推進(jìn)邵陽由林業(yè)大市向生態(tài)強(qiáng)市跨越

肖華虎

邵陽市是湖南省四大重點(diǎn)林區(qū)之一，人口840萬，國土面積2.08萬平方公里，有36個(gè)國有林場、4個(gè)國家森林公園、7個(gè)國家濕地公園、3個(gè)國家自然保護(hù)區(qū)、5個(gè)省級(jí)森林公園和7個(gè)省級(jí)自然保護(hù)區(qū)?！笆の濉币詠恚谑形?、市政府和省林業(yè)廳的正確領(lǐng)導(dǎo)下，全市先后開展了“三邊三年”和“四邊五年”綠色行動(dòng)，完成各類造林11.33萬公頃，中幼林撫育19.3萬公頃；完成公路綠化4389.1公里，義務(wù)植樹9884.1萬株。到2016年底，全市林業(yè)用地達(dá)到132萬公頃，活立木蓄積7169萬立方米，森林覆蓋率61.04%，林業(yè)總產(chǎn)值342億元，林業(yè)建設(shè)取得了可喜的成績。但是，全市林業(yè)發(fā)展也存在諸多問題：結(jié)構(gòu)性矛盾突出，質(zhì)量效益不高。深化全行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推進(jìn)林業(yè)大市向林業(yè)強(qiáng)市跨越，已成為邵陽當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期林業(yè)改革發(fā)展的主要任務(wù)。

堅(jiān)持問題導(dǎo)向，以新起點(diǎn)開啟生態(tài)強(qiáng)市新征程

推進(jìn)林業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，首先要找準(zhǔn)問題所在，確定新的起點(diǎn)。從整體情況看，既有普遍問題，也有特殊問題。就林業(yè)行業(yè)而言，雖然也存在產(chǎn)能過剩、成本攀升、小生產(chǎn)與大市場等全國經(jīng)濟(jì)的普遍問題（如一些國有林場木材生產(chǎn)入不敷出，個(gè)別縣市柑橘、臍橙等產(chǎn)品滯銷），也存在林業(yè)生態(tài)產(chǎn)品供給總量不足，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品供求結(jié)構(gòu)失衡，市場要素配置不合理，資源環(huán)境承載能力較弱，農(nóng)民以林增收份額較少、持續(xù)增長乏力等林業(yè)特殊問題。從供求關(guān)系看，既有數(shù)量問題，也有質(zhì)量問題。就數(shù)量而言，既有總量不足，也有均量差距，還有分布不均。如全市森林資源總量位居全省前列，但資源均量只接近全省平均水平。而城市三區(qū)“綠化”水平更低，森林覆蓋率28%，城區(qū)綠化率25.5%。就質(zhì)量而言，既有標(biāo)準(zhǔn)缺乏，也有對(duì)接不暢。如林產(chǎn)品以原木生產(chǎn)為主，加工粗制濫造（前幾年大量存在的剝皮廠就是典型例子），而市場緊缺的大徑材、珍貴用材以及與群眾生活息息相關(guān)的高檔家具、森林食品、木本藥材、休閑園林等產(chǎn)品供不應(yīng)求。從運(yùn)行機(jī)制看，既有錯(cuò)位問題，也有缺位問題。當(dāng)前，林業(yè)公共政策繁蕪，“有形之手”伸得過長、管得過寬，使市場機(jī)制失靈，有的方面，該管不管、似管非管，造成公共政策失效。如現(xiàn)行生態(tài)公益林管理，貪大求全，資金分散，結(jié)果公益林變成了大家拿補(bǔ)貼的愛心林，管理無人問津；而不切實(shí)際的禁伐和審批政策，導(dǎo)致公益林難以實(shí)施人工更新，最終拋荒成了殘林?？傊?，推進(jìn)林業(yè)結(jié)構(gòu)性改革，我們不能“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”。既要看到經(jīng)濟(jì)的共性，更要看到林業(yè)的個(gè)性；既要考察“量”的需求，更要注重“質(zhì)”的提升；既要用好公共政策，更要發(fā)揮市場機(jī)制。唯有如此，我們才能牢牢牽住林業(yè)改革發(fā)展的“牛鼻子”，才能科學(xué)有效地開啟林業(yè)強(qiáng)市的新征程。

找準(zhǔn)林業(yè)定位，以新思路引領(lǐng)生態(tài)強(qiáng)市新航向

林業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，關(guān)鍵要理清發(fā)展思路，做到精準(zhǔn)發(fā)力。邵陽市林業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本思路是：以生態(tài)文明建設(shè)為總攬，以黨中央、國務(wù)院《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》為指針，以國土增綠、林農(nóng)增收、行業(yè)增效為目標(biāo)，以轉(zhuǎn)型升級(jí)為主線，以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，大力發(fā)展生態(tài)林業(yè)，增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品的有效供給力。著力推進(jìn)“四邊”五年綠色行動(dòng)，積極創(chuàng)建國家森林城市，完成四邊造林6.6萬公頃，新增封山育林6.6萬公頃，同時(shí)對(duì)四邊地區(qū)實(shí)施封山禁伐，力爭到2020年全市森林覆蓋率達(dá)到64.48%，森林蓄積量達(dá)到8000萬立方米，荒山綠化率達(dá)到95%以上，城市三區(qū)和各縣城關(guān)鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)的綠化率和綠化覆蓋率分別達(dá)到45%和50%以上。大力發(fā)展民生林業(yè)，增強(qiáng)林業(yè)建設(shè)的產(chǎn)出能力。抓住生態(tài)林業(yè)和民生林業(yè)的結(jié)合點(diǎn)，做大油茶、毛竹、木本藥材、森林旅游等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和林業(yè)碳匯、森林康養(yǎng)等新興產(chǎn)業(yè)，打造精準(zhǔn)扶貧利器，不斷提升民生福祉。加強(qiáng)森林經(jīng)營，優(yōu)化樹種結(jié)構(gòu)和林種結(jié)構(gòu)，培育多功能森林和永久性森林，不斷提高林地的產(chǎn)出率。大力發(fā)展社會(huì)林業(yè)，增強(qiáng)林業(yè)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生力。強(qiáng)化黨政領(lǐng)導(dǎo)帶頭“領(lǐng)唱”，爭取將林業(yè)工作納入各級(jí)黨委、政府的主體責(zé)任和績效考核內(nèi)容，與黨政工作一并規(guī)劃、部署、檢查和考核；推動(dòng)建立綠色GDP核算體系，落實(shí)綠色發(fā)展檢測手段。推動(dòng)有關(guān)部門齊心“協(xié)唱”，充分發(fā)揮財(cái)政、發(fā)改、扶貧、移民、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、交通、國土等部門的職能作用，統(tǒng)籌項(xiàng)目資金，協(xié)同造林綠化。激活市場主體攜手“共唱”，通過政策引導(dǎo)、利益驅(qū)動(dòng)、典型示范，調(diào)動(dòng)更多公司、企業(yè)、大戶、合作社以及廣大群眾參與林業(yè)建設(shè)。

優(yōu)化規(guī)劃布局，以新業(yè)態(tài)繪就生態(tài)強(qiáng)市新藍(lán)圖

林業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，重點(diǎn)要科學(xué)規(guī)劃布局，調(diào)優(yōu)調(diào)順結(jié)構(gòu)。做好整體綠化，建設(shè)森林城市和美麗鄉(xiāng)村。加快城鄉(xiāng)綠化一體化建設(shè)，以河湖濕地、森林公園、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)為“點(diǎn)”， 河流、道路為“線”，農(nóng)田、山脈為“面”，城市、村鎮(zhèn)為“片”，構(gòu)建“點(diǎn)線面片”城市綠地系統(tǒng)；抓好景區(qū)增綠，推進(jìn)“四八”文化旅游景點(diǎn)（寶慶老八景、寶慶新八景、文化旅游八景和跨資江八橋景觀）配套綠化，打造“山為脊梁、水為經(jīng)絡(luò)、綠為底色、文為靈魂”的邵陽山水歷史文化旅游名城；抓好社區(qū)增綠，以廣場、學(xué)校、小區(qū)、庭院綠化為基礎(chǔ)，道路綠化為骨架，做好“拆違擴(kuò)綠、開墻透綠、隙地補(bǔ)綠、立體呈綠”。做大區(qū)域板塊，提振傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)。根據(jù)全市自然條件，發(fā)揮比較優(yōu)勢，做大產(chǎn)業(yè)板塊：在西部山區(qū)，重點(diǎn)發(fā)展竹子、藥材和珍貴樹種；在東部丘陵區(qū)，重點(diǎn)發(fā)展油茶、林果和林產(chǎn)品加工；在城市三區(qū)，重點(diǎn)發(fā)展種苗花卉、休閑觀光和生態(tài)文化產(chǎn)業(yè)；在國有林場和森林公園，積極發(fā)展森林旅游業(yè)、康養(yǎng)業(yè)和碳匯業(yè)。充分利用林地空間發(fā)展林藥、林菌、林菜、林油等種植業(yè)和林蜂、林禽、林畜、林蛙等養(yǎng)殖業(yè)；利用森林環(huán)境創(chuàng)辦“農(nóng)家樂”“森林人家”“生態(tài)農(nóng)莊”等鄉(xiāng)村服務(wù)業(yè)。做強(qiáng)園區(qū)經(jīng)濟(jì)，打造高效林業(yè)和精品林業(yè)。搶抓省人民政府批準(zhǔn)實(shí)施《關(guān)于加快邵陽湘商產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的若干意見》的機(jī)遇，充分用好省里為邵陽量身定做、賦予湘商產(chǎn)業(yè)園發(fā)展的10條（土地報(bào)批、資金補(bǔ)助、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)貼、租金補(bǔ)貼、融資扶持、企業(yè)用工等）優(yōu)惠政策，引導(dǎo)林產(chǎn)加工企業(yè)入園發(fā)展；加快組建邵陽竹木板材、紙業(yè)、藥業(yè)和糧油四大集團(tuán)，打造優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群。大力實(shí)施現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“百千萬”工程，以油茶、毛竹、中藥材、種苗花卉、休閑觀光為重點(diǎn)，依托林業(yè)龍頭企業(yè)，聚集現(xiàn)代生產(chǎn)要素，建設(shè)一批“生產(chǎn)+加工+科技”的林業(yè)綜合產(chǎn)業(yè)園和特色產(chǎn)業(yè)園，打造數(shù)個(gè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)突出、規(guī)模經(jīng)營適度、良種良法普及、設(shè)施設(shè)備配套、一二三產(chǎn)業(yè)融合、綜合效益顯著的現(xiàn)代林業(yè)示范區(qū)。

用好調(diào)控機(jī)制，以新引擎催生生態(tài)強(qiáng)市新動(dòng)能

林業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，核心是用好公共政策，放活市場機(jī)制。把增強(qiáng)林業(yè)主體適應(yīng)市場變化的能力作為宏觀調(diào)控的主要方向，發(fā)揮政府和市場“兩只手”作用，做到放而不亂，管而不死。深化林權(quán)制度改革，堅(jiān)決還林于主。落實(shí)以“山定權(quán)、樹定根、人定心”為基本要求的第一階段林權(quán)制度改革，搞好確權(quán)發(fā)證。推動(dòng)以“三權(quán)（集體所有權(quán)、農(nóng)民承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)）分置”為核心要素的第二階段林權(quán)制度改革，優(yōu)化資源配置，推動(dòng)林地林木權(quán)屬有序流轉(zhuǎn)。探索農(nóng)村土地（耕地、林地、牧地以及其他建設(shè)用地等）集中統(tǒng)一發(fā)證、統(tǒng)一流轉(zhuǎn)辦證。深化分類經(jīng)營改革，堅(jiān)決還利于民。本著該管的管死、該放的放活原則，科學(xué)劃分現(xiàn)有森林，合理安排經(jīng)營機(jī)制：商品林（如速生豐產(chǎn)林、工業(yè)原料林）——尤其是市場主體承包經(jīng)營的森林，實(shí)行市場化機(jī)制，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧；公益林（如國家公園、自然保護(hù)區(qū)、重要水源地和交通干線沿線森林）——在對(duì)其生態(tài)區(qū)位和森林資源審查評(píng)估后，采取國家贖買、國家供養(yǎng)或者國家（向社會(huì)主體）托管等國有化機(jī)制，確保經(jīng)營管護(hù)到位；大部分森林作為多功能森林，實(shí)行生產(chǎn)自主、經(jīng)濟(jì)自養(yǎng)和國家補(bǔ)貼相結(jié)合的社會(huì)化機(jī)制。在國有林場，加快轉(zhuǎn)型發(fā)展，擴(kuò)大職工護(hù)林增收和經(jīng)營增收；在集體林區(qū)，推進(jìn)農(nóng)村森林資源資本化改革，搭建全國性或區(qū)域性自然資源交易平臺(tái)。深化行業(yè)管理改革，堅(jiān)決還權(quán)于市。推動(dòng)林業(yè)經(jīng)濟(jì)管理由政府主導(dǎo)型向市場主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。政府和林業(yè)管理部門要簡政放權(quán)，全面取消林業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域一切政策性收費(fèi)，逐步取消林木限額采伐和憑證運(yùn)輸審批，用森林經(jīng)營方案代替林木采伐限額制度，用運(yùn)輸申報(bào)備案代替木材憑證運(yùn)輸制度，用政府服務(wù)監(jiān)督代替行業(yè)審批管理。組建區(qū)域性、全國性林業(yè)產(chǎn)業(yè)誠信聯(lián)盟、行業(yè)協(xié)會(huì)等。賦予行業(yè)機(jī)構(gòu)更多的管理權(quán)限，填補(bǔ)政府退出后的“真空”。

創(chuàng)新發(fā)展模式，以新樣板走出生態(tài)強(qiáng)市新路子

林業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要點(diǎn)是實(shí)施創(chuàng)新發(fā)展，搞好典型示范。推動(dòng)規(guī)模經(jīng)營，培育新型主體。促進(jìn)農(nóng)村土地向新型林業(yè)經(jīng)營主體集中。重點(diǎn)發(fā)展以專業(yè)大戶、家庭林場、農(nóng)民合作社、農(nóng)林企業(yè)為主要形式的新型林業(yè)經(jīng)營主體。支持新型主體相互聯(lián)姻，開展“公司+園區(qū)+農(nóng)戶”“公司+合作社+基地+農(nóng)戶”“合作社+農(nóng)戶”“行業(yè)協(xié)會(huì)+農(nóng)戶”經(jīng)營。推動(dòng)融合發(fā)展，培育新型經(jīng)濟(jì)。著力推進(jìn)林區(qū)與社區(qū)、林業(yè)與其他行業(yè)以及一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，推動(dòng)林業(yè)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型向產(chǎn)業(yè)服務(wù)型轉(zhuǎn)變。發(fā)揮林區(qū)鄉(xiāng)村各類物質(zhì)資源與非物質(zhì)資源富集的優(yōu)勢，推進(jìn)林業(yè)與農(nóng)業(yè)、旅游、教育、文化、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)深度融合，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游經(jīng)濟(jì)。推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+現(xiàn)代林業(yè)”行動(dòng)，推動(dòng)城區(qū)與林區(qū)、林企與商貿(mào)、供銷、電商等互聯(lián)互通，發(fā)展鮮活林產(chǎn)品直供直銷經(jīng)濟(jì)。推動(dòng)專業(yè)服務(wù)，培育新型農(nóng)民。積極推行科技特派員制度，選派一批年青優(yōu)秀的專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)村入戶，為林農(nóng)提供直接的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。指導(dǎo)建立社會(huì)化的林業(yè)服務(wù)公司，開展以代耕代種、聯(lián)耕聯(lián)種、土地托管為主要內(nèi)容的機(jī)械化生產(chǎn)作業(yè)和專業(yè)化農(nóng)技服務(wù)。大力培育新型職業(yè)農(nóng)民。建立政府主導(dǎo)、部門協(xié)作、行業(yè)參與、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)的培訓(xùn)機(jī)制，加快農(nóng)村人力資源開發(fā)。

整合市場要素，以新優(yōu)勢保障生態(tài)強(qiáng)市新跨越

林業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，抓手是補(bǔ)齊自身短板，集聚發(fā)展優(yōu)勢。整合生產(chǎn)要素，打造林業(yè)投資洼地。整合涉農(nóng)的退耕還林、財(cái)政扶貧、產(chǎn)業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)、以工代賑、移民專項(xiàng)、土地整理、水土保持、科技研發(fā)等資金項(xiàng)目，捆綁用于生態(tài)建設(shè)。打造政府“增信”平臺(tái)，建立風(fēng)險(xiǎn)保證金制度和擔(dān)保收儲(chǔ)辦法，加大財(cái)政貼息和扶貧貼息，支持金融機(jī)構(gòu)開發(fā)貸款期和寬限期長、利率優(yōu)惠、手續(xù)簡便、服務(wù)完善的金融產(chǎn)品（如油茶保貸通等）。以國有森林資源為主體，以鄉(xiāng)村集體林場、采育場為補(bǔ)充，以政府財(cái)政資金為擔(dān)保，探索建立林業(yè)建設(shè)投資（集團(tuán)）公司。以《森林法》《環(huán)境保護(hù)法》為依據(jù)，提請(qǐng)市人大常委會(huì)啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)立法，劃定全市生態(tài)保護(hù)紅線、建設(shè)綠線和開發(fā)黃線，嚴(yán)厲打擊亂批濫占、亂采濫挖、亂砍濫伐、違規(guī)燒山等毀林行為。完善保險(xiǎn)保障措施，為林農(nóng)生活保駕護(hù)航。引導(dǎo)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)完善投保程序、簡化投保手續(xù)、降低保險(xiǎn)費(fèi)率，提高森林出險(xiǎn)后的理賠效率。整合監(jiān)管體系，打造市場安全盆地。嚴(yán)格林產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管，健全產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后質(zhì)量監(jiān)管，把“綠色產(chǎn)品”“有機(jī)產(chǎn)品”的推廣與優(yōu)質(zhì)林產(chǎn)品基地、現(xiàn)代林業(yè)科技示范園建設(shè)結(jié)合起來，打造邵陽林業(yè)品牌。建立林產(chǎn)品質(zhì)量檢測認(rèn)證體系和林業(yè)產(chǎn)業(yè)信用體系，制定市場準(zhǔn)入負(fù)面清單。加強(qiáng)與農(nóng)業(yè)、經(jīng)信、食藥、工商等市場管理部門的合作，構(gòu)建從種苗、生產(chǎn)、加工、產(chǎn)品、消費(fèi)全過程的監(jiān)管鏈條；積極開展聯(lián)合執(zhí)法，嚴(yán)厲打擊不法行為。