美國聯(lián)邦預(yù)算與國防預(yù)算的構(gòu)成及決策

顧偉+李健

2017年3月16日，特朗普政府公布了名為《美國優(yōu)先：一份使美國再次偉大的預(yù)算大綱》的2018財年預(yù)算藍皮書，這也是特朗普總統(tǒng)上任后向國會提交首份聯(lián)邦預(yù)算的藍本。藍皮書主要涉及2018財年總統(tǒng)預(yù)算中的選擇性支出部分，申請總額為11512億美元，較2017財年國會撥款法案通過的11648億美元，削減了1.2%。其中，增加額度最大的為國防部預(yù)算，增加523億美元，增幅為10%;其次為退伍軍人事務(wù)部預(yù)算，增加了44億美元，增幅為5.9%。削減額度最大的為衛(wèi)生和公眾服務(wù)部預(yù)算，削減了126億美元，減幅為16.2%;其次是國際開發(fā)署預(yù)算，削減了109億美元，減幅為28.7%;教育部預(yù)算削減了92億美元，減幅為13.5%。

美國總統(tǒng)的預(yù)算申請實際上就是一份政策宣言，蘊含著總統(tǒng)獨特的執(zhí)政風格和治理理念。然而，申請終歸只是申請，美國聯(lián)邦政府2018財年具體能花多少錢、如何花錢，以及征多少稅、如何征稅的復雜博弈才剛剛拉開序幕。其后，各種利益集團代表的政治勢力或暗流涌動，或明火執(zhí)仗，在美國聯(lián)邦預(yù)算決策的平臺上正式展開“廝殺”，其最終成果將是特朗普總統(tǒng)簽署的《2018財年的美國聯(lián)邦政府撥款法案》。該法案是美國作為一個整體政治意志的集中體現(xiàn)，其中蘊含的利益分配“邏輯”，對于完整、準確把握特朗普時期美國的國內(nèi)外政策有著重要參考價值。其中，作為在選擇性支出中占比最高的國防預(yù)算仍將是各方關(guān)注的焦點和博弈的重點，它的通過對于了解未來數(shù)年美國的軍事戰(zhàn)略趨向具有標桿意義。

美國聯(lián)邦政府收入與支出的構(gòu)成

聯(lián)邦政府的收入 美國聯(lián)邦政府的收入可籠統(tǒng)分為稅收收入和非稅收收入兩大類，其中絕大部分為稅收收入，此外，發(fā)行的債券通常是不計入聯(lián)邦收入的。非稅收收入主要由商業(yè)性收入和管制性收費構(gòu)成，例如聯(lián)邦儲蓄收益、聯(lián)邦土地的使用費、交通設(shè)施的通行費、管制和司法收費（如移民、護照、版權(quán)）等。近幾年，美國整體的財政狀況不斷惡化，財政赤字加速增加，相應(yīng)的，美國政府對非稅收收入的重視程度顯著提高，份額有了較大提升。

稅收收入是美國聯(lián)邦政府收入的主要來源，主要由個人所得稅、工資稅和企業(yè)所得稅構(gòu)成。其中個人所得稅是聯(lián)邦政府最大的收入來源，與企業(yè)所得稅一起作為聯(lián)邦預(yù)算中一般性基金的主體部分，通常用于支付國防、國債利息和大多數(shù)政府部門的運行費用。工資稅又稱為社會保險稅，一般會指定為聯(lián)邦預(yù)算中的信托基金，主要為老年人、遺屬與殘障保險計劃和醫(yī)療保險計劃提供資金。

以2017年2月美國國會預(yù)算辦公室公布的2016財年美國聯(lián)邦政府的收入情況為例：2016財年美國聯(lián)邦政府的總收入約3.3萬億美元左右，約占2016年美國GPD總量的17.8%。其中個人所得稅15460億美元左右，約占總收入的46.8%;企業(yè)所得稅3000億美元左右，約占總收入的9.1%;工資稅11150億美元左右，約占總收入的33.8%，主要包括用于支付老年人、遺屬與殘障保險計劃的8100億美元和支付醫(yī)療保險計劃的2470億美元;其他收入占比約為9.3%，包括聯(lián)邦儲備收益約1160億美元、消費稅約950億美元、各種收費和罰款約390億美元、關(guān)稅約350億美元、遺產(chǎn)和贈與稅約210億美元等。

聯(lián)邦政府的支出 美國聯(lián)邦政府的支出主要由強制性支出、選擇性支出和債務(wù)利息三大部分構(gòu)成，其中一半以上為強制性支出。強制性支出又稱為直接支出，是指無需受制于年度撥款法案，而是依據(jù)實體性法律進行的支出，主要用于支付美國政府承擔的各類社會福利和社會保障項目，如社會保險和醫(yī)療保險等。選擇性支出是通過每年一度的聯(lián)邦預(yù)算和撥款流程而確定的那部分支出，是由年度撥款法案而非實體性法律所決定的，主要用于支付國防、政府運行、外交事務(wù)、教育、退伍軍人福利等門類項目產(chǎn)生的費用。雖然選擇性支出總體占比遠低于強制性支出，但由于其較大的靈活性和運作空間，因此反而成為總統(tǒng)與國會斗爭的重點，同時也是美國民眾關(guān)注的焦點。債務(wù)利息占比相對較小，用于支付美國聯(lián)邦政府累積負債所產(chǎn)生的年度利息。

以2017年2月美國國會預(yù)算辦公室公布的2016財年美國聯(lián)邦政府的支出情況為例：2016財年美國聯(lián)邦政府的總支出約3.9萬億美元左右，約占2016年美國GPD總量的20.9%。其中強制性支出24290億美元左右，約占總支出的62.3%;選擇性支出11840億美元左右，約占總支出的30.4%，選擇性支出中國防費約為5840億美元，約占該項支出的49.3%;債務(wù)利息2410億美元左右，約占總支出的6.3%。

值得注意的是，從發(fā)展趨勢來看，美國聯(lián)邦政府的強制性支出呈現(xiàn)出逐年上升的態(tài)勢，其中老年人、遺屬和殘障保險及社會收入保障部分相對比較穩(wěn)定，而醫(yī)療保險和補助部分則從占1962年聯(lián)邦支出的不足1%，增加到了2016年的近29%。強制性支出部分均由實實在在的法律條文所規(guī)定，較之年度撥款法案，更改起來難度本身就比較大。加之這部分支出大多直接與民眾的生活息息相關(guān)，更改的難度更是可想而知。

美國聯(lián)邦預(yù)算的決策流程

一個完整的美國年度聯(lián)邦預(yù)算編制、審議和執(zhí)行周期長達31個月，如果算上執(zhí)行后的審計和評估，時間則更長。

總統(tǒng)預(yù)算請求的編制 以2017財年美國總統(tǒng)預(yù)算請求的編制為例。早在2015年春季，總統(tǒng)提交2016財年預(yù)算申請后不久，預(yù)算與管理辦公室就會發(fā)布2017財年預(yù)算規(guī)劃指南，并向每位行政部門的負責人發(fā)送一份信函，為各部門確定預(yù)算限額，并提供相關(guān)指導，自此美國聯(lián)邦政府的年度預(yù)算決策流程正式啟動。之后各行政部門的預(yù)算機構(gòu)開始編制本部門的預(yù)算申請，預(yù)算與管理辦公室在此期間會與各部門密切溝通，并協(xié)同工作。2015年7月，預(yù)算與管理辦公室發(fā)布名為《概算的編制與提交》的A-11號公告，公告將為各部門的預(yù)算工作提供更為具體的指導，內(nèi)容涉及各部門所應(yīng)提交的材料總數(shù)、相關(guān)項目及其經(jīng)費計算方法、預(yù)算明細表的架構(gòu)和格式、MAX計算機系統(tǒng)的使用等。9月，各部門將向預(yù)算與管理辦公室提交最初的預(yù)算草案。10月到11月，預(yù)算與管理辦公室對各部門提交的預(yù)算草案進行審查，必要時可舉行聽證會，與各部門相關(guān)人員直接對話。11月下旬，預(yù)算與管理辦公室通常會專門就預(yù)算編制向總統(tǒng)及其高級顧問進行簡報，并將總統(tǒng)建議及時向各部門進行反饋。2016年1月上旬前，各部門進行預(yù)算管理數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)錄入，準備相關(guān)紙質(zhì)材料，最終完成本部門2017財年的預(yù)算申請。之后由預(yù)算與管理辦公室匯總整合成為總統(tǒng)的年度預(yù)算申請，交總統(tǒng)審查并在2月第1個星期一前提交國會（剛宣示就職的總統(tǒng)提交預(yù)算的時限會適當放寬）。此外，財政部負責編制收入預(yù)算，預(yù)算與管理辦公室負責組織編制支出預(yù)算并對收入和支出預(yù)算進行整合。在整個過程中，總統(tǒng)可隨時施加影響，干預(yù)預(yù)算與管理辦公室和各行政部門的預(yù)算編制。

國會編制并通過預(yù)算決議 總統(tǒng)提交預(yù)算申請后，兩院的預(yù)算委員會立即展開審查，并就相關(guān)問題舉行聽證會，聽取包括預(yù)算與管理辦公室主任、美聯(lián)儲主席、各行政部門領(lǐng)導等關(guān)于預(yù)算申請的解釋和證詞，并收集國會相關(guān)職能委員會的意見報告。此時國會預(yù)算辦公室也會就總統(tǒng)預(yù)算申請進行審查并形成報告。以這些活動為基礎(chǔ)，兩院預(yù)算委員會分別著手編制預(yù)算決議。預(yù)算決議設(shè)定了美國今后5年—10年的預(yù)算總額，包括總支出、收入，財政赤字或盈余及公共債務(wù)等，并分別為20個職能領(lǐng)域確定具體的年度預(yù)算上限，這實際上相當于國會為年度預(yù)算的編制創(chuàng)新確定了“邊界”和框架。在預(yù)算決議編制完成后，分別在參眾兩院各自表決通過，之后視情況舉行兩院聯(lián)合會議，對兩個版本的預(yù)算決議可能的分析進行協(xié)調(diào)，彼此妥協(xié)后，原則上應(yīng)于2016年4月15日前就統(tǒng)一版預(yù)算決議分別表決通過。預(yù)算決議雖然無需總統(tǒng)簽批，也不具有法律效力，卻可以為國會審查總統(tǒng)預(yù)算申請?zhí)峁┙y(tǒng)一框架，并為其他預(yù)算相關(guān)委員會隨后工作提供基本遵循，因此成為國會防止預(yù)算碎片化和總額失控的重要手段。

國會編制并通過撥款法案 預(yù)算決議僅僅為美國的聯(lián)邦預(yù)算確定了總體框架，而對各項目的具體撥款則是有賴于更為細致精確的撥款法案，在撥款法案與預(yù)算決議之間，還有一個授權(quán)法案相關(guān)聯(lián)。美國會規(guī)定禁止任何未經(jīng)授權(quán)的撥款行為，并且撥款額不得超過授權(quán)額。所謂年度預(yù)算授權(quán)法案是指有授權(quán)支出權(quán)力的各國會相關(guān)職能領(lǐng)域委員會（眾議院有15個授權(quán)委員會，參議院有17個授權(quán)委員會）依據(jù)之前通過的預(yù)算決議，分別起草的各自對口聯(lián)邦機構(gòu)和聯(lián)邦項目的預(yù)算授權(quán)立法，主要是從法律層面決定美國政府可以“干什么”，可以設(shè)立哪些具體項目。例如，美國參議院和眾議院的軍事委員會負責起草重點涉及國防部的年度授權(quán)立法。之后與普通立法一樣，由委員會表決通過后交由兩院大會表決通過，再交總統(tǒng)簽字批準后正式生效。國會中的大部分委員會都是授權(quán)委員會，只有在他們各管轄職能領(lǐng)域預(yù)先立法授權(quán)的基礎(chǔ)上，撥款委員會才能依據(jù)授權(quán)進行相應(yīng)的撥款立法。

撥款立法主要是從法律層面規(guī)定先前確定每個項目可以“花多少錢”。目前，參眾兩院的撥款委員會分別下設(shè)12個撥款小組委員會，原則上對應(yīng)著美國政府的主要行政分支，如國防、國土安全、內(nèi)政與環(huán)境等撥款小組委員會。各小組委員會分別對管轄領(lǐng)域的總統(tǒng)預(yù)算請求進行審查，如需要可舉行聽證會就感興趣的問題進行聽證，以此為基礎(chǔ)，各小組委員會將起草本職能領(lǐng)域的撥款法案，該法案不能超過先前預(yù)算決議確定的預(yù)算上限。在小組委員會表決通過后，依次交參議院（眾議院）撥款委員會全體、參議院（眾議院）全體表決通過。在12個撥款法案提出后，由參眾兩院召集聯(lián)合大會調(diào)和彼此的矛盾，消除分歧后，兩院分別就統(tǒng)一后的撥款法案進行表決通過。

總統(tǒng)簽署撥款法案，法案開始執(zhí)行。國會通過的撥款法案在總統(tǒng)簽署后才能正式生效，并在新財年得到執(zhí)行。以上描述的聯(lián)邦預(yù)算的決策流程都是理想化的，在實際運行中，國會兩院之間，國會與總統(tǒng)之間銜接遠沒有制度設(shè)計的那么順暢。

美國憲法規(guī)定，如果總統(tǒng)不批準授權(quán)或撥款法案，應(yīng)在10個工作日內(nèi)，附以異議書，退回提交該法案的議院重新審議。如經(jīng)重新審議，該議院以2/3多數(shù)通過該法案，此后該議院應(yīng)將法案與總統(tǒng)的異議書一并提交給另一議院，如另一議院同樣以2/3多數(shù)通過，該法案則立即生效。事實上，由于黨派歸屬不同，被總統(tǒng)否決后的法案在國會獲得2/3多數(shù)是極為困難的，因此，總統(tǒng)通常僅威脅將動用否決權(quán)，就會使該法案在國會“難產(chǎn)”，難以表決通過并提交總統(tǒng)簽署。這種情況往往會導致新財年已經(jīng)開始，卻缺乏可以依據(jù)的撥款法案，也就是聯(lián)邦政府將無法進行合法開支。此時，國會往往會根據(jù)往年財政支出情況通過一個所謂的持續(xù)決議進行臨時性撥款，聯(lián)邦政府的正常運轉(zhuǎn)得以維持。如果國會內(nèi)、國會與總統(tǒng)間連持續(xù)決議都沒有達成共識，或是逾期沒有通過新的持續(xù)決議，將導致所謂的“政府停擺”，政府的絕大多數(shù)項目開支必須停止，大量工作人員被迫回家。2008年金融危機以后，這種情況已成為常態(tài)，沒有一年12個撥款法案能在9月30日前順利在兩院獲得通過，并由總統(tǒng)簽字生效，每年中總有數(shù)月美國政府只能依靠持續(xù)決議維持運轉(zhuǎn)。

美國國防預(yù)算的決策流程

美國防部的年度預(yù)算決策程序與其他行政部門的并無差別，也是嵌套聯(lián)邦預(yù)算的大決策周期內(nèi)進行的。只是國防預(yù)算中95%以上屬于選擇性支出，并占據(jù)著選擇性支出一半左右的份額，因此歷來是運作空間最大的，政治分肥最多的，受到重點關(guān)注。

國防預(yù)算的編制 與其他部門相同，美國防部的年度預(yù)算編制工作也是在前一份預(yù)算申請?zhí)峤缓缶蛦恿?，基本上是在預(yù)算正式執(zhí)行前的20月。不同的是，為了強化對巨額國防預(yù)算的管控，經(jīng)過數(shù)十年的磨合，美國防部軍形成了一套特有的流程，主要依托當前的規(guī)劃、計劃、預(yù)算與執(zhí)行（PBBE）系統(tǒng)來實現(xiàn)對美國國防預(yù)算的管理。PBBE系統(tǒng)是美國防部的3大決策流程中的核心系統(tǒng)，由4個相互銜接的階段構(gòu)成。

一個完整的PBBE的運行周期大體為3年，也就是說，同一時刻至少有3個PBBE進程在持續(xù)運行。具體到國防預(yù)算的編制主要涉及規(guī)劃和計劃與預(yù)算這兩個階段。規(guī)劃階段主要任務(wù)是依據(jù)各類戰(zhàn)略報告，細化美軍的優(yōu)先任務(wù)，并進一步“解析”出對美軍未來的項目發(fā)展需求，這一階段結(jié)束的標志是每年4月國防規(guī)劃計劃指南（DPPG）的出臺。DPPG的“輸入”文件主要有3類：一是美國（軍）出臺的《國家安全戰(zhàn)略》《國防戰(zhàn)略》《四年防務(wù)審查報告》《國家軍事戰(zhàn)略》等戰(zhàn)略文件，這些文件確立了美國武裝力量建設(shè)與運用的主旨思想;二是參聯(lián)會主席提交的“參聯(lián)會主席項目建議”、作戰(zhàn)指揮官提交的“綜合優(yōu)先項目清單”和國民警衛(wèi)局局長提交的“能力差距評估”等建議類文件，這些文件從武裝力量“使用方”角度細化了項目需求;三是總統(tǒng)預(yù)算與管理辦公室制定的財政指南。在對以上文件綜合分析后，國防部著手編制DPPG，對美軍發(fā)展預(yù)期達成的整體目標，優(yōu)先任務(wù)和各項具體目標進行明確。DPPG為國防部下級機構(gòu)編制年度預(yù)算確定了整體框架，是各相關(guān)部門編制項目目標備忘錄和預(yù)算估算提案的整體指南。

為了保證項目發(fā)展與預(yù)算支持的一致性和平衡性，在規(guī)劃階段后，同步實施項目計劃的制定與預(yù)算編制工作。具體到計劃活動，有兩個關(guān)鍵時間節(jié)點，一是要求各軍種、國防部業(yè)務(wù)局和特種作戰(zhàn)司令部等在每年的7月底前向國防部提交涉及兩年后未來5個財年，如2016年7月底前提交2018財年—2023財年的項目目標備忘錄;二是國防部對于項目目標備忘錄的審查應(yīng)在11月前完成。對于預(yù)算活動而言，主要任務(wù)是為項目目標備忘錄的第1年編制預(yù)算，如2016年4月開始為2018財年的計劃項目編制預(yù)算，預(yù)算活動的終止時間為翌年1月的上旬，即總統(tǒng)提交預(yù)算截止日的前1個月。

國防預(yù)算的立法 國防預(yù)算與其他部門預(yù)算在國會通過流程并無差異，同樣為每年的2月到9月底之間。具體而言，在兩院預(yù)算決議編制階段，參議院軍事委員會和眾議院軍事委員會分別會對總統(tǒng)提交的國防預(yù)算進行審議，并在總統(tǒng)預(yù)算提交6周內(nèi)將評估意見提交各自的預(yù)算委員會。預(yù)算決議通過后，兩院軍事委員會隨即展開國防授權(quán)立法，兩院撥款委員會下設(shè)的國防小組委員會則正式啟動撥款立法，之后按法律安排依次表決通過，并在兩院協(xié)調(diào)一致后再次表決通過，最后提交總統(tǒng)簽署。

責任編輯：張傳良