的經(jīng)驗借鑒

3.1 美國救災法律體制

美國政府非常重視氣象災害預警，國家海洋與大氣管理局（NOAA）下屬國家天氣局（NWS）履行對全國氣象災害的監(jiān)測、預警以及氣象管理工作的職責。美國鑒于其長久以來的法治理念，非常重視法律制度建設。它以《聯(lián)邦民防法》與《災害救助法》為母法，陸續(xù)制定了一系列地方法規(guī)，形成完整的救災法律體系。如將保險引入救災領域，制定了《全國洪水保險法》，《聯(lián)邦災害緊急救援方案》通過法律的形式，確定了各項災害緊急救援的基本原則，當然也包括了氣象災害救援的基本原則，這就為防治氣象災害提供了法律依據(jù)和保障。“9·11”事件后，美國國會通過了《國土安全法》。確定國土安全部是美國的超級危機管理機構，這樣就確立了美國分層應急救災的管理體制。在聯(lián)邦政府層面是由國土安全部負責全國災害應急工作，州和州以下各級政府設有應急管理機構。除了完備的法律體制，美國政府在財政撥款中也充分考慮減災資金。據(jù)聯(lián)合國相關報告，國際減災10年間，美國在減災方面投資1 000多億美元，大部分用于公共基礎設施建設、房屋加固及科技研發(fā)。

3.2 英國氣象災害防御管理

英國是個島嶼國家，其氣候為典型的溫帶海洋性氣候。英國氣象災害雖然較日美輕，但英國政府認為氣候變化對國家的政策和基礎設施影響很大，因而非常重視氣象災害防御建設。在法律建設方面，英國有《英國突發(fā)事件應對法》，這是一部包括氣象災害在內(nèi)的綜合減災基本法，規(guī)定了氣象部門制定氣象災害防御規(guī)劃等相關義務。這部法律被國際社會認為是較為成功的災害防御應對法。英國政府還一直把災害防御作為預算重點，每年用于人道主義救助的資金達到6.5億英鎊。而在災害發(fā)生時，采用獨特的“金、銀、銅”救災機制。金層級由相關政府部門組成，解決“做什么”，專人負責，以召開會議的形式運作，該層級負責制定目標和制訂行動計劃下達給銀層級；銀層級負責解決“怎么做”的問題，專人負責，直接管控所屬應急資源和人員，根據(jù)金層級下達的指示進行任務分配，簡單明了地向下傳達命令；銅層級負責具體實施。這一機制取得了一定成效。

3.3 日本救災法律體系及管理模式

日本在二戰(zhàn)后由美國接管，因受英美影響，其法治化程度也比較高。而由于它獨特的海島國家性質(zhì)，各種自然災害頻發(fā)，其中氣象災害所造成的影響也十分嚴重。為應對災害，日本建立了一整套完善的法律體系。全球第一部關于氣候影響的專門法律就是日本政府頒布的《氣候變暖對策法》，為做好氣象災害防御，減輕氣象災害造成的損害，日本政府陸續(xù)出臺了《氣象業(yè)務法》《災害資助法》《森林法》《防洪法》《海岸法》《災害對策基本法》等法律。在《災害對策基本法》中，對各種氣象災害的預報、預警、應急對策、防災規(guī)劃、災后救援重建等都做了詳細的規(guī)定。立法使日本氣象災害防御工作有法可依，規(guī)范運轉(zhuǎn)。在災害防御管理方面日本政府的做法是國家成立防災委員會，首相為主任，指導全國的防災工作。下設各部門設專門防災機構，災害發(fā)生時既可統(tǒng)一又可各自靈活作戰(zhàn)。為充分保障防災、減災的財政預算，國民收入的5%都用于防災減災工作。作為僅次于美國的第二大經(jīng)濟體，日本災害防御體系在立法、管理實施方面都取得了理想的成效，以至于我國的臺灣省基本“照搬”了其救災防御管理模式。

4 我國氣象災害防御法治化道路

4.1 我國氣象主管機構的沿革及法定職責

中國氣象局前身是中央軍事委員會氣象局，1994年更名為中國氣象局，屬于國務院下屬的事業(yè)單位，對全國氣象工作負責組織和管理，具備氣象工作的行政管理職能。氣象部門實行的是以氣象部門領導為主同時結(jié)合地方人民政府領導的體制，是垂直領導、分級管理。氣象主管機構主要的職責就是為政府提供氣象防災減災決策服務，擬訂和實施氣象災害防御規(guī)劃，編制國家氣象災害應急預案，組織氣象災害防御應急管理工作，做好氣象保障工作。

4.2 我國氣象災害防御法律體系

4.2.1 法律。2000年實施的《氣象法》是第一部關于規(guī)定我國氣象工作的法律，既是部門法又是實體法，具有較高的權威性，是效力最高的氣象法律，更是所有氣象法律法規(guī)的母法和上位法。

4.2.2 行政法規(guī)。2002年5月國家出臺了第1部與《氣象法》配套的氣象行政法規(guī)《人工影響天氣管理條例》。2010年4月1日實施的《氣象災害防御條例》是第2部與《氣象法》相配套的氣象行政法規(guī)。其他如《通用航空飛行管制條例》《抗旱條例》《森林防火條例》《防汛條例》《草原防火條例》等法規(guī)相關氣象內(nèi)容的規(guī)定均構成氣象法規(guī)的法律淵源。

4.2.3 各項地方法規(guī)?！稓庀蠓ā烦雠_后，各地陸續(xù)出臺了相應的地方法規(guī)，如云南、甘肅、河南、重慶、廣西、西藏、陜西、青海、寧夏回族等省份出臺了地方《氣象條例》。其他省份如湖南、湖北、江西等省份則出臺了《實施氣象法辦法》。2006年9月，江蘇省率先出臺了《江蘇省氣象災害防御條例》和《江蘇省氣象災害評估管理辦法》，福建省則出臺了《福建省氣象災害防御辦法》，湖南省出臺了《湖南省雷電災害防御條例》。至今全國各地出臺的法規(guī)規(guī)章已達100多部，有效保障了氣象災害防御工作的開展。

4.2.4 政策性文件。除了法律法規(guī)，中央和地方政府各級政策性文件也是氣象災害防御工作不可或缺的手段。這些年國家層面出臺的政策主要有《國務院關于加快氣象事業(yè)發(fā)展的若干意見》《國務院辦公廳關于進一步加強人工影響天氣工作的意見》《國務院辦公廳關于進一步做好防雷減災工作的通知》《國務院辦公廳關于進一步加強氣象災害防御工作的意見》《國家氣象災害防御規(guī)劃（2009—2020）》《國家氣災害應急預案》。中國氣象局2005年組織修訂了《重大氣象災害預警應急預案》《中國氣象局重大突發(fā)事件信息報送標準和處理辦法》《突發(fā)氣象災害預警信號發(fā)布試行辦法》《氣象災情收集上報調(diào)查和評估試行規(guī)定》等一系列應急管理預案和制度。這些制度的出臺標志著我國在加強氣象災害防御管理體系建設等方面取得了重要進展。

5 目前我國氣象災害防御體系存在的不足

以上這些立法體現(xiàn)了我國氣象災害防御的中央與地方結(jié)合、專項與綜合結(jié)合的立法特點，這些法律、法規(guī)、政策性文件之間互為有機補充，標志著我國氣象災害防御法律體統(tǒng)的建設已初具規(guī)模?！稓庀蠓ā泛拖嚓P條例明確氣象主管機構在氣象領域活動的法定職責和法律責任，凸顯了氣象部門在氣象災害防御中的地位。但是這個體系還不夠完善，存在一些不足。

5.1 未形成災害防御綜合體系

我國政府綜合減災機構缺失，沒有形成真正意義上的災害防御綜合體系。尤其是與外國相比，我國沒有針對災害而設的大部制，災害管理機構都是單災種管理部門，而在歐美發(fā)達國家都有專門部門負責管理。

5.2 輕防御，重救災

歐美發(fā)達國家災害風險管理都是以災害風險評估為核心基礎的，非常重視防御，災害風險評估成為他們?yōu)暮惫芾淼娜粘；A性工作。而目前中國的國情是對災害風險區(qū)劃和災害風險評估的重視度、強制力都不夠。舉個例子來說明災害風險評估的作用。早些年曾在報紙上看到湖南某中級法院長期遭雷擊，設施設備常遭損壞，以至于法院職工每天都提心吊膽去上班，當事人對法院也是望而卻步。這種現(xiàn)象導致民間流言這是法院辦案不公而遭天譴，這當然是迷信的說法。后來根據(jù)雷擊事故調(diào)查分析才真相大白，原來法院當初在選址規(guī)劃時，政府相關部門沒有進行災害風險評估，結(jié)果搬遷的新址地下是個礦場，有很多礦石，正因為這種特殊的地理構造，造成了其屢屢被雷擊，最后不得不重新搬遷，造成財政資源的浪費和不良社會影響。如果政府在規(guī)劃選址時就能充分考慮氣象災害的因素，做好災害評估工作，根本就不會發(fā)生這種所謂的法院辦案不公遭雷擊的奇談怪象了。

5.3 民眾防災意識不強

受中國舊文化負能量如“生死有命，富貴在天”“人為財死鳥為食亡”的影響，不珍惜生命的例子比比皆是。如不守交通規(guī)則亂穿馬路；為了方便將房屋建在河道上，導致房屋被洪水摧毀；在樓頂私自搭建違章建筑，引發(fā)雷災?；蛞蜇攣G命，如在桑美臺風襲擊中，很多漁民舍不得漁船，不愿上岸導致最后船毀人亡。

5.4 災害保險不全面

中國歷來的管理思想是一種“萬能政府”的思想，其實重大自然災害風險既具有個人性，又具有社會性。相應的法律法規(guī)缺少對個人責任的要求，側(cè)重于對政府災后救濟的依賴，民眾的風險自保意識不強。災害保險沒有普遍化，其他社會力量如社會保險、慈善機構、社會團體等民間力量參與也沒有系統(tǒng)的法律法規(guī)規(guī)定。

6 加強氣象災害防御法治化的建議

6.1 及時修訂法律法規(guī)，完善氣象災害防御法律體系

十八屆三中全會后，尤其是2015年以來以簡政放權為主要特征的國家行政體制改革推進很快，要求非常嚴格。2015—2016年短短1年，國務院就陸續(xù)下發(fā)了國辦發(fā)〔2015〕31號、國發(fā)〔2015〕58號、國發(fā)〔2016〕11號、國發(fā)〔2016〕39號4個文件，針對氣象部門的防雷法律法規(guī)進行了改革，最終決定將氣象部門承擔的新建防雷裝置設計審核、竣工驗收許可整合納入建筑工程施工圖審查、竣工驗收備案，統(tǒng)一由住房城鄉(xiāng)建設部門監(jiān)管。面對國家大刀闊斧的改革，中國氣象局堅決貫徹執(zhí)行。在這樣的背景形勢下，修訂或廢止有關法律法規(guī)、出臺新的法律法規(guī)就成了完善氣象災害防御法律體系的必然。具體可以從以下幾方面考慮：一是對《氣象災害防御條例》中關于防雷的法律條文進行修改，其他相關條文為適應新的形勢政策也做相應變動，以前出臺的不論是中央還是地方關于防雷方面的法律、法規(guī)規(guī)章、政策性文件都要該廢止的廢止，該修改的修改。二是出臺地方法規(guī)。比如制定氣象災害風險評估條例，建立氣象災害風險評估制度，規(guī)范風險評估的范圍、管理、監(jiān)督，健全災情調(diào)查機制，形成風險調(diào)查、風險分析、風險評價三合一的評估體系，推動氣象災害預報預警向氣象災害風險評估延伸。厘清與評估工作相關的政府部門、機構、單位、公眾的各項權利義務及責任。明確氣象部門在氣象災害風險評估工作中的實施主體和監(jiān)督主體地位，并制定相應的罰則，強調(diào)氣象災害風險評估的重要性和必要性。這樣就可最大程度地減少類似前文所述的法院遭雷擊事件的發(fā)生。還可制定氣象災害防御法、氣候資源條例，通過這些法規(guī)的制定，推動對如風能、太陽能等氣候資源的保護和合理開發(fā)利用。三是參考國外先進制度，建立我國的災害保險機制和風險轉(zhuǎn)移機制，形成不同層次分散承保風險體系。氣象部門可以會同保險部門建議政府盡快制定《重大災害保險法》，設計單獨的各種氣象災害保險條款，積極在城市推行。

6.2 強化氣象部門在氣象災害防御中的權責

綜上所述，要進行《氣象災害防御條例》（下稱《條例》）和相關法律法規(guī)的修改，在修改和制定新的法律法規(guī)時筆者認為，要在條文中明晰氣象災害防御體系中的責任、監(jiān)督、執(zhí)行等法律問題。強化氣象部門的地位，劃分事前主體和事后主體的責任。厘清氣象部門和相關部門的主要職責，相關政府部門、企業(yè)、單位應承擔各自的責任劃分。突出災害防御的重要性，確定氣象部門氣象災害防御方面的主導地位?！稓庀鬄暮Ψ烙鶙l例》在法律上確立了氣象災害防御工作“以人為本、科學防御、部門聯(lián)動、社會參與”的原則，在此原則下建立“政府主導、部門聯(lián)動、社會參與”的氣象災害防御機制。根據(jù)《條例》第十條規(guī)定，明確了氣象部門是進行氣象災害風險評估的主體，政府要根據(jù)氣象部門的評估結(jié)果來劃定風險區(qū)域。第十一條明確編制氣象災害防御規(guī)劃是氣象部門的職責，地方政府應予以配合。第二十七條規(guī)定，政府在國家重大工程、重大項目和大型氣候資源開發(fā)利用項目以及城鄉(xiāng)規(guī)劃編制中都應當考慮氣候可行性和氣象災害的風險性。通過以上這幾條的相互印證，不難得出氣象部門是法定可以組織開展氣象災害風險評估、氣象災害調(diào)查的機構。但沒有明確突出氣象部門的地位，《條例》沒有明確其他機構如果開展此項工作的非法性，沒有確立進行災害評估的必要性，這些問題在修改《條例》和制定相應法規(guī)時應引起重視，強化氣象部門在這方面的主導地位。明確各部門、單位、企業(yè)在災害防御工作中的積極行為和消極行為。明確災前、災中、災后影響的評估主體及相關責任，明確監(jiān)督這些行為的責任主體。從而建立一套完整機制，明細責任的運行，使氣象部門責任運行機制細化、相關部門責任運行機制細化、企業(yè)責任運行機制細化。

6.3 加強法律的實施

《氣象法》《氣象災害防御條例》等法律和其他部門法以及地方氣象法規(guī)已基本構建了氣象災害方面的防御管理體系。但是法律的生命力在于實施，法律的價值也在于實施。法律必須被信仰，才有它存在的價值。如何貫徹實施法律，把法律落實到位，筆者認為要做到以下2點。

6.3.1 建設強有力的法治隊伍。孟子云：“徒法不足以自行”。明代著名能臣張居正認為：“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。法律必須要靠人執(zhí)行。執(zhí)行法律的人必須具備專業(yè)法律素養(yǎng)，既要有專業(yè)法律知識又要熟悉氣象業(yè)務。可惜的是氣象部門在法治隊伍建設這方面做得不盡如人意。以湖南為例，氣象部門從市級開始往下的基層部門都沒有專業(yè)執(zhí)法人員，很多人都是兼職搞執(zhí)法，很多法規(guī)科長都沒有法律專業(yè)知識，對法律政策都很難領會到位，甚至有的領導也不是很懂，執(zhí)法趨利明顯，一些地方將執(zhí)法作為創(chuàng)收手段，過分重視其經(jīng)濟效益，忽視了氣象防災減災這一公共職能，這對氣象法治工作的開展非常不利。要實現(xiàn)氣象災害防御從法制到法治的飛躍，還需要加強法治理念建設。首先要設有專門法制機構，配備具有專業(yè)法律素養(yǎng)的人員，培養(yǎng)氣象與法律相結(jié)合的復合型人才，開展氣象災害管理講習班或研討會；每年進行執(zhí)法培訓，強化法律學習。增強與國外、其他地區(qū)的信息交流與交往，組織必要的外出考察，交流探索災害防御、氣象法治建設等方面的總體經(jīng)驗。

6.3.2 加強宣傳。對氣象部門的法律法規(guī)進行反復宣傳，增強公眾對氣象災害防御的意識，提升自救、互救能力。通過網(wǎng)絡、電視、報刊、電子出版物、廣播開展氣象災害防御、自救、互救等常識的討論，在廣場、街道、小區(qū)等人群密集的地方發(fā)放宣傳資料。只有這樣，才能形成全社會的共識，更好地開展氣象災害防御工作。

7 參考文獻

[1] 氣象災害防御條例[N].人民日報，2010-02-03.

[2] 殷春生，劉浩.城市氣象災害防御對策研究[C]//廈門：第28屆中國氣象學會年會，2011.

[3] 國務院印發(fā)《關于優(yōu)化建設工程防雷許可決定》[N].人民日報，2016-06-29.

[4] 肖瑜.建立重大災害保險制度刻不容緩[N].四川政協(xié)報，2008-07-26.

[5]成秀虎，王卓妮.農(nóng)村氣象災害防御體系理論模型初探[J].災害學，2012（4）：117-121.

[6] 林俊君.氣象災害防御管理法律化探析[D].重慶：西南政法大學，2010.

[7] 辛吉武，許向春，陳明.國外發(fā)達國家氣象災害防御機制現(xiàn)狀及啟示[J].中國軟科學，2010（增刊1）：162-171.

[8] 王志強.有效防御氣象災害的法制建設研究[J].閱江學刊，2013（3）：26-30.