香港特區(qū)政府財政政策之演變

戴道華

回歸20年，香港特區(qū)政府財政先是經(jīng)歷了一個長達(dá)6年的調(diào)整期，后自2004～2005財政年度開始至今為一個無間斷的擴(kuò)張期，目前的特區(qū)政府財政狀況和實力可以用穩(wěn)健和雄厚來形容，在全球也難以復(fù)制。

特區(qū)政府財政的調(diào)整期

如果從剔除價格變化的實質(zhì)經(jīng)濟(jì)增長率來看，回歸20年來香港經(jīng)濟(jì)僅有兩年是實質(zhì)GDP收縮的，分別是1998年的-5.9%（亞洲金融風(fēng)暴）和2009年的-2.5%（全球金融海嘯）。然而，亞洲金融風(fēng)暴以及對港元的投機沖擊最終令香港的房地產(chǎn)市場出現(xiàn)大調(diào)整，住宅樓價指數(shù)至2003年7月累計下跌66%。同期港股亦經(jīng)歷兩輪大調(diào)整，首輪至1998年8月中在特區(qū)政府入市干預(yù)以對抗國際炒家告一段落，恒生指數(shù)調(diào)整了61%，次輪港股在科網(wǎng)股泡沫于2000年破裂后直至2003年中從當(dāng)時的復(fù)蘇新高回落55%。這兩大資產(chǎn)價格的調(diào)整一來直接影響來自土地和印花稅等政府財政收入，二來令香港陷入長時間的通縮，除了CCPI以外，本地生產(chǎn)總值平減物價指數(shù)在1999年至2006年期間持續(xù)下跌，導(dǎo)致實質(zhì)GDP僅在1998年收縮，但名義GDP則在1998年至2003年期間（2000年除外）持續(xù)收縮，連帶影響了特區(qū)政府的其他財政收入。

于是，特區(qū)政府的財政收入在回歸后首七個財政年度里有三個下跌，其中1998～1999財政年度和2001～2002財政年度的跌幅更逾兩成。同時，開支卻存在剛性。結(jié)果，在七個財政年度里有五個出現(xiàn)赤字，最后三年財政赤字相當(dāng)于GDP的比率分別為4.8%、4.8%和3.2%。特區(qū)政府的財政儲備降至2753億港元。

政府財政的復(fù)蘇和持續(xù)擴(kuò)張期

2003年起，香港經(jīng)濟(jì)持續(xù)復(fù)蘇，實質(zhì)經(jīng)濟(jì)增長率僅在2009年錄得2.5%的收縮，該幅度顯著輕于1998年的5.9%，另外香港徹底擺脫通縮，2009年的名義GDP仍錄得0.1%的正增長。整個經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張期香港名義GDP的增長從未間斷，經(jīng)濟(jì)總量累計擴(kuò)張了89%；整體住宅樓價從2003年谷底的升幅累計達(dá)461%；同期恒生指數(shù)的升幅累計也有209%。特區(qū)政府財政這十三個財政年度累計的財政盈余高達(dá)6784億港元，財政儲備2016～2017年度回升至9537億港元的記錄新高，相當(dāng)于GDP的38%，尤勝回歸初有土地基金一次注資時的33%。

2008～2009財政年度是一個較為特殊的年份，受全球金融海嘯的影響，香港經(jīng)濟(jì)其實在2008年第四季度便已陷入衰退，歷時四個季度，實質(zhì)GDP增長分別為-2.7%、-7.8%、-3.1%和-1.7%，全年來看則2008年仍有增長，2009年為收縮。另外香港住宅樓市也一度顯著調(diào)整，住宅樓價指數(shù)在2008年下半年期間下跌了17%。然而，這一次源自歐美的金融危機雖然全球性影響較亞洲金融風(fēng)暴還要大，但就僅是波及香港，加上全球的主要央行同步寬松，香港良好的經(jīng)濟(jì)基本因素反而吸引了大量本港資金回流和其他資金前來避險，光是從2008年9月至2009年底，流入香港銀行體系的資金就有6462億港元之多，有別于亞洲金融風(fēng)暴時的資金外逃。據(jù)此，實體經(jīng)濟(jì)和樓市的調(diào)整與亞洲金融風(fēng)暴相比可以用短和淺來形容。

2008～2009財政年度政府財政收入是少有地錄得11.7%的跌幅，經(jīng)濟(jì)和樓市的調(diào)整固然有其影響，但另一重要影響因素是由于上一財政年度錄得1237億港元的巨大盈余，政府遂在該財政年度推出眾多一次性寬減措施，從而影響了有關(guān)的財政收入。但也正是由于上一財政年度打下的雄厚基礎(chǔ)，故即使該財政年度政府開支增長34.2%，但年結(jié)時仍能錄得15億港元的財政盈余，力保記錄不失。

在這連續(xù)13年的財政盈余期間，其實并非每一份預(yù)算案都預(yù)測盈余，其中共7份預(yù)算案是預(yù)測有輕微至溫和的綜合赤字，但最終都以盈余作結(jié)。從2003年谷底開始復(fù)蘇至2016年，香港經(jīng)濟(jì)總量擴(kuò)張了89%，同期政府財政儲備的增幅則有246%，顯著跑贏經(jīng)濟(jì)。

全球領(lǐng)先的財政健康度和實力

歐洲主權(quán)債務(wù)危機于2010年爆發(fā)。但無論是在歐債危機爆發(fā)期間還是現(xiàn)在，特區(qū)政府財政皆是盈余，且負(fù)債幾乎為零。在IMF的Fiscal Monitor所監(jiān)察的35個發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體當(dāng)中，2016年政府財政能夠錄得盈余的經(jīng)濟(jì)體共有12個，其中香港的財政盈余相當(dāng)于GDP4.8%的比率，為第二高，僅次于冰島的11.3%。而在報告所監(jiān)察的40個新興市場和中等收入經(jīng)濟(jì)體當(dāng)中（中東產(chǎn)油國歸入這一類別），就只有泰國是錄得相當(dāng)于GDP的0.5%的財政盈余。從綜合財政盈余及其持續(xù)時間來看，香港的財政健康度在全球可排在三甲之列（其余為挪威和新加坡），因為即使冰島能夠錄得比香港更高的財政盈余，可之前它是長年赤字的，其高盈余有其一次性影響因素。

從政府負(fù)債來看，香港的財政健康度則可排全球首位。根據(jù)金管局的統(tǒng)計，截至今年4月份，特區(qū)政府債務(wù)余額只有15億港元，政府擔(dān)保的債務(wù)余額只有278億港元（來自中小企業(yè)信貸保證計劃、特別信貸保證計劃、中小企業(yè)融資擔(dān)保計劃下的特別優(yōu)惠措施，以及香港科技園公司的商業(yè)貸款所作的保證）。特區(qū)政府多年來持續(xù)取得盈余，累積了可觀的財政儲備，沒有發(fā)債融資需要，但從2004年開始，為活躍港元債券市場，特區(qū)政府發(fā)行了260億港元政府債券，將于2019年全部到期。另外，特區(qū)政府在政府債券計劃下所發(fā)行的余額逾千億港元的債券（包括近年來發(fā)行的銀色債券），以及面值30億美元的另類債券，有關(guān)收入均記于債券基金。即使將之也視作政府債務(wù)，它相當(dāng)于GDP的比率依然是全球所有發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和新興市場與中等收入經(jīng)濟(jì)體當(dāng)中最低的，不改香港的財政健康度居全球之首的結(jié)論。

值得指出的是，新加坡也是長年錄得財政盈余的，然而新加坡政府債務(wù)相當(dāng)于GDP的比率在2016年時高達(dá)112%，在其他國家早就屬危機水平，那么為何新加坡有此特殊財政結(jié)構(gòu)？究其原因，新加坡政府持續(xù)發(fā)債一是為了發(fā)展本幣債券市場，二是為其中央強積金和全國退休基金提供投資工具。在此初衷下，新加坡政府債務(wù)全部為內(nèi)債。由于其連年財政盈余，債務(wù)比率高就不能解讀為風(fēng)險高了（很多產(chǎn)油國也是財政盈余加一定規(guī)模發(fā)債的）。據(jù)此，其啟示是特區(qū)政府如要通過發(fā)債來有效活躍港元債市，其規(guī)模要很大才行（恐怕需要發(fā)行數(shù)千億而非數(shù)百億港元債券）。特區(qū)政府最后只作有限度嘗試，相信是因為一來在聯(lián)系匯率之下過大的發(fā)行量有沒有副作用難以預(yù)料；二來聯(lián)系匯率之下港元債等于準(zhǔn)美元債，而香港的美元債券市場一向活躍，市場可以接受多大的港元債券市場存在不確定性；三來人民幣國際化和香港離岸人民幣市場（包括人民幣國際債券市場）的發(fā)展令香港同時擁有美元和人民幣這兩大國際貨幣，發(fā)展港元債券市場的緊迫性遞減。

嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呢斦o(jì)律

香港領(lǐng)先全球的財政健康度和財政實力是在同樣領(lǐng)先全球的簡單低稅制下取得的，就更不簡單。香港只設(shè)三種直接稅，并設(shè)有免稅額，分別為：企業(yè)利得稅最高稅率為16.5%，個人薪俸稅最高稅率為15.0%，物業(yè)稅率定為15.0%。銷售稅、消費稅、增值稅、預(yù)扣稅、資本增值稅、股息稅、遺產(chǎn)稅一律免征。香港是自由港，除煙草等少量物品外，對入口貨物一般都不征收關(guān)稅，近年亦取消對葡萄酒和啤酒的進(jìn)口課稅。簡單低稅制意味著政府的財政收入來源不像其他經(jīng)濟(jì)體一樣多，那么財政紀(jì)律的精髓就在于有效控制開支的增長。

對于特區(qū)政府財政，《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》（以下簡稱《基本法》）第一百零七條規(guī)定：香港特別行政區(qū)的財政預(yù)算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，并與本地生產(chǎn)總值的增長率相適應(yīng)。這就是說對于特區(qū)政府財政的自我約束要較其他發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體嚴(yán)謹(jǐn)?shù)枚?。而在回歸前的最后一份財政預(yù)算案，就《基本法》的高要求，這樣寫道：“量入為出向來是本港處理公共財政的基本原則，本港奉行這原則至少已有五十年。避免預(yù)算出現(xiàn)赤字是本港的一貫傳統(tǒng)。事實上，過去十年，我們有九年都有盈余。力求政府開支增長與本地生產(chǎn)總值的趨勢增長率相稱，是本港歷任財政司致力奉行的原則。自1991年起計的五個財政年度，政府開支與本地生產(chǎn)總值的實質(zhì)增幅，同為百分之三十。”到了今年2月份發(fā)表的最新一份財政預(yù)算案，當(dāng)中再次重申《基本法》第一百零七條，并指最重要是應(yīng)使則使并審慎行事，務(wù)求在一段時間內(nèi)保持大體上財政平衡。

《基本法》對于政府財政給出的原則和指引并不應(yīng)機械地引申為每年都要收支平衡，而財政預(yù)算案有赤字預(yù)算也非個別現(xiàn)象，尤其是在經(jīng)濟(jì)困難時期。特區(qū)政府的做法是有意識地在經(jīng)濟(jì)低潮中維持原有的開支計劃，而不選擇削減開支，以免使經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步衰退，之后隨著經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，在中期內(nèi)逐步調(diào)節(jié)這種不平衡的現(xiàn)象，以便開支增長漸次恢復(fù)和經(jīng)濟(jì)增長相適應(yīng)，必須在中期內(nèi)恢復(fù)財政平衡。

在2002～2003年度財政預(yù)算案中，特區(qū)政府認(rèn)識到當(dāng)時公共財政出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性問題，遂明確提出在2006～2007年度公共財政的三大目標(biāo)：綜合賬目恢復(fù)收支平衡，經(jīng)營賬目恢復(fù)收支平衡和將公共開支占經(jīng)濟(jì)的比重控制在20%或以下。其中后者是前兩者達(dá)標(biāo)的保證和基礎(chǔ)，輔以經(jīng)濟(jì)和資產(chǎn)價格復(fù)蘇，持續(xù)盈余的結(jié)果就比收支平衡還要理想。財政預(yù)算所編制的是政府開支，而公共開支是指政府開支再加上營運基金及房屋委員會的開支以及由獎券基金支付的款項，在最新一份預(yù)算案中，政府開支占公共開支的93%。設(shè)立了這樣一個量化的約束指標(biāo)后，除了2003～2004年度香港經(jīng)濟(jì)和政府財政陷入低潮以外，就只有2013～2014年度及2016～2017年度兩個財政年度超標(biāo)，而最低的財政年度就低至15%左右，平均起來當(dāng)然低于20%。難得的是在經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張期，也沒有顯著和長期偏離該指引。

有意見認(rèn)為，財政預(yù)算案經(jīng)常低估了政府的財政收入，然而財政收入要事前能準(zhǔn)確估計就要能夠準(zhǔn)確預(yù)測經(jīng)濟(jì)增長率、資產(chǎn)價格及其交投情況等，相信對于香港這個小型開放的經(jīng)濟(jì)體而言是不可能的任務(wù)。而就算能夠準(zhǔn)確估計財政收入將有不俗增長（很多時候來自非經(jīng)營收入，不應(yīng)轉(zhuǎn)化為經(jīng)營開支），嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呢斦o(jì)律依然要求公共開支要受到控制在GDP的20%或以下的約束，即開支不能隨意增長。特區(qū)政府的慣常做法是在某一財政年度錄得可觀盈余時，會把盈余的相當(dāng)一部分以一次性的寬減、撥備、注資等方式在未來財政年度使用，這樣下一財政年度的政府收入會因此而減少，預(yù)算回歸平衡。這樣，大幅盈余只會影響未來政府的收入，從而避免了帶剛性的經(jīng)常性開支的增加，并且不違反公共開支占經(jīng)濟(jì)的比重控制在20%或以下的指引。據(jù)此，在某一份財政預(yù)算案中低估了的政府財政收入會在下一份預(yù)算案得到糾正，其實只是有一個一年的時間差而已。

財政儲備水平及其使用

香港金管局最新的外匯基金資產(chǎn)負(fù)債表顯示，截至今年4月，財政儲備賬余額有9725億港元，另外累計盈余有6055億港元，那么特區(qū)政府可動用的財政資源便達(dá)到1.58萬億港元，相當(dāng)于GDP的63%，超過3年的政府開支。不過，該統(tǒng)計尚未扣除無撥備的負(fù)債及尚未支付的承擔(dān)額，這些政府的中長期承擔(dān)包括逾3000億港元進(jìn)行中工程的承擔(dān)額，以及未來10年政府須支付約4500億港元的公務(wù)員退休金（特區(qū)政府于去年曾作估計，全額可達(dá)到8000億港元），另外還有逾千億港元的政府發(fā)債和擔(dān)保等。當(dāng)然，財政儲備和累計盈余是現(xiàn)金，長遠(yuǎn)的負(fù)債和承擔(dān)折算成現(xiàn)金時對賬面值應(yīng)該打一個折扣，但即使如此，保守地估算，政府的剩余財政資源是要較賬面的1.58萬億港元為少。

再者，香港長遠(yuǎn)將面對人口老化、醫(yī)療和福利開支持續(xù)增加，以及應(yīng)付公營房屋建造工程等財政需求。特區(qū)政府于過去數(shù)年已把部分財政儲備撥作長遠(yuǎn)開支之用，如設(shè)立未來基金；配合未來十年公營房屋供應(yīng)的目標(biāo)，已分兩階段注入了727億港元；預(yù)留500億港元改善市民退休保障；承諾從財政儲備撥出500億港元，待醫(yī)療輔助融資的安排落實推行后，用來支持醫(yī)療改革的推行；去年施政報告提出為期10年，總值2000億港元的醫(yī)院發(fā)展計劃；計劃把該年度的610億港元盈余用作加強安老和殘疾人士康復(fù)服務(wù)、體育發(fā)展、創(chuàng)科發(fā)展和青年發(fā)展之用等。

綜觀全球，相信能夠持續(xù)錄得財政盈余、沒有負(fù)債（更準(zhǔn)確來說應(yīng)該是沒有凈負(fù)債或干脆是凈資產(chǎn)）及坐擁財政儲備的經(jīng)濟(jì)體不多，其財政儲備規(guī)模一般不對外披露，并不如香港一般透明。從主權(quán)財富基金研究所（Sovereign Wealth Fund Institute）所統(tǒng)計的全球最大的主權(quán)財富基金來看（資金來源不外乎財政資源和/或外匯儲備），主要分兩大類，一類是挪威、阿聯(lián)酋、科威特、沙特阿拉伯、卡塔爾等以豐富石油資源來累積財政資源的經(jīng)濟(jì)體，另一類是中國香港和新加坡等沒有天然資源、只依靠財政紀(jì)律來累積財政資源的經(jīng)濟(jì)體。一般而言，他們沒有訂出什么才是足夠或是最佳的財政儲備水平，更多是要求每年可動用的財政儲備不多于若干個百分點，或是要求政府必須力求收支平衡，避免財政赤字，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定及可持續(xù)發(fā)展等。盡管香港社會對于財政儲備如何使用存在不同意見，但就如何使用財政資源而傷腦筋總勝于為如何舉債和還債而傷腦筋。（作者單位：中銀香港）