農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)制度設(shè)計

賀佳　徐田田

摘要 在對農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)概念、歸屬等內(nèi)容進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，將農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)按照實物發(fā)展權(quán)和虛擬發(fā)展權(quán)配置，并從流轉(zhuǎn)平臺、流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)方式和配套政策等方面，較為完整地提出了農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)制度設(shè)計思路。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村居民點；土地發(fā)展權(quán)；流轉(zhuǎn)制度

中圖分類號 S29；F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 0517-6611（2017）01-0183-04

Design of Land Development Right for Rural Residential Land

HE Jia1，XU Tiantian2

（1.China International Engineering Consulting Corporation， Beijing 100048；2.Country Garden （Henan） Co.Ltd.，Zhengzhou，Henan 450000）

Abstract Based on the analysis of concept and belonging of land development right， the paper designed the entitative and indicative distribution of land development right， a complete transferring institution design of land development right of rural residential land was propesed from aspects of transfer platform， transfer subject， transfer mode and supporting policies.

Key words Rural residential land；Land development right；Transfer system

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化取得了巨大成就，城鎮(zhèn)化率由1978年17.92%上升到2015年56.10%。在這一巨大成績的背后，是以“征地—土地儲備—抵押融資”為特點的城市發(fā)展模式為支撐的。在這一模式中，政府壟斷土地一級市場，獲得了大部分土地增值收益，而農(nóng)村地區(qū)卻未能享受到土地紅利，造成城市土地蔓延及農(nóng)村土地閑置、浪費等現(xiàn)象，而這些問題的本質(zhì)在于政府割裂了土地市場，阻礙了農(nóng)村集體建設(shè)用地土地發(fā)展權(quán)價值的實現(xiàn)。所以要實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市國有建設(shè)用地“同地、同權(quán)、同價”，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，必須考慮城鄉(xiāng)對等的土地發(fā)展權(quán)問題[1]。因此，如何實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)就顯得尤為重要。

近些年，國內(nèi)不少學(xué)者對土地發(fā)展權(quán)的概念[2]、內(nèi)涵[3]、歸屬[4-5]、配置[6]和流轉(zhuǎn)[7]等內(nèi)容進(jìn)行了大量的理論分析，對農(nóng)地發(fā)展權(quán)研究較多，而關(guān)于農(nóng)村居民點發(fā)展權(quán)的研究較少，部分學(xué)者進(jìn)行了初步研究。諸培新等[8]運用委托-代理理論對農(nóng)村集體建設(shè)用地發(fā)展權(quán)配置模式進(jìn)行分析，得出我國農(nóng)村集體建設(shè)用地發(fā)展權(quán)配置方式正從壟斷模式向共享模式轉(zhuǎn)變。任中秀[9]從法理層面分析指出農(nóng)村居民點發(fā)展權(quán)應(yīng)當(dāng)確立為獨立的發(fā)展權(quán)。這些研究對深入理解農(nóng)村居民點發(fā)展權(quán)提供了一定的理論基礎(chǔ)，但未構(gòu)建完整的流轉(zhuǎn)制度框架。隨著“農(nóng)村居民點整治”和“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策的逐漸成熟，農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)制度的建立就顯得尤為迫切。賦予農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)，有利于農(nóng)民獲得農(nóng)村居民點土地的增值收益，保障農(nóng)民行使居住選擇權(quán)。建立農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)配置及流轉(zhuǎn)制度，有利于土地資源跨區(qū)域優(yōu)化利用，是我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地的統(tǒng)籌利用和保障農(nóng)民的權(quán)益的重要措施。筆者在分析農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)概念、歸屬的基礎(chǔ)上，對農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)的配置和流轉(zhuǎn)進(jìn)行探討，提出農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)制度的構(gòu)想。

1 農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)理論分析

1.1 農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)內(nèi)涵

土地發(fā)展權(quán)是指改變土地現(xiàn)狀用途或提高建設(shè)用地強(qiáng)度等利用方式，進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)開發(fā)的權(quán)利[10]。王萬茂等[11]將土地發(fā)展權(quán)分為農(nóng)地發(fā)展權(quán)和市地發(fā)展權(quán)。該研究的農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)屬于建設(shè)用地發(fā)展權(quán)或市地發(fā)展權(quán)，來自于對土地發(fā)展權(quán)概念的引申，即指改變農(nóng)村居民點現(xiàn)狀用途或提高農(nóng)村居民點開發(fā)利用強(qiáng)度的權(quán)利，是一種從農(nóng)村居民點所有權(quán)中分離出來的具有獨立性和可移轉(zhuǎn)性的財產(chǎn)權(quán)。改變農(nóng)村居民點現(xiàn)狀用途主要是指將農(nóng)村居民點的現(xiàn)狀用途轉(zhuǎn)變?yōu)楦邇r值用途的權(quán)利，如將農(nóng)村居民點用地轉(zhuǎn)變?yōu)樽≌玫鼗蛏虡I(yè)用地；提高農(nóng)村居民點開發(fā)利用強(qiáng)度指在不改變農(nóng)村居民點現(xiàn)狀用途的情況下，通過提高土地的容積率、建筑密度來提高開發(fā)投入程度的權(quán)利，如鄉(xiāng)村改造

市地整治等。

根據(jù)國家第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)，我國現(xiàn)有農(nóng)村居民點用地16.4萬km2，農(nóng)村人均居民點用地185 m2，遠(yuǎn)大于國家規(guī)定的人均150 m2的標(biāo)準(zhǔn)。所以，我國農(nóng)村居民點具有很大的挖潛空間。法定人均面積內(nèi)直接滿足農(nóng)村居民基本生產(chǎn)、生活用地的土地發(fā)展權(quán)，是農(nóng)戶可以直接進(jìn)行開發(fā)利用的，稱為實物發(fā)展權(quán)；而法定面積外的部分，農(nóng)戶不允許直接利用，但可以通過土地整治、增加掛鉤等政策以虛擬指標(biāo)流轉(zhuǎn)的土地發(fā)展權(quán)，稱為虛擬發(fā)展權(quán)。

1.2 農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)的歸屬

在農(nóng)村居民點合理配置土地發(fā)展權(quán)，明晰土地發(fā)展權(quán)的歸屬是重要前提。目前我國關(guān)于土地發(fā)展權(quán)歸屬的研究主要有3種觀點：漲價歸私[12]、漲價歸公[4]和公私兼顧論[5]。根據(jù)我國現(xiàn)有的土地制度，單一地把土地發(fā)展權(quán)界定給國家或者土地所有者均是不合理的。土地發(fā)展權(quán)涉及到的利益主體主要有3個：國家、土地所有者（私人）和非土地所有者的其他相關(guān)利益者。因此，從理論上來說，土地發(fā)展權(quán)的歸屬有7種形式：①屬于國家；②屬于土地所有者（私人）；③屬于其他相關(guān)利益者；④屬于國家和土地所有者（私人）；⑤屬于土地所有者（私人）和其他相關(guān)利益者；⑥屬于國家和其他相關(guān)利益者；⑦屬于國家、土地所有者（私人）和其他利益相關(guān)者。

我國農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)的分配屬于第⑦種情況。首先，土地所有者（農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及集體成員）擁有土地所有權(quán)，是土地發(fā)展權(quán)的直接權(quán)利人，理應(yīng)參與分配土地發(fā)展權(quán)，且應(yīng)當(dāng)擁有發(fā)展權(quán)價值的大部分比例。其次，農(nóng)村居民點發(fā)展權(quán)實現(xiàn)的過程中涉及到國家及其他利益主體（建設(shè)投資者、中介方等），在農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)產(chǎn)生和轉(zhuǎn)移中付出了成本，因此國家及非土地所有者的其他利益主體也應(yīng)當(dāng)參與土地發(fā)展權(quán)分配。據(jù)此，現(xiàn)階段我國農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)的利益分配在國家、土地所有者（村集體和農(nóng)民），其他利益相關(guān)者（投資建設(shè)者、中介方）之間進(jìn)行。

1.3 農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)的配置

我國農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)的配置包括實物發(fā)展權(quán)的配置和虛擬發(fā)展權(quán)的配置。實物發(fā)展權(quán)配置是指以滿足農(nóng)民基本住房和生活需求為基準(zhǔn)，各地按照一定的農(nóng)村居民點人均面積標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行配置。在標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置時要考慮區(qū)位、地形、住宅形式、人均耕地面積、風(fēng)俗習(xí)慣等因素。一般山地區(qū)域的人均農(nóng)村居民點面積大于平原地區(qū)；農(nóng)村腹地的農(nóng)村居民點面積要大于城鄉(xiāng)結(jié)合部；以平房為主要住宅形式的農(nóng)村居民點用地要大于以樓房為住宅形式的農(nóng)村居民點用地；人均耕地面積較大區(qū)域的農(nóng)村居民點用地較大。

農(nóng)村居民點虛擬發(fā)展權(quán)的配置是指對按人均標(biāo)準(zhǔn)分配后剩余農(nóng)村居民點用地發(fā)展權(quán)的配置。首先要根據(jù)區(qū)域內(nèi)農(nóng)村居民點人均面積標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村戶籍人口規(guī)模測算出農(nóng)村居民點實物發(fā)展權(quán)配置量；然后依據(jù)區(qū)域內(nèi)土地調(diào)查數(shù)據(jù)和土地變更數(shù)據(jù)，對區(qū)域內(nèi)農(nóng)村居民點發(fā)展權(quán)總量進(jìn)行測算；最后用農(nóng)村居民點發(fā)展權(quán)總量減去農(nóng)村居民點實物發(fā)展權(quán)配置量，求得農(nóng)村居民點虛擬發(fā)展權(quán)量。

當(dāng)確定農(nóng)村居民點虛擬發(fā)展權(quán)總量之后，就應(yīng)當(dāng)將發(fā)展權(quán)自上而下進(jìn)行分配。農(nóng)村居民點虛擬發(fā)展權(quán)可以通過交易實現(xiàn)其價值，其分配關(guān)系到各地區(qū)的發(fā)展和社會公平，所以不能單純地將虛擬發(fā)展權(quán)總量按照區(qū)域個數(shù)進(jìn)行均等分配。要遵循兼顧公平和效率、注重綜合效益和動靜態(tài)相結(jié)合原則，對土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行配置。農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)配置思路設(shè)計見圖1。首先要以實現(xiàn)公平為前提。土地發(fā)展權(quán)配置是土地收益的調(diào)節(jié)器，配置土地發(fā)展權(quán)是為了對發(fā)展受限制區(qū)域進(jìn)行補償，實現(xiàn)區(qū)域之間土地收益的平衡。因此，土地發(fā)展權(quán)的配置必將是以公平為目標(biāo)，通過再分配和轉(zhuǎn)移等實現(xiàn)公平。其次要以提高綜合效益為目標(biāo)。農(nóng)村居民點虛擬發(fā)展權(quán)的分配應(yīng)當(dāng)是在充分考慮區(qū)域社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境效益的基礎(chǔ)上進(jìn)行分配。通過農(nóng)村居民點虛擬發(fā)展權(quán)的配置和轉(zhuǎn)移能夠使土地資源的配置從效率低的發(fā)送區(qū)轉(zhuǎn)移到效率高的接收區(qū)，發(fā)送區(qū)的發(fā)展權(quán)得到資金補償，以彌補區(qū)域發(fā)展資金的匱乏；接收區(qū)得到發(fā)展權(quán)的支持，進(jìn)一步促進(jìn)區(qū)域的快速發(fā)展。最后要堅持靜態(tài)和動態(tài)配置相結(jié)合。土地發(fā)展權(quán)是一個動態(tài)權(quán)利，包含靜 態(tài)配置和動態(tài)配置。農(nóng)村居民點土地虛擬發(fā)展權(quán)的配置量化之后，應(yīng)當(dāng)在一定時期（土地利用規(guī)劃期）內(nèi)根據(jù)現(xiàn)實需要進(jìn)行更新。隨著農(nóng)村居民點發(fā)展權(quán)交易的進(jìn)行，農(nóng)村居民點虛擬發(fā)展權(quán)的配置量會越來越少，所以要不斷完成對農(nóng)村居民點虛擬發(fā)展權(quán)的配置更新。

2 農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)的實踐

近些年我國也進(jìn)行了一些農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)和交易的嘗試，最典型的就是“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策。

土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移是指將一塊土地（發(fā)送區(qū)）的開發(fā)可能性或開發(fā)潛力全部或部分轉(zhuǎn)移到另一塊土地（接收區(qū)）上[13]。發(fā)送區(qū)是土地發(fā)展權(quán)的供給方，一般為農(nóng)地、開放空間、歷史古跡或其他對區(qū)域發(fā)展極其寶貴的土地資源，為了避免被破壞或侵占，這些資源往往被規(guī)劃嚴(yán)格限定了開發(fā)密度和強(qiáng)度，但同時這些土地上也被賦予一定量的土地發(fā)展權(quán)，其土地所有者可以通過出售發(fā)展權(quán)來獲得對潛在開發(fā)損失的補償；接收區(qū)是土地發(fā)展權(quán)的需求方，一般是靠近商業(yè)、工業(yè)、交通及其他城市公共設(shè)施等已開發(fā)土地或規(guī)劃為適合開發(fā)的區(qū)域，該區(qū)土地所有者若想突破規(guī)劃限定要求，提高土地利用強(qiáng)度來追求土地收益最大化，就必須購買一定數(shù)量的土地發(fā)展權(quán)，它與本身具有的發(fā)展權(quán)疊加之后便可轉(zhuǎn)化為繼續(xù)開發(fā)利用土地的權(quán)利。

鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策充分體現(xiàn)了土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的理念，發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的載體是掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)。拆舊區(qū)為土地發(fā)展權(quán)的發(fā)送區(qū)，農(nóng)村居民點被復(fù)墾為農(nóng)用地，農(nóng)民已行使的基本土地發(fā)展權(quán)退出，退出的發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移到建新區(qū)。建新區(qū)為土地發(fā)展權(quán)的接收區(qū)，城市周圍的農(nóng)用地獲得超發(fā)展權(quán)，轉(zhuǎn)用為城市建設(shè)用地。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，我國城市建設(shè)用地緊缺，農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)擁有極大的需求市場。同時，農(nóng)村居民點用地存在嚴(yán)重的閑置、浪費與低效利用現(xiàn)象，通過農(nóng)村居民點挖潛可以產(chǎn)生充足的土地發(fā)展權(quán)供給。雖然農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)的供給和需求充足，但各地區(qū)的供求可能存在不平衡，因此，必須建立農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)制度，有效地引導(dǎo)需求與供給，幫助實現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)的有效流轉(zhuǎn)。

3 農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)制度設(shè)想

3.1 農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)平臺的構(gòu)建

當(dāng)前我國用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)的轉(zhuǎn)移僅限于縣級行政區(qū)內(nèi)，土地發(fā)展權(quán)總量的平衡和流轉(zhuǎn)也是在縣域范圍內(nèi)進(jìn)行。為了將農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)充分調(diào)動起來，擴(kuò)大土地發(fā)展權(quán)的供給與需求市場，土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移要突破縣域的限制。但是考慮到政策實施的漸進(jìn)性，突破縣域限制，逐步放開在全國范圍內(nèi)轉(zhuǎn)移。省域之間的流轉(zhuǎn)如果不能制定良好的土地發(fā)展權(quán)初始配置和定價機(jī)制，可能造成另一種區(qū)域發(fā)展的不均衡。

為了解決這一問題，我國可以通過構(gòu)建農(nóng)村居民點流轉(zhuǎn)平臺以緩和各省份之間和省域內(nèi)各地區(qū)之間建設(shè)用地的供需失衡。首先，可以構(gòu)建以縣級行政區(qū)為基本單位的農(nóng)村居民點發(fā)展權(quán)區(qū)域內(nèi)移轉(zhuǎn)平臺（圖2）。選擇縣級行政區(qū)作為基本單位，不僅因為土地發(fā)展權(quán)規(guī)劃是以縣級行政區(qū)為基礎(chǔ)的，還因為縣級政府掌握了較省、市政府更為詳盡的農(nóng)村居民點現(xiàn)狀，是農(nóng)村居民點整治、新農(nóng)村建設(shè)的規(guī)劃者。其次，在全國范圍內(nèi)構(gòu)建農(nóng)村居民點發(fā)展權(quán)區(qū)域移轉(zhuǎn)平臺。因為如果將農(nóng)村居民點發(fā)展權(quán)區(qū)域間移轉(zhuǎn)范圍限定在省域內(nèi)，或者更小范圍的市域內(nèi)，很可能導(dǎo)致農(nóng)村居民點發(fā)展權(quán)供不應(yīng)求或者供大于求，不利于農(nóng)村居民點發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)市場的穩(wěn)定運行。特別是對廣大西部和中部地區(qū)來說，很可能出現(xiàn)農(nóng)村居民點發(fā)展權(quán)無法流轉(zhuǎn)變現(xiàn)的情況，從而在一定程度阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的資金流入，難以實現(xiàn)各地區(qū)發(fā)展權(quán)的公平。

3.2 農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)程序的設(shè)計

3.2.1 發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)的主體。

國外土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)的主體具有廣泛性，一般允許土地發(fā)展權(quán)的供需雙方在平等、自愿和公平的基礎(chǔ)上開展自由交易。但就我國的實際而言，發(fā)送區(qū)的農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)人（農(nóng)村居民點的使用權(quán)人）是發(fā)展權(quán)的供給者。促進(jìn)農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)，不僅可以使農(nóng)民分享到城市化進(jìn)程中產(chǎn)生的收益，而且可以逆轉(zhuǎn)當(dāng)前農(nóng)村居民點整理和征地過程中農(nóng)民利益受損的狀況，提升農(nóng)村居民點的價值。此外，將農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)從農(nóng)村居民點所有權(quán)和使用權(quán)中剝離出來，并允許其在土地市場上自由流轉(zhuǎn)，拓寬了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入和農(nóng)村發(fā)展的資金融入渠道，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)的流轉(zhuǎn)，糾正了區(qū)域發(fā)展規(guī)劃所帶來的利益失衡，給農(nóng)民保護(hù)耕地予以正向激勵，在一定程度上提高了農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性，從根本上促進(jìn)耕地保護(hù)目標(biāo)的實現(xiàn)。

接收區(qū)的開發(fā)商是發(fā)展權(quán)的需求者，也是農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)的主體。開發(fā)商對于農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)的需求，一方面是因為國家對不同區(qū)域進(jìn)行開發(fā)強(qiáng)度管制和差異配置發(fā)展權(quán)，另一方面是開發(fā)商必須從他處另行購買足額的發(fā)展權(quán)才能對取 得的國有土地使用權(quán)時實施開發(fā)建設(shè)。同時，農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)能夠順利流轉(zhuǎn)，不單是因為國家的區(qū)域開發(fā)強(qiáng)度管制，更是因為開發(fā)商對自身利益的追求。

在土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，供需雙方存在信息不對稱，因此有必要建立土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)平臺，負(fù)責(zé)土地發(fā)展權(quán)供給方（發(fā)送區(qū)）和需求方（接收區(qū)）的信息溝通及相關(guān)對接工作。各區(qū)（縣）級人民政府可以設(shè)立農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)銀行。相比于供給主體和需求主體，土地發(fā)展權(quán)銀行具有多種角色和多種功能。從角色方面看，土地發(fā)展權(quán)銀行既可以是農(nóng)村居民點發(fā)展權(quán)的供給者，又可以是需求者；從功能方面看，土地發(fā)展權(quán)銀行既是市場交易的主體，又可以是市場的調(diào)控者。

3.2.2 發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)的方式。

農(nóng)民居民點土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)不同于國有土地發(fā)展權(quán)的出讓，農(nóng)村居民點發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓的主要是虛擬發(fā)展權(quán)，而國有土地發(fā)展權(quán)出讓的是實體發(fā)展權(quán)。

3.2.2.1

農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)區(qū)域內(nèi)流轉(zhuǎn)方式。農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)人（農(nóng)民）、開發(fā)商、區(qū)（縣）政府農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)銀行是農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)區(qū)域內(nèi)流轉(zhuǎn)交易的參與者。農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)銀行作為市場交易的主導(dǎo)者，其所擁有的可流轉(zhuǎn)發(fā)展權(quán)可通過2個渠道獲得：一是縣域內(nèi)國家通過征收所取得的農(nóng)村居民點上配置的虛擬發(fā)展權(quán)，二是土地發(fā)展權(quán)銀行向農(nóng)民購得的虛擬發(fā)展權(quán)。第一種途徑是將需要流轉(zhuǎn)的國家通過征收取得的農(nóng)村居民點虛擬發(fā)展權(quán)集中起來，放置在土地發(fā)展權(quán)銀行進(jìn)行統(tǒng)一出售；第二種途徑是政府通過土地發(fā)展權(quán)銀行購得的區(qū)域內(nèi)可流轉(zhuǎn)的農(nóng)村居民點發(fā)展權(quán)既可以注銷，又可以尋機(jī)投放市場。開發(fā)商作為農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)的需求者，是建設(shè)開發(fā)活動的真正實施者。開發(fā)商主要通過2種方式獲取區(qū)域內(nèi)可流轉(zhuǎn)的農(nóng)村居民點發(fā)展權(quán)：一是土地發(fā)展權(quán)銀行，二是農(nóng)村居民點發(fā)展權(quán)主體（農(nóng)民）。農(nóng)民作為農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)的主體，同時是區(qū)域內(nèi)可流轉(zhuǎn)的農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)的供給者，可以將農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)供給到區(qū)域內(nèi)農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)銀行，或者直接供給到區(qū)域內(nèi)開發(fā)商。

3.2.2.2

農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)區(qū)域間流轉(zhuǎn)方式。從供給方來看，全國范圍內(nèi)可跨區(qū)域流轉(zhuǎn)的農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)的供給者眾多，每個供給者提供給市場的產(chǎn)品也是完全相同的，但是由于單一供給者配置的農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)總量有限，所以每個供給者提供的農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)在整個市場交易份額中占據(jù)的比例極小。從需求方看，雖然全國范圍內(nèi)跨區(qū)域流轉(zhuǎn)農(nóng)村居民點發(fā)展權(quán)的需求方眾多，但是每個需求者所需求的農(nóng)村居民點發(fā)展權(quán)數(shù)量有限。因此，將區(qū)（縣）級政府設(shè)立的土地發(fā)展權(quán)銀行作為農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)跨區(qū)域流轉(zhuǎn)的參與主體。由于各土地發(fā)展權(quán)銀行之間相互獨立、無隸屬關(guān)系，且均是獨立的利益主體，所以不能應(yīng)用行政手段進(jìn)行區(qū)域間流轉(zhuǎn)，只能以市場交易為手段進(jìn)行運作。這種市場運作方式主要體現(xiàn)在農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)跨區(qū)域流轉(zhuǎn)的價格形成機(jī)制方面。農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)區(qū)域間流轉(zhuǎn)市場是由諸多供給者和諸多需求者組成的完全競爭市場，同時農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)價格也是諸多供給行為和需求行為共同作用形成的均衡價格。

3.3 農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)的配套政策

建立了農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)制度后，還需要一系列相關(guān)的政策配套，才能使農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)真正落地實現(xiàn)。

3.3.1 建立統(tǒng)一的農(nóng)村居民點使用權(quán)登記制度。

我國農(nóng)村地區(qū)幅員遼闊，農(nóng)村居民點布局零星、散亂，再加上法律規(guī)定農(nóng)村居民點使用權(quán)只能在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，所以目前我國農(nóng)村居民點使用權(quán)實行任意登記制度。長期以來，由于農(nóng)民大多通過占有的方式而非依法登記的方式來體現(xiàn)其農(nóng)村居民點使用權(quán)，農(nóng)村居民點使用權(quán)普遍存在權(quán)屬關(guān)系模糊、混亂的現(xiàn)象。因為農(nóng)村居民點使用權(quán)人是農(nóng)村居民點發(fā)展權(quán)區(qū)域內(nèi)移轉(zhuǎn)的主體，所以我國必須盡快完善農(nóng)村居民點土地使用權(quán)登記制度，明晰農(nóng)村居民點使用權(quán)人。對此，我國可以參照城鎮(zhèn)房屋產(chǎn)權(quán)登記制度對農(nóng)村居民點使用權(quán)實行規(guī)范化的地籍管理。農(nóng)村居民點使用權(quán)登記的內(nèi)容一般包括權(quán)利人的姓名、權(quán)利人身份證號、宅基地所在地地址、宅基地用地面積和四至。

3.3.2 加強(qiáng)對農(nóng)村居民點規(guī)劃和用途管制。

土地利用規(guī)劃是對土地資源進(jìn)行長期控制的有效抓手，土地用途管制制度是明確土地利用分區(qū)，合理、有效配置土地資源的必要手段。農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)的組成要以土地利用規(guī)劃為框架，以土地用途管制制度為基礎(chǔ)。因此，農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)所有者必須在土地利用規(guī)劃許可的范圍內(nèi)行使其權(quán)利，且必須受到土地用途管制制度的嚴(yán)格限制，防止借用農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)的名義，突破土地利用規(guī)劃范圍，在未經(jīng)批準(zhǔn)的情況下擅自將耕地轉(zhuǎn)換為農(nóng)村居民點，擴(kuò)大建設(shè)用地的規(guī)模。加強(qiáng)對農(nóng)村居民點發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)的合理規(guī)制，有助于實現(xiàn)保護(hù)耕地和彌補建設(shè)用地缺口的雙贏。

3.3.3 加強(qiáng)農(nóng)民對土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)的參與和監(jiān)督。

因為農(nóng)民和地方政府處于不平等的地位，雙方力量懸殊，所以農(nóng)民在農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)具體操作和利益分配方面缺乏話語權(quán)。政府應(yīng)將市場主導(dǎo)者的位置讓給市場交易的參與者，提升農(nóng)民作為市場參與者的地位，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)制度引入市場機(jī)制，由市場供需來調(diào)節(jié)土地資源的配置，與以往單一的行政配置相比，具有彈性和激勵作用，但借助市場的調(diào)節(jié)作用就必然需要嚴(yán)格的監(jiān)管措施，避免利益驅(qū)使下的市場失靈。該研究將區(qū)（縣）級政府設(shè)立的土地發(fā)展權(quán)銀行設(shè)定為發(fā)展權(quán)的交易主體，讓其主導(dǎo)整個交易的過程。雖然各區(qū)（縣）政府設(shè)立的土地發(fā)展權(quán)銀行之間具有各自需要維護(hù)的利益，不會濫用市場主體地位，損害本地區(qū)的利益，但是不排除各區(qū)（縣）政府在保有本地區(qū)總體利益的前提下，濫用市場主體地位，以損害農(nóng)村地區(qū)利益的方式換取城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，應(yīng)當(dāng)提高區(qū)域間農(nóng)村居民點土地發(fā)展權(quán)市場交易行為的透明度，確保各參與者可以隨時對交易過程的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督。

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