城市現(xiàn)代化離不開政府治理現(xiàn)代化

羅一民

我們知道，城市的現(xiàn)代化包括城市建設的現(xiàn)代化、城市功能的現(xiàn)代化、產業(yè)的現(xiàn)代化、生活條件的現(xiàn)代化、社會秩序的現(xiàn)代化，甚至包括居住在城市中的人的現(xiàn)代化。這些現(xiàn)代化的實現(xiàn)不僅僅需要城市建設和管理的專業(yè)性、技術性手段，更需要帶有綜合性、根本性、統(tǒng)領性的現(xiàn)代化治理途徑。這就是政府治理體制、機制的現(xiàn)代化。這涉及現(xiàn)代政治文明建設，也可以說是政治現(xiàn)代化。有了政府治理的現(xiàn)代化，就會有城市各個方面的現(xiàn)代化；沒有政府治理的現(xiàn)代化，城市的現(xiàn)代化就無從談起。這猶如光有“大樓”，而沒有“大師”，還不能稱作“大學”。

【政府治理的“畫”“建”管”用”】

我認為，政府治理的現(xiàn)代化，包括兩個方面：一是政府城市工作職能的現(xiàn)代化，一是政府治理體系的現(xiàn)代化。政府城市工作職能的現(xiàn)代化，主要是“畫”“建”“管”用”四個方面。

所謂“畫”，就是對城市，包括城市的經濟、社會發(fā)展藍圖進行勾畫、描繪，是一種廣義的城市規(guī)劃。主要依托城市原有的資源，包括自然資源（自然條件、地形地貌、環(huán)境空間等），及人文資源（歷史文脈、文化積淀、產業(yè)布局、傳統(tǒng)建筑風格等），對城市進行整體性、統(tǒng)籌性、引領性的籌劃和規(guī)劃。這是城市治理的“龍頭”，其水平高低決定了城市現(xiàn)代化的程度和方向。

所謂“建”，就是對城市進行全方位的建設，把已描繪的藍圖逐步變?yōu)楝F(xiàn)實。包括種種基本建設、工作和生活條件的建設、民生工程及公共服務設施的建設，等等。這是地方政府日常工作中著力較多的方面，也是城市現(xiàn)代化狀況的直觀表現(xiàn)。廣義的建設，應包括物質文明和精神文明兩大方面。精神文明建設的現(xiàn)代化也是城市現(xiàn)代化的應有之義。

所謂“管”，就是對城市的各種有形物體和社會秩序進行全面管理。城市的各種建設設施和公用物品應該管理，各個領域的工作和生活秩序及社會治安更應該管理。地方政府的管理職能，更接近“治理”內涵，也更能反映治理的現(xiàn)代化水平。目前，地方政府“管”的任務越來越重，所遇到的挑戰(zhàn)和難題也越來越多，對此，必須要有新觀念、新舉措。

所謂“用”，就是在“畫”“建”“管”的基礎上，對城市進行合理而有效的綜合利用。實際上也就是要使城市為人服務的功能最大化?！坝煤谩背鞘械倪^程，既是發(fā)揮城市作用的過程，也是使城市不斷保值、增值的過程，更是使城市居民享受現(xiàn)代化成果，獲得更多民生實惠的過程。這是城市治理的出發(fā)點和落腳點，但往往容易被人們所忽視。特別是當?shù)胤秸槐砻婕惫恼兯鶢恳龝r，更易如此。一些地方一方面大興土木，一方面“城市病”頻發(fā)，使用效能不佳，蓋源于此。地方政府應特別重視在“用”字上下功夫。

【政府治理體系也要現(xiàn)代化】

一個城市的“畫”“建”“管”“用”，體現(xiàn)了政府城市工作職能的現(xiàn)代化。城市工作職能現(xiàn)代化以及整個城市的現(xiàn)代化，最終還要靠地方政府治理體系的現(xiàn)代化來支持實現(xiàn)，主要表現(xiàn)為地方政府的“四個化”：

第一、決策的民主化。眾所周知，政府決策的正確性和正當性，取決于廣泛而充分的民主。決策民主化是現(xiàn)代政府的基本標志，也是城市現(xiàn)代化的必由之路。沒有城市公眾的政治參與、民主監(jiān)督及權力制衡，地方政府對城市治理的決策將容易發(fā)生偏頗。毋庸諱言，當前許多地方出現(xiàn)的城市治理亂象，大多與決策不當有關，而決策不當?shù)谋澈笫且驗闆Q策不民主。決策不能按程序集思廣益，僅憑少數(shù)領導人“拍腦袋”，肯定容易出現(xiàn)不當決策甚至嚴重失誤。當然，若深究起來，決策不民主的背后是民眾對政府及官員的選擇和監(jiān)督等民主權利尚未真正落實。無所顧忌、為所欲為的不當決策來源于無所約束、無所規(guī)范的決策機制。

第二、管理的法治化。法治，是城市現(xiàn)代化的“根”和“本”?？恳惶淄晟频姆ㄖ误w系來管理城市可以一通百通、事半功倍。而摒棄法治靠人治，則會疲于奔命、一事無成。對此，我深有體會。2001年，我在南通當市長，在江蘇最早爭取到了國家綜合執(zhí)法城市的試點，成立了城市綜合執(zhí)法管理部門，集中執(zhí)法、統(tǒng)一執(zhí)法，從法制、體制、機制、編制等方面解決城市管理問題，并明確市、區(qū)、街道職責分工和運行機制，形成“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡”的管理格局，從而一舉改變了“七八個大蓋帽管不住一個破草帽”的現(xiàn)象，也改變了臟、亂、差的城市面貌。市長再也不用像以前那樣具體管小商小販亂擺攤點、行人車輛亂闖紅燈這樣的事了。南通這個曾被朱镕基總理嚴厲批評的城市，終于得到了他的認可。這實際上就是法治的力量。習近平總書記在2017年“兩會”期間參加上海代表團審議時，特別強調“要強化依法治理，善于運用法治思維和法治方式解決城市治理頑癥難題，努力形成城市綜合管理法治化新格局”。這說到了要害，說到了根本。

第三、運作的高效化?，F(xiàn)代城市治理事務繁多、變化多端，沒有政府的高效運作，就沒有現(xiàn)代化的治理。政府運作的高效化應主要表現(xiàn)為三點：1.應對快。城市的“畫”“建”“管”“用”，每時每刻都會遇到新情況、新問題，政府必須快速應對、有效處理，特別是遇到突發(fā)事件時更應如此。2.績效高。政府應高度重視和有效實施績效管理。政府運作的高效，最終應體現(xiàn)為政治、經濟、社會、文化、生態(tài)五位一體的又好又快發(fā)展，這是衡量政府高效運作的主要標準，也是城市現(xiàn)代化的主要成果。3.成本低。高效和低耗相輔相成，政府應通過深化行政體制改革等措施，降低行政成本，包括減少內部摩擦損耗，節(jié)省人財物的支出，提高行政管理效能。另外，引進市場機制，發(fā)揮非公經濟的作用，這對于搞好公共設施建設很重要。當年我們在南通，就是利用民營企業(yè)的資本建起了大型公共體育場館，利用外資企業(yè)資本建起了大型海洋港口，這在當時都是全國首例。

第四、自身建設的科學化。作為城市治理主體，政府決策的民主化、管理的法治化、運作的高效化，最終還要靠自身建設的科學化來實現(xiàn)。所謂政府自身建設的科學化，包括從政府設立到政府運作全過程，應著重突出三點：1.政府建立和施政的合法化——人民授權、人民選舉、人民監(jiān)督。2.政府機構設置和日常運作的合理化——精干、高效、規(guī)范、有序。3.政府工作人員的高素質化——專業(yè)、敬業(yè)、勤政、廉政。做到了這三點的政府，必定是科學合理的政府、人民信任的政府、治理有方的政府，也必將能把城市引向現(xiàn)代化。

我要想指出的中心意思是：政府只有通過自身建設的科學化，才能做到決策的民主化、管理的法治化、運作的高效化，從而實現(xiàn)整個治理體系的現(xiàn)代化，進而實現(xiàn)城市工作職能的現(xiàn)代化，從而實現(xiàn)整個城市的現(xiàn)代化。因此，城市的現(xiàn)代化離不開政府治理的現(xiàn)代化。城市現(xiàn)代化水平不夠高，并不僅僅是因為缺乏專業(yè)技術手段和專業(yè)技術人才，還因為缺乏健全的現(xiàn)代化治理體系。

我們有時“畫”不好城市，是因為缺乏民主決策和民主監(jiān)督；有時“建”不好城市，是因為缺乏高效有力的政府運作；有時“管”不好城市，是因為缺乏科學完備的法治手段；有時“用”不好城市，是因為缺乏有遠見卓識、敢于擔當?shù)恼賳T。因此，與其頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳地管理城市，不如從根本上建立一整套現(xiàn)代化的治理體系，從而使城市的現(xiàn)代化成為必然和常態(tài)。這方面的任務特別重要但又異常艱巨，要求治理者必須義無反顧地全力以赴。這是克服目前城市治理中的各種弊端和障礙，又好又快地推進城市現(xiàn)代化的根本之道。在推進城市“畫”“建”“管”“用”等方面的現(xiàn)代化過程中，既要注重現(xiàn)代化專業(yè)技術手段的運用，更需注重現(xiàn)代化治理體系和能力建設，包括政府自身的建設。

（作者系江蘇省政協(xié)原副主席、黨組副書記）