看守所立法的突與圍

熊平平++李恩樹

草案吸納數(shù)十年司法實踐的經驗，對一些不足進行了調整，終于跟上刑事訴訟法的腳步，但在一些關鍵性問題上未有突破

6月15日，公安部網站發(fā)布《看守所法（公開征求意見稿）》（下稱“草案”），向社會公開征求意見。這意味著，圍繞看守所的立法工作終于接近尾聲，施行27年的《看守所條例》行將退出歷史舞臺，取而代之的將是一部層級更高的專門法律。

《看守所條例》已滯后現(xiàn)行法律體系，在司法實踐中暴露出諸多問題。2009年云南“躲貓貓”事件之后，相繼發(fā)生“激動死”、“睡覺死”、“喝水死”等一系列看守所非正常死亡事件，這些事件均與看守所的體制問題相關。

對羈押必要性審查是草案中最為關鍵的積極調整，一旦被羈押人不符合條件，將被提前變更強制措施或釋放。

對比《看守所條例》，草案嘗試“糾錯”，并力求和三次修訂的《憲法》、兩次修訂的《刑事訴訟法》等大法保持統(tǒng)一。比如正式寫入“尊重和保障人權”。

不過，在看守所的隸屬體制問題上，草案未如學界期望作出改變。而看守所“偵羈合一”的體制問題，被認為是看守所存有諸多弊病的根源。不少法學界人士認為，草案吸納數(shù)十年司法實踐的經驗，對一些不足進行調整，終于跟上刑事訴訟法的腳步，但在一些關鍵性問題上未有突破。

新增羈押必要性審查和律師會見權

當前全國3000多個看守所、100多萬在押人員，主要監(jiān)管依據(jù)是《看守所條例》。該條例于1990年頒布，是以1979年《刑事訴訟法》為主要依據(jù)制定。

《刑事訴訟法》后經1996年、2012年兩次修改，而《看守所條例》27年未變，已嚴重落后于法治進程，存在羈偵不分、對在押人員權利保障不足的問題，且與《刑事訴訟法》存在多處矛盾。比如，現(xiàn)行《刑事訴訟法》將羈押對象稱為“犯罪嫌疑人”、“被告”，并允許律師在偵查階段會見犯罪嫌疑人，但《看守所條例》中，仍使用“人犯”一詞，并不允許律師會見。

在各方呼吁聲中，2013年10月，十二屆全國人大常委會公布了未來五年立法規(guī)劃，《看守所法》首次被人大常委會列入立法規(guī)劃。經公安部近四年起草，終于在2017年6月15日公布草案，向社會公開征求意見。

天津財經大學近現(xiàn)代法研究中心主任侯欣一對《財經》記者表示，與《看守所條例》相比，草案在篇幅、內容上確有大的變化，吸收了《刑事訴訟法》相關精神，也將看守所近幾年新的司法實踐納入其中。

屢被詬病的看守所人權保障問題，草案作出較大修改，對犯罪嫌疑人人身權利、訴訟權利增加了保障性條款，解決了《看守所條例》多年來與中國法治發(fā)展不一致的部分問題。

例如，草案首次將“尊重和保障人權”寫入總則，并棄用原條例中“人犯”一詞，將羈押對象統(tǒng)稱為“犯罪嫌疑人”、“被告人”;增加“保障辯護人依法進行訴訟活動”，“保障犯罪嫌疑人、被告人的訴訟權利和其他合法權益”等。

草案新增了羈押必要性審查條款。草案第34條規(guī)定，犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬或者辯護人若向看守所提出羈押必要性審查申請，看守所應當在兩個工作日內將申請材料轉交給人民檢察院。人民檢察院應當及時審查。

侯欣一認為，對羈押必要性審查是草案中最為關鍵的積極調整，一旦被羈押人不符合條件，將被提前變更強制措施或釋放。

律師的會見權也在草案中進行了大幅度修改。《看守所條例》第32條規(guī)定，羈押嫌疑人只有在起訴階段，本人才可以與辯護律師相見。而草案第40條規(guī)定，辯護律師在偵查階段可會見犯罪嫌疑人，律師持相關證據(jù)要求會見犯罪嫌疑人，看守所應當及時安排，至遲不得超過48小時。

此外，草案完善對看守所的監(jiān)督制度，除了檢察院的正常法律監(jiān)督，還要求看守所接受社會監(jiān)督，一是看守所應當主動公開有關辦事程序和監(jiān)督方式;二是看守所應當聘請執(zhí)法監(jiān)督員，建立執(zhí)法監(jiān)督員巡查制度;三是看守所應當定期邀請人大代表、政協(xié)委員視察看守所，接受人大代表、政協(xié)委員監(jiān)督。

針對草案內容，北京大學法學院教授陳永生認為，在《刑事訴訟法》、《律師法》中，對犯罪嫌疑人的保障已有明文規(guī)定，草案相應去掉了原條例中不合理之處，一些原來期望有所突破的內容，尚未突破。

比如錄音錄像制度，《刑事訴訟法》第121條規(guī)定，偵查人員在訊問犯罪嫌疑人的時候，可以對訊問過程進行錄音或者錄像;對于可能判處無期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件，應當對訊問過程進行錄音或者錄像。

2016年6月，最高法院、最高檢察院、公安部、國家安全部、司法部聯(lián)合發(fā)布的《關于推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》指出，逐步實行對所有案件的訊問過程全程同步錄音錄像。

《看守所條例》在偵查訊問中并沒有錄音錄像要求。草案則與《刑事訴訟法》保持了一致，條文表述大抵相同。陳永生認為，此次看守所立法可以比《刑事訴訟法》更進一步，將錄像制度拓展到全部案件中。

在眾多法律界人士看來，草案未促使看守所脫離“偵羈合一”的體制現(xiàn)狀，制度性癥結未除。

沉重舊賬

現(xiàn)行看守所制度，主要源于新中國建立初期的多個法律文件。

1949年，公安機關和法院均設有看守所，但1950年11月，時任司法部部長史良和公安部部長羅瑞卿聯(lián)合發(fā)文，將看守所交由同級公安部門接收，自此，看守所完全進入公安系統(tǒng)。

1954年，《勞動改造條例》出臺，規(guī)定看守所由各級公安機關管轄，主要羈押未決犯和監(jiān)管二年以下徒刑、不便送往勞動隊執(zhí)行的罪犯。1962年12月，公安部制定《看守所工作制度》，對羈押人在收押、看守、提審、押解、生活等內容作出規(guī)定。1979年，《看守所工作條例》頒布。1990年3月17日，國務院頒布實施了《看守所條例》。

《看守所條例》運行27年一直未修，其條文中還可以看出時代法治背景及立法思路。

例如，《看守所條例》將看守所確定為配合刑事訴訟系列活動的限制人身自由的場所，并承擔部分刑罰職能。其明確，“看守所是羈押依法被逮捕、刑事拘留的人犯的機關”。

又如，其規(guī)定，“被判處有期徒刑一年以下，或者余刑在一年以下，不便送往勞動改造場所執(zhí)行的罪犯，也可以由看守所監(jiān)管”。而備受爭議的勞動教養(yǎng)制度已在2013年被廢止。

與時代脫節(jié)，是《看守所條例》面臨的最大問題。北京師范大學刑事科學研究院教授樊崇義指出，看守所背負沉重的法治“舊賬”“呆賬”，逐漸變成法治版圖的一道裂痕。在破案壓力之下，看守所“以押代偵”，對嫌疑人的羈押被異化成“為偵破案件”而關押。

一些公安機關把看守所定義為刑事偵查的第二戰(zhàn)場，承擔深挖犯罪的職責。而深挖犯罪率也被許多公安機關作為評價看守所工作的重要考核指標。

為獲取更多的犯罪線索，一些看守所在監(jiān)號中設置“線人”或“特情人員”。該類羈押人員經常被看守所委任為“號長”，接受辦案人員的指令，協(xié)助偵查部門獲取新的犯罪信息和線索，或者迫使那些不認罪或者反復翻供的未決犯作出有罪供述。

這些“線人”就可能采取酷刑、威逼、欺騙、利誘等手段，迫使未決犯供述“犯罪事實”，容易制造冤假錯案。

在2013年曝光的“浙江張氏叔侄冤案”中，浙江省高級法院稱，該案偵查機關違法使用“獄偵耳目”袁連芳采用暴力、威脅等方法參與案件偵查，獲取張輝有罪供述，同時又以袁連芳的證言作為證據(jù)，直接導致了這起冤案。

在案例分析中可見，作為獎勵，一些公安機關會為這些“線人”提出減刑、假釋的申請，或對其作出其他方面的寬大處理。

因“獄偵耳目”深挖犯罪導致的大案時有發(fā)生。2009年2月12日，因涉嫌盜伐林木罪被羈押于云南省昆明市晉寧縣看守所的李蕎明意外死亡。警方稱，死亡原因為李與獄友玩“躲貓貓”以頭撞墻。

近一個月后，云南省政府公布該事件司法調查結果：李蕎明在看守所內受“牢頭”施虐和體罰，導致死亡。兩名看守所民警因玩忽職守罪和虐待被監(jiān)管人罪領刑。

“躲貓貓”之后，“激動死”、“睡覺死”、“喝水死”等一系列看守所非正常死亡事件，激起輿論對看守所制度的不滿。

諸多學者認為，看守所的非中立性是問題的根源。樊崇義指出，在他對近年發(fā)生的34起冤假錯案的分析，“案案都有刑訊逼供”，根本原因是看守所與公安機關偵查職能混同，因此需要切除看守所從屬于公安偵查機關的體制紐帶，抑制權力濫用的投機性。

近日，在京都律師事務所主辦的“司法職權的優(yōu)化配置與《看守所法》的修訂”研討會上，中華全國律師協(xié)會刑事專業(yè)委員會主任田文昌指出，在近年輿論高壓下，看守所對管理進行了較大調整，但諸如刑訊逼供等各類看守所負面消息仍頻頻出現(xiàn)，“頑癥”并沒有從根本上得到遏制。

癥結待決

就隸屬關系，草案第6條規(guī)定，國務院公安部門主管全國看守所工作，縣級以上地方人民政府公安機關主管本行政區(qū)域看守所工作。草案沿用原條例規(guī)定，看守所仍屬于公安部門管轄。

偵羈分離并保證看守所的中立性，是近年來司法界的共識。

實際上，公安系統(tǒng)內部也認可看守所的中立化操作。公安部門在近些年的實踐中，偵羈在系統(tǒng)內部已實現(xiàn)分離，看守所領導須由非主管偵查的副局長擔任。

“內部偵羈分離，無法使看守所做到真正意義上的中立?！敝袊ù髮W訴訟法學研究院教授吳宏耀舉例說，《看守所條例》第28條已規(guī)定了家屬通信、會見的權利，但在司法實踐中，公安部門基本不會讓家屬會見。

身為全國政協(xié)委員，侯欣一多年向全國政協(xié)提交提案，建議將看守所從公安部門分離，轉隸給司法行政部門管轄。侯欣一認為，盡管草案在犯罪嫌疑人人權保障、羈押必要性審查以及會見制度等方面吸收了現(xiàn)行刑事訴訟法精神，如不解決歸屬問題，草案新增權利最后在司法實踐中能得到多大層面的執(zhí)行，需要考量。

多位參與草案討論會的專家透露，在隸屬問題上，各方討論激烈。

2012年3月8日，時任全國政協(xié)社會和法制委員會主任、曾任司法部部長的張福森在討論《刑事訴訟法》修正案草案時表示，如果“偵羈合一”制度不改，很難完全杜絕冤假錯案，建議廢除這一制度。此后公安部起草《看守所法》的過程中，對于看守所的管轄問題沒有放手。

陳永生對《財經》記者表示，《看守所法》起草工作，應該由人大常委會下屬專門法律委員會負責，“由公安部負責起草，難免有部門傾向”。

但公安部監(jiān)管局相關人士認為，相對監(jiān)獄，看守所監(jiān)管更為復雜，公安部門更有經驗，且當前公安部門對看守所的職能和定位已經做了較大轉變，取得了諸多成績。

看守所轉隸也有前例可循。北京大學法學院教授陳瑞華指出，將看守所轉隸司法行政部門，與當年監(jiān)獄整體從公安機關轉由司法行政機關控制一致。此外，目前正在進行的國家監(jiān)察體制改革，將貪污賄賂和瀆職案件的刑事偵查權，整體從檢察機關逐步移交監(jiān)察部門，為看守所轉隸提供了現(xiàn)實探索。

草案正在向全社會公開征求意見，眾多法學者、律師都在就草案提交意見，建議《看守所法》解決其歸屬這一前置性問題，實現(xiàn)偵羈分離，擺脫偵羈合一的體制性弊端。

近日，旨在推動證據(jù)合法化，關于嚴格排除非法證據(jù)的司法政策出臺，司法改革逐步深入執(zhí)法程序，或為推動看守所制度更大幅度改革提供契機。

2017年6月27日，最高法院、最高檢察院、公安部、國家安全部、司法部聯(lián)合發(fā)布了《關于辦理刑事案件嚴格排除非法證據(jù)若干問題的規(guī)定》（下稱《規(guī)定》），從偵查、起訴、辯護、審判等方面明確非法證據(jù)的認定標準和排除程序。

《規(guī)定》指出，羈押人在看守所被偵查階段，以刑訊逼供、威脅、引誘、欺騙等收集的證據(jù)、非法限制人身自由方法收集的供述、重復性的自白都屬非法證據(jù)。

對此，侯欣一表示，在當前看守所偵羈合一的體制下，如果使用刑訊逼供手段，在看守所封閉的空間內，鑒定非法證據(jù)難度會非常大。

陳永生也認為，《規(guī)定》是事后懲戒機制，通過《看守所法》來解決偵羈合一的體制困局，屬事前預防機制，事后懲戒機制因牽涉利益復雜，糾錯難度巨大。因此，解決看守所體制性問題，對公正審判更具意義。