海外無人機(jī)監(jiān)管現(xiàn)狀

陳冰

無人機(jī)潛藏的巨大隱患讓各國政府頭疼不已，紛紛開始著手完善對無人機(jī)的監(jiān)管，并進(jìn)一步探索無人機(jī)合理的使用方式。不過，各國對無人機(jī)的監(jiān)管仍然處于摸索階段，相比無人機(jī)行業(yè)的飛速發(fā)展，監(jiān)管和立法都相對滯后。

無人機(jī)已經(jīng)在全球范圍內(nèi)展現(xiàn)出發(fā)展的極高潛力，與此同時(shí)，它已經(jīng)在全世界造成了許多上至國家安全，下至個(gè)人隱私的事故——多次闖入美國白宮的無人機(jī)使特勤局如臨大敵，中東“伊斯蘭國”多次使用無人機(jī)用作恐怖活動(dòng)，美墨邊界無人機(jī)被發(fā)現(xiàn)用來運(yùn)載毒品，載著微量輻射物降落于日本首相官邸……

無人機(jī)所能造成的麻煩不僅限于飛入違禁區(qū)域或是攜帶危險(xiǎn)物品;信號干擾、磁場干擾和大風(fēng)等外界因素，產(chǎn)品故障和質(zhì)量問題，使用者的玩具心態(tài)和違規(guī)、錯(cuò)誤操作等等，都可能會(huì)帶來巨大的安全隱患。

無人機(jī)潛藏的巨大隱患讓各國政府頭疼不已，紛紛開始著手完善對無人機(jī)的監(jiān)管，并進(jìn)一步探索無人機(jī)合理的使用方式。不過，各國對無人機(jī)的監(jiān)管仍然處于摸索階段，相比無人機(jī)行業(yè)的飛速發(fā)展，監(jiān)管和立法都相對滯后。美國的民用無人機(jī)發(fā)展較早，相應(yīng)的監(jiān)管也較嚴(yán);歐洲、澳大利亞、日韓和俄羅斯等國家也因事故的頻發(fā)而開始重視無人機(jī)的管控。而實(shí)施實(shí)名注冊登記，基本上是各國管控?zé)o人機(jī)的基本措施。

對民航的威脅不斷上升

無人機(jī)造成的一大影響就是影響航班的正常飛行。英國鏡報(bào)在2016年4月曾報(bào)道過一架無人機(jī)與英國航空航班BA727在倫敦希思羅機(jī)場上空險(xiǎn)些“碰撞”的事件。機(jī)組人員稱，飛機(jī)準(zhǔn)備降落的時(shí)候，一架無人機(jī)從航班的右翼和水平儀上“擦肩而過”。此次事件在英國國內(nèi)引起了較大的反響，對無人機(jī)安全管控的呼吁一時(shí)也開始水漲船高。

就在這起事故發(fā)生一周前，時(shí)任英國首相卡梅隆還曾宣稱“無人機(jī)可能被‘伊斯蘭國恐怖分子用來投放炸彈”。僅去年一年，這樣的無人機(jī)與飛行器近距離接觸事故在英國就發(fā)生了59起，更是連威廉王子時(shí)常駕駛的空中救護(hù)車EC145直升機(jī)都曾在倫敦1900英尺的高空中與無人機(jī)發(fā)生近距離脫靶事故，所幸當(dāng)時(shí)威廉王子并未駕駛該架直升機(jī)。

令人擔(dān)憂的是，這樣的事故在英國有著明顯上升的趨勢：2014年英國民航局收到的無人機(jī)違規(guī)使用投訴僅有283宗，但是這個(gè)數(shù)字在2016年增加到了3456宗——是14年的近12倍，15年的3倍。也就是說，這樣的事件在英國每天幾乎要發(fā)生10起。

德國的漢莎航空公司也未能幸免。一架從慕尼黑飛往華沙的航班也經(jīng)歷了無人機(jī)從飛機(jī)百米內(nèi)飛過的“驚魂一刻”。在法國，無人機(jī)也帶來了不少麻煩。2014年10月，法國10余座核電站上空被無人機(jī)“侵入”;2015年初，不明身份的無人機(jī)更是多次出現(xiàn)在巴黎上空，愛麗舍宮、美國駐法使館等敏感地區(qū)更是多次遭殃。法國的商業(yè)機(jī)場同一衣帶水的鄰居英國一樣也未能辛免。僅2015年，法國憲兵隊(duì)就收到8起無人機(jī)非法入侵戴高樂機(jī)場區(qū)域的報(bào)警。國際航運(yùn)聯(lián)盟則是警告稱：”在公共區(qū)域飛行的無人機(jī)對于民航而言已成為一個(gè)真實(shí)存在、不斷增長的威脅?！?/p>

事實(shí)上，美國的無人機(jī)事故也并不少見。據(jù)FAA今年2月發(fā)布的一份無人機(jī)調(diào)查報(bào)告顯示，2016年2月至9月，總共有1274起“無人機(jī)接近飛機(jī)、建筑或人群”事件，相比2015年同一時(shí)期升高了46%。而2016年全年，F(xiàn)AA（美國聯(lián)邦航空管理局）共收到1800多起“無人機(jī)飛行接近飛機(jī)和機(jī)場”的舉報(bào)，而2015年全年才不過1200多起。所謂“黑飛”（即無人機(jī)未經(jīng)登記的飛行）造成的無人機(jī)接近飛機(jī)事件更是每天都會(huì)發(fā)生接近3.5次。

無人機(jī)窺探隱私、盜賊踩點(diǎn)、進(jìn)入大型體育比賽賽場、威脅山火救援、與航班相撞甚至與軍方飛機(jī)遭遇……類似的事件在西方國家層出不窮。對此，美國FAA不僅給出了相應(yīng)的管理?xiàng)l例，更是通過無人機(jī)實(shí)名制來確認(rèn)事故后的追責(zé)手段。

在管理?xiàng)l例中，F(xiàn)AA明確提到了飛行全程都必須在操作者的視線內(nèi)、限高122米、限速161公里、不得接近其他飛行器和機(jī)場、不得飛過人群、不得飛入禁飛區(qū)域等。而規(guī)定中的機(jī)場不僅包括美國各大城市的商業(yè)機(jī)場，還囊括了各機(jī)構(gòu)的直升機(jī)坪。商用無人機(jī)的操作者需至少在16歲以上，使用更是需要持有相應(yīng)證書并通過美國交通安全局（TSA）的審查。申請執(zhí)照者需通過美國政府的安全背景審查，每兩年需參加航空知識筆試。

FAA更是規(guī)定，小到250克，大到25公斤的民用無人機(jī)都需要在網(wǎng)上注冊。截至2016年底，F(xiàn)AA的網(wǎng)絡(luò)注冊已經(jīng)幫助61.6萬無人機(jī)擁有者完成了注冊工作。注冊者在注冊時(shí)需要提供姓名、郵箱、家庭住址等信息。一次注冊有效期是3年，到期后還需再次注冊。

2016年6月，美國電信和信息管理局還發(fā)布了一套無人機(jī)隱私指南。指南的內(nèi)容大致是：第一，使用無人機(jī)時(shí)應(yīng)先告知他人;第二，利用無人機(jī)搜集和存儲(chǔ)覆蓋數(shù)據(jù)時(shí)應(yīng)謹(jǐn)慎;第三，覆蓋數(shù)據(jù)的使用及其共享應(yīng)加以限制;第四，無人機(jī)運(yùn)營商應(yīng)盡可能避免使用或共享覆蓋數(shù)據(jù)以用于商業(yè)營銷目的;第五，無人機(jī)運(yùn)營商應(yīng)確保覆蓋數(shù)據(jù)的安全，同時(shí)關(guān)注并遵守不斷變化的美國聯(lián)邦、州和地方法律。FAA還推行了Know Before You Fly（飛行須知）活動(dòng)，幫助無人機(jī)使用者尋找準(zhǔn)許飛行的區(qū)域。這份空域地圖消除了之前的一些模糊空域，并開放了相鄰的數(shù)千個(gè)區(qū)域，允許商用無人機(jī)飛行——從檢查到無人機(jī)送貨，盡管運(yùn)營商仍需授權(quán)才能進(jìn)入這些空域。

美國的不確定性

與歐洲的效仿

然而，美國政府的管控也并非一帆風(fēng)順。因?yàn)槊绹就潦袌鋈狈o人機(jī)送貨的相應(yīng)管控，導(dǎo)致互聯(lián)網(wǎng)巨頭亞馬遜的無人機(jī)送貨項(xiàng)目無法在美國本土展開而是只能“遠(yuǎn)走”英國，從而使得巨大的價(jià)值從美國本土流失。在今年5月19日，美國哥倫比亞特區(qū)上訴法院對一起華盛頓無人機(jī)愛好者約翰·泰勒（John Tylor）訴FAA案作出裁決，稱消費(fèi)者無需向FAA登記其非商用無人機(jī);而美國國會(huì)早就表示FAA不能監(jiān)管玩具無人機(jī)。

泰勒案中的法官引用了前總統(tǒng)奧巴馬簽署的《2012年美國聯(lián)邦航空局現(xiàn)代化改革法案》對FAA的訴求進(jìn)行了反駁。該法案規(guī)定，F(xiàn)AA“不得頒布關(guān)于模型飛機(jī)的任何規(guī)則或規(guī)定”。FAA隨后聲明：“正在仔細(xì)研讀上訴法院關(guān)于無人機(jī)管控條例的判決。FAA 之所以制定無人機(jī)登記和操作規(guī)范，是為了確保無人機(jī)能夠以安全、不危害公共安全及隱私的方式運(yùn)行。我們正在評估我們的選項(xiàng)并對此做出回應(yīng)?！?/p>

就目前來看，美國似乎又有要成為商業(yè)無人機(jī)的“法外之地”的趨勢。特朗普總統(tǒng)更是在6月6日宣布將使美國空中交通管制系統(tǒng)私有化，并將其從美國聯(lián)邦航空局（FAA）獨(dú)立出來。特朗普表示，聯(lián)邦政府阻擋了改革創(chuàng)新的腳步，而該舉動(dòng)也是特朗普政府試圖改善國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的嘗試。特朗普的計(jì)劃是將美國空管系統(tǒng)納入到一家非營利組織中，其運(yùn)營機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)應(yīng)來源于航空公司及個(gè)人而非政府。雖然民主黨議員大多反對此提議，但受到無人機(jī)所帶來的大量資本沖擊，美國無人機(jī)管控的未來無疑在最近幾次事件之后蒙上了一層巨大的不確定性。

歐洲國家的無人機(jī)管控也正效仿美國，進(jìn)行實(shí)名制并不斷完善。歐盟航空安全局推出了管理小型無人機(jī)的提案，于今年5月至8月開放收集公眾意見，并于年底提交歐盟委員會(huì)。在保證飛行安全的同時(shí)，歐盟相對美國更注重?zé)o人機(jī)行業(yè)的活力以及可持續(xù)增長。

同美國一樣，歐盟要求250克以上的無人機(jī)駕駛員進(jìn)行實(shí)名注冊，并要求無人機(jī)要裝備區(qū)域限制裝備以防飛入核設(shè)施、機(jī)場等禁飛區(qū)。提案還設(shè)計(jì)將相關(guān)管控條例制作成宣傳單并放入所有在歐盟銷售的無人機(jī)產(chǎn)品包裝中，而其中的規(guī)定如“限高150米” “無人機(jī)需處于駕駛員視線”等與美國FAA所定下的規(guī)定大同小異。

在此之上，歐盟還制定了一系列制度，如250克以上的飛行器需在醒目處標(biāo)記所有者信息;操作者需持有無人機(jī)駕照;戶外飛行需取得當(dāng)?shù)毓芸夭块T許可;在敏感區(qū)域如警局、軍隊(duì)、工業(yè)區(qū)、人群密集地點(diǎn)、機(jī)場等區(qū)域禁飛。若無人機(jī)操作者違反上述法規(guī)，將有可能面臨最高7.5萬歐元罰款和監(jiān)禁1年的懲罰。而針對無人機(jī)飛入禁飛區(qū)的情況，司法機(jī)關(guān)將有權(quán)對無人機(jī)操作者分別處以“罰款1.5萬歐元、監(jiān)禁6個(gè)月”和“罰款4.5萬歐元、監(jiān)禁1年”的懲罰。

歐洲各國也大都通過了類似的有關(guān)無人機(jī)的法律。以法德兩國為例，法國在2012年4月頒布了第一部無人機(jī)管理?xiàng)l例，又在2015年、2016年和2017年對相關(guān)法規(guī)進(jìn)行了修訂和補(bǔ)充，以此規(guī)范無人機(jī)使用者并確保無人機(jī)使用安全;德國則在年初起草了一部關(guān)于飛行器的新草案，欲增強(qiáng)對無人機(jī)的管理。

澳大利亞、日韓與俄國：各有各法

在澳大利亞，情況也與美歐類似。澳大利亞的法律規(guī)定，娛樂用無人機(jī)不得飛入機(jī)場、人口稠密地區(qū)等敏感區(qū)域5.5公里的范圍內(nèi);非職業(yè)駕駛員不得將使無人機(jī)接近其他個(gè)人30米內(nèi);已有飛行資格的航拍師不得使無人機(jī)接近其他個(gè)人15米內(nèi)。新一代無人機(jī)的許多功能如飛到百米高空，或是利用第一人稱視角進(jìn)行飛行等行為都不被法律所允許。據(jù)澳大利亞民航安全局的規(guī)定，無人機(jī)的飛行限高于120米之內(nèi)，且必須處于視線可見的范圍內(nèi)，以監(jiān)督飛行。澳大利亞無人機(jī)管控機(jī)構(gòu)澳大利亞民用航空安全局（CASA），更成立了專門的項(xiàng)目組來審查各項(xiàng)無人機(jī)相關(guān)的法律，并為無人機(jī)在澳大利亞的商業(yè)化運(yùn)作的監(jiān)管要求和審批程序提供全面的指導(dǎo)性意見。該組織還致力于推行在航空和普通人團(tuán)體內(nèi)進(jìn)行無人機(jī)風(fēng)險(xiǎn)管理的行業(yè)和公眾教育，以確保每個(gè)人都了解與無人機(jī)運(yùn)行有關(guān)的安全問題。

而俄羅斯航天署也在針對無人機(jī)制定規(guī)則，并致力于打造新的管控系統(tǒng)。據(jù)俄新社報(bào)道，根據(jù)新的規(guī)則，俄羅斯無人機(jī)的擁有者將裝備俄羅斯航天系統(tǒng)公司設(shè)計(jì)的導(dǎo)航系統(tǒng)，其將在無人機(jī)飛行時(shí)將位置等信息傳輸至地面監(jiān)控系統(tǒng)。

目前該系統(tǒng)使用方法與應(yīng)用的法律規(guī)則正在制定中，俄國內(nèi)外的大型無人機(jī)制造商都牽涉其中。俄羅斯新規(guī)則包含了250克到30千克的無人機(jī)，新系統(tǒng)將使在無人機(jī)在空中避免碰撞或是飛入敏感區(qū)域。按計(jì)劃，該引導(dǎo)性系統(tǒng)將在2017年底前初見成果，并將在俄國內(nèi)GIS（地理信息系統(tǒng)）發(fā)展程度最高的聯(lián)邦主體之一巴什科爾托斯坦共和國進(jìn)行試驗(yàn)，并逐步在全國推廣。

日韓對無人機(jī)的管控同樣是起源于事故的多發(fā)。在日本，無人機(jī)突降首相官邸并攜帶微量放射物這一事件無疑催生了相應(yīng)法律法規(guī)的制定。2015年4月22日，一小型無人機(jī)墜入日本首相官邸頂樓平臺并一度導(dǎo)致社會(huì)各界對于恐襲的猜想。雖然事件最后并未造成巨大的后果，但其社會(huì)影響不可估量。

這樣的事件在日本不斷出現(xiàn)：2015年9月曾有無人機(jī)撞上日本名勝姬路城城樓;2015年10月一架無人機(jī)掉在了新干線旁并幾乎導(dǎo)致了巨大的事故;2016年3月，一名留學(xué)生在京都未經(jīng)許可拍攝櫻花被捕;7月，一男子在東京某煙火大會(huì)上空未經(jīng)許可使用無人機(jī)也被移交檢方調(diào)查。日本政府于2015年12月修訂《航空法》對無人機(jī)的定義、飛行路線等出臺了更詳盡的規(guī)定;2016年3月制定的《無人機(jī)規(guī)制法》更明確了核電站、軍政設(shè)施等敏感區(qū)域上空禁止使用無人機(jī)，并且在機(jī)場、人口集中區(qū)域及150米以上空域使用無人機(jī)需事先得到交通省許可。這些區(qū)域基本上包括了日本大部分城市。

在日本無人機(jī)的管控日趨嚴(yán)格的同時(shí)，無人機(jī)的應(yīng)用也在不斷發(fā)展，日本政府也將無人機(jī)應(yīng)用視為日本經(jīng)濟(jì)增長戰(zhàn)略的重要部分。《日本振興戰(zhàn)略2016概要》中，日本政府提出要在3年內(nèi)實(shí)現(xiàn)無人機(jī)配送。千葉市，德島縣、仙臺市等地都對成為與無人機(jī)應(yīng)用有關(guān)的“國家戰(zhàn)略特區(qū)”十分積極，并嘗在物流、安保、建筑檢修、除蟲等領(lǐng)域增強(qiáng)無人機(jī)的應(yīng)用。韓國國土交通部則表明政府將出臺一系列管控措施以規(guī)范民用無人機(jī)的使用以保證空域安全。國土交通部表示將在2021年前投入300億韓元（約1.84億元人民幣）用于制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，避免引起飛行事故。

隨著無人機(jī)技術(shù)、市場、監(jiān)管和空域管理的不斷發(fā)展，各國對于無人機(jī)的管控正在不斷趨向成熟，而許多無人機(jī)廠商也提供了自動(dòng)避開禁飛區(qū)等高新技術(shù)。隨著法律系統(tǒng)的完善和技術(shù)能力的提高，我們有理由相信，無人機(jī)在更好地服務(wù)人類的同時(shí)，我們也能確保其使用的安全和對我們自身隱私的保護(hù)，讓所有人都能享受到無人機(jī)這一新興科技所帶來的科技紅利。對于惡意使用無人機(jī)侵犯他人權(quán)利的行為，我們也能完成阻止和追責(zé)。未來的無人機(jī)應(yīng)用領(lǐng)域，必將因管控的完善和規(guī)范而得到更好的發(fā)展。