去產(chǎn)能要用好市場與政府“兩只手”

張能鯤

【摘要】近年來，我國的鋼鐵、煤炭、冶金、建材、紡織品等行業(yè)產(chǎn)能嚴重過剩，導致全行業(yè)陷入經(jīng)營困境。為治理產(chǎn)能過剩，我國實施去產(chǎn)能戰(zhàn)略，著力壓縮過剩行業(yè)的產(chǎn)能。只有主要通過市場手段，輔助運用行政手段，方能滿足市場需求，減少通貨膨脹的風險，順利完成去產(chǎn)能的目標。

【關(guān)鍵詞】去產(chǎn)能 市場手段 行政手段 【中圖分類號】F20 【文獻標識碼】A

近年來，我國鋼鐵、煤炭、冶金、建材、紡織品等許多行業(yè)出現(xiàn)嚴重的產(chǎn)能過?，F(xiàn)象，致使整個行業(yè)陷入了發(fā)展的困境。只有化解產(chǎn)能過剩，才能走出困境，化解行業(yè)發(fā)展的矛盾。去產(chǎn)能政策的實施，推進了一些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使產(chǎn)業(yè)利潤增長。然而，一旦產(chǎn)能過剩企業(yè)有了利潤增長的勢頭，企業(yè)就可能失去繼續(xù)去產(chǎn)能的積極性，導致去產(chǎn)能部署半途而廢。因此，有效地推進去產(chǎn)能戰(zhàn)略，必須策略得宜，巧妙運用市場手段和行政手段。

當前我國去產(chǎn)能要同時運用市場手段與行政手段

2016年，我國國內(nèi)有很多產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能嚴重過剩，尤其表現(xiàn)在煤炭和鋼鐵行業(yè)上。2016年的煤炭和鋼鐵兩大行業(yè)，一方面在產(chǎn)量上提前完成了去產(chǎn)能任務(wù)，另一方面產(chǎn)能過剩局面仍未消解。由于房地產(chǎn)行業(yè)的低迷，進一步影響了建材、水泥等相關(guān)行業(yè)，導致產(chǎn)能過剩的風險持續(xù)積累。此外，中國的電解鋁產(chǎn)能同樣存在過?，F(xiàn)象，全行業(yè)基本上處于虧損狀態(tài)，產(chǎn)能利用率一直在70%左右。

當前去產(chǎn)能過程中，市場手段與行政手段兩種手段兼用已成通行做法。去產(chǎn)能常用的一種手段是市場化去產(chǎn)能，通過市場自發(fā)地引導企業(yè)去產(chǎn)能，以平衡產(chǎn)品價格;另一種手段是通過制定明確的政策制度，也就是利用行政手段將產(chǎn)能控制在一定水平。隨著去產(chǎn)能任務(wù)的增加，為解決去產(chǎn)能的問題，我國通常兼用行政手段與市場手段。過去采取的措施往往并不能夠使多年虧損的企業(yè)關(guān)停，這些企業(yè)成為“僵尸企業(yè)”，在市場的夾縫中艱難生存。為了加快去產(chǎn)能進程，各級政府往往采用行政手段，根據(jù)相關(guān)的標準，如環(huán)保、能耗、安全等，采取相應的措施進行處置。

以市場化手段進行調(diào)控時，由于彈性的非對稱供給價格的存在，當價格處于下跌周期中，供給呈剛性狀態(tài);當價格在恢復周期中，供給呈現(xiàn)極強的彈性狀態(tài)，企業(yè)在利益的驅(qū)使下，恢復融資能力，呈現(xiàn)出周期性的擴張。市場手段充分發(fā)揮了其優(yōu)勝劣汰的效應，但周期性調(diào)控需要時間，見效慢。去產(chǎn)能過程中也需要用行政手段，以便迅速完成去產(chǎn)能的目標，但是一旦政策或制度的實施有誤，其帶來的副作用較大。尤其是在政策的實施過程中，地方政府的可操作性較大，可以根據(jù)需求隨時恢復產(chǎn)能。但是一旦遇到市場不可抗拒的沖擊，就無法從根本上完成去產(chǎn)能任務(wù)?？梢?，兩種手段各有利弊，單靠其中一種，都難以實現(xiàn)去產(chǎn)能的目標。

當前我國的去產(chǎn)能，存在行政手段多而市場手段少的傾向?！吨袊I(yè)發(fā)展報告（2016）》中指出，我國當前去產(chǎn)能的過程中，往往過度依賴行政手段，存在使用行政手段多而市場手段少的傾向。但是過分依賴行政手段不利于去產(chǎn)能的積極穩(wěn)妥進行，致使去產(chǎn)能中的市場機制、相關(guān)的金融途徑和相關(guān)法律政策受阻。尤其是去產(chǎn)能過程中如果大規(guī)模實施行政手段，不能因地制宜，就會導致行政手段實施的效果有限。顯然，過度依賴行政手段不利于去產(chǎn)能問題的解決。

當前我國去產(chǎn)能取得的成就和出現(xiàn)的偏差

2016年，從擴需求到去產(chǎn)能，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革取得初步成效。我國經(jīng)濟在全球主要經(jīng)濟體中表現(xiàn)突出，尤其是去產(chǎn)能任務(wù)提前超額完成。去產(chǎn)能不僅在煤炭等行業(yè)有序推進，而且在平板玻璃、水泥等行業(yè)也持續(xù)推進。更可喜的是，相關(guān)企業(yè)已意識到不能過分追求規(guī)模化，轉(zhuǎn)向通過加強精細化管理、實施科技創(chuàng)新來降低成本、增加效益。在過去的一年，去產(chǎn)能充分利用市場化和行政化的手段，以嚴格的技術(shù)標準和規(guī)范積極穩(wěn)妥推進。但是當前我國在去產(chǎn)能過程中，也出現(xiàn)了一些比較突出的問題：

按地區(qū)分配去產(chǎn)能指標，優(yōu)勢企業(yè)產(chǎn)能也被迫壓縮，難以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級目標。在我國去產(chǎn)能的實施過程中，一些地方過分依賴于政府的行政手段，甚至政府完全取代了市場的作用，不考慮自身資源配置要素、市場需求、市場競爭力等，草率按照“按區(qū)域分派、按企業(yè)分解、按裝備畫線”的方式落實所謂指定的“去產(chǎn)能”。去產(chǎn)能按照政府分配或者指定的產(chǎn)能指標，卻忽略了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展情況，不能發(fā)揮市場的優(yōu)勝劣汰的作用;一些優(yōu)勢企業(yè)產(chǎn)能也被迫壓縮，最終導致產(chǎn)業(yè)升級難以實現(xiàn)。去產(chǎn)能的實施，關(guān)系到該地區(qū)的企業(yè)甚至是個人的切身利益，如果政策措施出現(xiàn)偏差，去產(chǎn)能任務(wù)很難完成，甚至出現(xiàn)企業(yè)倒閉或陷入困境的局面。

去產(chǎn)能主要是關(guān)停民營企業(yè)，導致民間投資下滑。在去產(chǎn)能進程中，由于相關(guān)政策制度還不完善，沒有形成完善、系統(tǒng)的標準配套政策，落實起來難度較大。雖然相關(guān)的環(huán)保、質(zhì)量、安全和技術(shù)等政策已制定，但是仍然缺失具體的實施標準，導致地方政府對政策解讀不清，在實際執(zhí)行中對政策、標準把握不準，不能科學合理地評定哪些產(chǎn)業(yè)是落后產(chǎn)業(yè)，哪些是“僵尸企業(yè)”，片面追求規(guī)?；?、快速化，導致民間投資出現(xiàn)了較快的下滑。

去產(chǎn)能主要是關(guān)小保大，導致中小企業(yè)大量關(guān)停，經(jīng)濟活力降低。去產(chǎn)能實施過程中，依然“摸著石頭過河”，政策制度還不完善，往往以效率為標準，不顧公司屬性，“一刀切”關(guān)閉中小企業(yè)，而保存大型企業(yè)。尤其是在信貸方面表現(xiàn)突出，對大型企業(yè)相對寬容，對小型企業(yè)、民營企業(yè)相對苛刻，在融資方面嚴重限制了民營和中小型企業(yè)的發(fā)展，使經(jīng)濟發(fā)展失去應有的活力。

出現(xiàn)大量職工下崗，影響社會的和諧穩(wěn)定。去產(chǎn)能實施的過程中，相關(guān)政策解讀不清，關(guān)閉了大量中小型企業(yè)，導致很多職工失業(yè)，尤其是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對單一的地區(qū)吸收引進的產(chǎn)業(yè)較少，職工實現(xiàn)內(nèi)部轉(zhuǎn)崗困難。職工下崗后，如若處理不善，可能引發(fā)嚴重的社會問題，影響社會的和諧穩(wěn)定。而對于擁有多元化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的地區(qū)，可以對下崗人員進行轉(zhuǎn)崗培訓，對人員進行分流，引導再就業(yè)甚至創(chuàng)業(yè)。因此，人員安置問題要進行區(qū)域化、差異化處理。

去產(chǎn)能過程中要處理好市場手段和行政手段的關(guān)系

以市場手段為主，行政手段為輔。為了實現(xiàn)經(jīng)濟的更好發(fā)展，去產(chǎn)能要優(yōu)先運用市場手段，借以實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰的目標。但是，也應當以行政手段為輔，讓市場手段和行政手段相輔相成，實現(xiàn)去產(chǎn)能的良性推進。為此，政府應當出臺相關(guān)政策、制度，不能對企業(yè)進行“歧視化”處理，而是讓企業(yè)自主選擇關(guān)停或者繼續(xù)生產(chǎn)。

以企業(yè)市場競爭力作為去產(chǎn)能的取舍標準。地方政府在實施去產(chǎn)能具體措施時，應充分推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展原則化、系統(tǒng)化、標準化。充分解讀相關(guān)政策標準，不單單以規(guī)模、行政級別作為關(guān)停標準，應充分調(diào)研企業(yè)發(fā)展的規(guī)模、前景、產(chǎn)業(yè)效率等，分析企業(yè)在市場上的競爭力，使產(chǎn)業(yè)朝著標準化、環(huán)?；姆较虬l(fā)展。

處理好職工安置問題，促進轉(zhuǎn)崗、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)。要做好去產(chǎn)能中出現(xiàn)的員工善后工作，在維護員工合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定好員工的情緒，促進下崗職工積極轉(zhuǎn)崗就業(yè)，多渠道安置員工。相關(guān)機構(gòu)部門要及時對事業(yè)人員進行登記，并進行免費的就業(yè)指導，提供創(chuàng)業(yè)培訓、項目扶持、咨詢，甚至是跟蹤服務(wù)。同時，加強社會保障的銜接，落實資金支持并加強監(jiān)督管理。

（作者為中國社會科學院博士、高級會計師）

【參考文獻】

①李宏：《去產(chǎn)能必須行政與市場手段相輔相成》，《現(xiàn)代物流報》，2017年1月9日。

責編/張寒 美編/于珊endprint