我國資源稅改革與基本公共服務(wù)均等化

徐全紅

摘 要： 基本公共服務(wù)能力不足是我國資源富集地區(qū)“富饒而貧困”的一個(gè)主要原因，資源稅制是我國“資源詛咒”傳導(dǎo)機(jī)制中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展背景下的2016年資源稅改革為實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化提供了重要契機(jī)。為了最大限度發(fā)揮新一輪資源稅改革對我國基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)作用，需要在資源稅地方化和資源稅功能定位理論創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，疏通資源利益向中西部地區(qū)“回流”的資源稅管道，逐步將包括信息資源在內(nèi)的新的資源形式納入征稅范圍。

關(guān)鍵詞： 基本公共服務(wù)均等化；稅制改革；資源稅

中圖分類號：F810.422文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號： 1003-0751（2017）06-0057-07

一、引言

2012年，黨的十八大報(bào)告提出到2020年“基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)”的目標(biāo)。2017年，國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》進(jìn)一步提出要加快健全國家基本公共服務(wù)制度。此后，我國基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程明顯加快。但范逢春等學(xué)者的研究證明，我國地區(qū)間公共服務(wù)供給能力差異明顯，特別是中西部資源富集地區(qū)和東部發(fā)達(dá)地區(qū)之間呈逐步擴(kuò)大趨勢。 ① 就供給側(cè)而言，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要前提是地方政府間財(cái)政能力的平衡，尤其是欠發(fā)達(dá)資源富集區(qū) ② 財(cái)政能力的有效提升。2016年7月1日，我國新的資源稅改革全面啟動，學(xué)術(shù)界從完善稅制、組織收入、調(diào)控經(jīng)濟(jì)和環(huán)境保護(hù)等方面進(jìn)行了解讀，但從增加資源富集地區(qū)稅收收入、縮小地區(qū)間財(cái)政能力差距、實(shí)現(xiàn)全國基本公共服務(wù)均等化等角度進(jìn)行的研究很不充分。

對資源富集地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后的描述，最具代表性的是經(jīng)濟(jì)學(xué)家Auty定義的“資源詛咒”概念。Auty認(rèn)為資源豐裕并非一國經(jīng)濟(jì)增長的充分有利條件，并提出自然資源與經(jīng)濟(jì)增長負(fù)相關(guān)的命題。 ③ Papyrakis和Gerlagh進(jìn)一步證明了“資源詛咒”在美國的地區(qū)層面是存在的。 ④ 我國學(xué)者也注意到改革開放后資源富集地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的現(xiàn)實(shí)。邵帥等學(xué)者的研究證明，我國省級層面的數(shù)據(jù)同樣支持“資源詛咒”假設(shè) ⑤ 。冰島經(jīng)濟(jì)學(xué)家Gylfason最早提出了“資源詛咒傳導(dǎo)機(jī)制”的概念 ⑥ ，隨后Ning Ding和Barry C. Field等西方學(xué)者開始對相關(guān)問題展開深入討論 ⑦ 。我國學(xué)者也就“資源詛咒”在國內(nèi)傳導(dǎo)機(jī)制的問題進(jìn)行了探討。鄧明等學(xué)者在梳理國內(nèi)現(xiàn)有文獻(xiàn)時(shí)發(fā)現(xiàn)，我國學(xué)者基本上全盤接受了國外學(xué)者的結(jié)論，即資源本身不會對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生“詛咒”效應(yīng)，但對資源的過度依賴會影響經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，其傳導(dǎo)機(jī)制是自然資源稟賦影響地方政府的稅收努力程度和尋租行為，進(jìn)而抑制自然資源稟賦對經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用。 ⑧ 國外學(xué)者的結(jié)論是符合樣本國家實(shí)際情況的，但其結(jié)論能否充分解釋我國“資源詛咒”現(xiàn)象值得商榷。

我國作為單一制國家， 地方政府對資源并沒有太多的開采權(quán)與定價(jià)權(quán)，所擁有的稅收權(quán)力也非常有限。我國資源開采的主力是中央企業(yè)而非地方企業(yè)，資源生產(chǎn)和流通的利潤也主要不是歸資源富集地區(qū)所有。地方政府對資源開采及其交易的控制力有限，在資源稅收決策權(quán)受到約束的條件下，財(cái)政制度設(shè)計(jì)和稅收政策的變化對資源富集地區(qū)的財(cái)政能力和公共服務(wù)供給水平有決定性影響，這正是我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的直接誘因之一。通過分析不同時(shí)期資源稅制對地區(qū)間政府財(cái)政能力的差異性影響以及系統(tǒng)描述資源稅制對區(qū)域間政府財(cái)政能力傳導(dǎo)機(jī)制的重要作用，本文認(rèn)為我國資源富集地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后與國家的區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略以及與其相對應(yīng)的財(cái)稅制度設(shè)計(jì)相關(guān)，其中資源稅制是我國“資源詛咒”傳導(dǎo)機(jī)制中一個(gè)繞不過去的重要節(jié)點(diǎn)。

二、資源稅制與地區(qū)間基本公共服務(wù)差距

在一定的資本和技術(shù)約束條件下，一國工業(yè)化的速度取決于廠商雇傭勞動力和使用自然資源（含土地）的成本。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國協(xié)調(diào)沿海工業(yè)和內(nèi)地工業(yè)關(guān)系的統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略以及逐步市場經(jīng)濟(jì)條件下的區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，在勞動力和原材料供給方面均采用了低成本的政策設(shè)計(jì)，為新中國的工業(yè)化提供了持續(xù)的動力，而對東、西部地區(qū)的公共服務(wù)能力卻產(chǎn)生了不同的影響。尤其是區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略下的資源稅制，加劇了我國地區(qū)間基本公共服務(wù)能力的不平衡趨勢。

1.計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期低水平的基本公共服務(wù)均等化

1978年之前，我國工業(yè)化是在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下進(jìn)行的。該時(shí)期為了實(shí)現(xiàn)工業(yè)化發(fā)展目標(biāo)，必須改善舊中國留下的工業(yè)生產(chǎn)布局極端不合理和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展極端不平衡的畸形狀態(tài)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)沿海與內(nèi)地的工業(yè)布局。農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購和工業(yè)品統(tǒng)銷，維持勞動者低工資；資源稅費(fèi)減免，保證廠商原材料低成本：這些都是實(shí)施“重點(diǎn)建設(shè)內(nèi)地工業(yè)，同時(shí)注意利用和發(fā)展沿海工業(yè)”的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)戰(zhàn)略的具體體現(xiàn)。由于這一時(shí)期的工業(yè)化是在全國工業(yè)統(tǒng)一布局、自然資源統(tǒng)籌使用的條件下進(jìn)行的，因此資源從富集地區(qū)流向各個(gè)工業(yè)項(xiàng)目的過程中，并沒有帶來顯著的地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異。高度集中的計(jì)劃財(cái)政體制維持了全國地區(qū)間基本公共服務(wù)能力的大體平衡，實(shí)現(xiàn)了低水平的基本公共服務(wù)均等化。

2.向東部地區(qū)輸送資源利益的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略

1978年12月鄧小平提出允許一部分地區(qū)先富起來，此后我國工業(yè)化進(jìn)程開始與區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略相對接：在“六五”計(jì)劃（1981—1985年）明確提出要積極利用沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)區(qū)位帶動內(nèi)地經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的基礎(chǔ)上，“七五”計(jì)劃（1986—1990年）明確把全國劃分為東部（包括遼、冀、津、京、魯、蘇、滬、浙、閩、粵、桂、瓊12省市區(qū)）、中部（包括黑、吉、蒙、晉、皖、贛、鄂、湘、豫9省區(qū)）、西部（包括川、貴、滇、藏、陜、甘、青、寧、新、渝10省市區(qū)）三大經(jīng)濟(jì)地帶，提出了按三大地帶序列推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略思路，這樣的區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略一直持續(xù)到21世紀(jì)初。

由于我國經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展時(shí)期正是我國工業(yè)化的加速期，也是我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)期，所以中西部地區(qū)的農(nóng)村剩余勞動力為工業(yè)化提供了廉價(jià)勞動力。同時(shí)，我國東、中、西三大地帶的稟賦差異即能源、礦產(chǎn)資源呈現(xiàn)出由西向東依次遞減的區(qū)域經(jīng)濟(jì)分布態(tài)勢，而經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平顯現(xiàn)出由東向西依次遞減的特征，東部地區(qū)工業(yè)化所需要的廉價(jià)原材料只能來自中部和西部資源富集地區(qū)。這就意味著，讓一部分地區(qū)先富起來即我國東部地區(qū)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)過程，在某種程度上講，也是資源利益由中西部地區(qū)向東部地區(qū)輸送的過程。

3.資源稅制成為資源利益“東輸”的最有效管道

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，資源利益輸送通過資源無償調(diào)撥就可以實(shí)現(xiàn)，而在逐步的市場化條件下，由于自然資源不可再生性和地方政府間財(cái)政競爭，其無法僅靠市場來完成。要實(shí)現(xiàn)資源利益從中西部向東部地區(qū)輸送，只能通過制度設(shè)計(jì)，作出一種“隱形”的橫向轉(zhuǎn)移支付安排，其中最具代表性的稅制設(shè)計(jì)是1984年開征的從量定額、小范圍征收的資源稅制。這一稅制一直持續(xù)到2016年的全面資源稅改革，其間雖然有多次征稅范圍的調(diào)整，但從量定額、小范圍計(jì)征的資源稅特征一直沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變。

4.地區(qū)間基本公共服務(wù)能力差距逐呈擴(kuò)大趨勢

以資源稅作為資源利益“東輸”的管道助推了我國經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的成功，東南沿海地區(qū)成為推動我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長的最重要經(jīng)濟(jì)區(qū)域。長期以來，資源的低價(jià)格和資源稅的低稅率加劇了資源的無序開采和浪費(fèi)、低效，并因此進(jìn)一步擴(kuò)大了中西部資源富集地區(qū)與東部發(fā)達(dá)工業(yè)化地區(qū)的財(cái)政能力差距和基本公共服務(wù)差距。我國出現(xiàn)了一批欠發(fā)達(dá)的資源富集地區(qū)，地區(qū)間基本公共服務(wù)能力嚴(yán)重失衡。2015年，廣東、浙江和江蘇三省人均一般公共預(yù)算收入分別為8633.77元、8683.76元和10065.93元；同期，河南、山西和甘肅三省的人均一般公共預(yù)算收入只有3181.48元、4482.39元和2861元，人均財(cái)政收入差距巨大。而在1995年，即我國分稅制運(yùn)行的第一年，同時(shí)也是修訂后的資源稅條例運(yùn)行的第一年，江蘇和浙江兩省的人均財(cái)政收入分別是224.32元和270.48元；同期，河南和山西兩省的人均財(cái)政收入分別為136.95元和234.66元，地區(qū)間差別并不明顯，尤其是產(chǎn)煤大省的山西，其人均財(cái)政收入甚至超過了江蘇省。進(jìn)一步計(jì)算的人均財(cái)政支出數(shù)據(jù)也基本支持20年來我國地區(qū)間基本公共服務(wù)能力差距不斷拉大的結(jié)論：1995年，江蘇省的人均財(cái)政支出是358.74元，山西省的人均財(cái)政支出為366.89元；2015年，江蘇省的人均一般公共預(yù)算支出達(dá)到12145.91元，而山西省的人均一般公共預(yù)算支出只有9342.16元。 ⑨

5.資源稅制是“資源詛咒”傳導(dǎo)機(jī)制的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)

在全國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，自然資源從中西部資源富集地區(qū)流向東部工業(yè)化地區(qū)，人口亦隨之流向東部尤其是東部地區(qū)的大城市。東、中、西部地區(qū)發(fā)展差距的成因與資源稅制所造成的資源收益向東轉(zhuǎn)移有直接關(guān)系：資源富集地區(qū)無法從資源中獲得足夠的財(cái)政資金以維持基本的公共服務(wù)；相反，東部地區(qū)則借助傾斜的區(qū)域發(fā)展政策、廉價(jià)勞動力和低廉原材料成本快速實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化，在流轉(zhuǎn)稅制度下其財(cái)政能力快速提升，由此拉大了與中西部地區(qū)的公共服務(wù)差距。更嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)是，地區(qū)間的公共服務(wù)差距使更多的人口和資本進(jìn)一步流向東部發(fā)達(dá)城市和地區(qū)，這不僅意味著東部地區(qū)不斷增長的GDP和消費(fèi)水平，更意味著流轉(zhuǎn)稅制下中西部地區(qū)與東部地區(qū)之間基本公共服務(wù)能力差距由此持續(xù)擴(kuò)大。尤其值得注意的是，為東部發(fā)達(dá)地區(qū)創(chuàng)造了財(cái)政收入的新的產(chǎn)業(yè)工人，他們的戶籍在中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，但所需要的子女教育、養(yǎng)老、基本醫(yī)療和其他社會保障等基本公共服務(wù)，卻往往只能由其戶籍所在地的地方政府提供，這就使得中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政能力更加弱化。這就是具有中國特色的“資源詛咒”怪圈：工業(yè)化與區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略→資源利益東輸?shù)呢?cái)稅制度設(shè)計(jì)（資源稅制）→地區(qū)財(cái)政能力差距→地區(qū)公共服務(wù)差距→地區(qū)資本與人才吸引力差距→地區(qū)發(fā)展差距→更大的地區(qū)財(cái)政能力差距→更大的公共服務(wù)差距……?？梢郧宄乜吹竭@個(gè)循環(huán)的關(guān)節(jié)點(diǎn)：中西部資源富集地區(qū)補(bǔ)貼東部工業(yè)化發(fā)達(dá)地區(qū)的資源稅制設(shè)計(jì)。

三、資源稅改革為我國基本公共服務(wù)均等化提供新的契機(jī)

1984年和1994年的資源稅制改革在助力東部沿海地區(qū)工業(yè)化發(fā)展的同時(shí)，也在一定程度上影響了中西部資源富集地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，加速了地區(qū)間公共服務(wù)能力差距的擴(kuò)大化趨勢。2016年的資源稅制改革則為縮小這一差距，實(shí)現(xiàn)全國基本公共服務(wù)均等化提供了一個(gè)重要契機(jī)。

1.區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展與資源稅改革的契合

總體上，2010年以前統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的舉措，對于財(cái)政能力弱化的資源富集地區(qū)而言，尚處于戰(zhàn)略指導(dǎo)的頂層設(shè)計(jì)層面。因?yàn)楸ＷC東部地區(qū)優(yōu)先發(fā)展仍然是這一時(shí)期的戰(zhàn)略目標(biāo)，所以在資源稅制層面必須維持向東部地區(qū)輸送資源利益的制度設(shè)計(jì)。其間，一方面區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的相關(guān)理論與政策不斷豐富，另一方面區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距趨于擴(kuò)大，資源稅制仍是背后推手之一。

2010年以后的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展建立在東部地區(qū)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化基本完成的前提下，率先進(jìn)入信息化的東部發(fā)達(dá)地區(qū)需要中西部地區(qū)承接其傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，全國的信息化建設(shè)也需要一個(gè)統(tǒng)一的市場。全面深化改革背景下的統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展以全國基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)，同時(shí)，東部發(fā)達(dá)地區(qū)反哺中西部地區(qū)更符合我國統(tǒng)一市場下的國家整體利益最大化要求。此時(shí)，需要一個(gè)管道來實(shí)現(xiàn)東部發(fā)達(dá)地區(qū)向中西部地區(qū)的利益輸送，這個(gè)管道就是資源稅改革。2010年6月1日起，我國率先在新疆開展原油、天然氣資源稅從價(jià)計(jì)征改革；2010年12月1日，改革擴(kuò)大到內(nèi)蒙古、甘肅、四川、青海、貴州、寧夏等12個(gè)省區(qū)；2011年1月1日，油氣資源稅改革推廣至全國范圍；2014年12月1日，煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征改革全面實(shí)施，同時(shí)全面清理涉煤收費(fèi)基金；2015年5月1日，資源稅從價(jià)計(jì)征改革覆蓋稀土、鎢、鉬三個(gè)品目。2016年7月1日起資源稅改革全面推開，清費(fèi)正稅、從價(jià)計(jì)征和范圍擴(kuò)大的資源稅改革步入快車道。雖然2016年起開始實(shí)施的資源稅改革以資源節(jié)約、綠色發(fā)展、完善地方稅體系為目標(biāo)，但我們也需要關(guān)注到，資源稅制改革為資源富集地區(qū)財(cái)政狀況的改善和全國基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了一個(gè)新的重要契機(jī)。

2.資源稅平衡地區(qū)間基本公共服務(wù)能力的潛力

2016年7月1日前的資源稅體量很小，稅收彈性也差，對地方財(cái)政收入的影響非常有限，但新的資源稅條例使資源稅體量增加成為可能，并具備改善資源富集地區(qū)財(cái)政能力，縮小地區(qū)間公共服務(wù)差距的潛力。其主要表現(xiàn)有以下四點(diǎn)：第一，新的資源稅條例拓寬了資源稅的征稅范圍，使其具有很好的穩(wěn)定性和成長潛能；第二，全面從價(jià)計(jì)征改革，增強(qiáng)了資源稅的稅收彈性，絕大部分資源產(chǎn)品的稅收直接與市場價(jià)格掛鉤，稅收收入與市場供求和經(jīng)濟(jì)增長高度相關(guān)，資源富集地區(qū)能夠從全國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲得資源收益；第三，陸地資源稅采用源頭征收，稅收收入與資源富集地區(qū)地方公共服務(wù)能力高度相關(guān)，提高了資源富集地區(qū)提高征管水平和效率的積極性；第四，資源稅稅源固定且稅基流動性較差的特點(diǎn)，使其具備資源富集地區(qū)主體稅收收入的稟賦。

部分資源富集地區(qū)2010年資源稅改革試點(diǎn)前后的資源稅收入狀況，也證明了全面資源稅改革后資源稅收入的增長潛力。率先進(jìn)行資源稅改革試點(diǎn)的新疆就是典型例證。2009年新疆的資源稅收入為12.28億元，占地方財(cái)政收入的比重僅為3.16%；2010年的資源稅改革試點(diǎn)僅僅將石油、天然氣改為從價(jià)計(jì)征，2010年資源稅收入就達(dá)到32.47億元，是2009年的2.64倍還多，資源稅收入占地方一般性財(cái)政收入的比重從3.16%增加到6.49%；到2011年年底，新疆的資源稅收入達(dá)65.01億元，占地方一般性財(cái)政收入的比重提高到9.02%。 ⑩ 可以預(yù)期，隨著我國資源稅全面從價(jià)計(jì)征改革及水資源稅改革試點(diǎn)工作的進(jìn)行，資源稅將大大增加資源富集地區(qū)的財(cái)政能力。同時(shí)應(yīng)注意到，在2010年及2011年石油、天然氣從價(jià)計(jì)征試點(diǎn)以后，資源型省份和非資源型省份的資源稅收入占地方一般性財(cái)政收入和稅收收入的比重開始分化。河南、新疆和甘肅3個(gè)省區(qū)的資源稅收入總量都大幅增加。2015年年底，河南、新疆和甘肅3個(gè)省區(qū)的資源稅收入占地方一般性財(cái)政收入的比重分別為1.20%、2.00%和2.26%，占地方稅收收入的比重分別達(dá)1.73%、3.09%和3.17%。同期，浙江、江蘇和廣東3省的資源稅收入均明顯增長緩慢，占地方一般性財(cái)政收入的比重分別為0.23%、0.33%和0.18%，占地方稅收收入的比重也分別僅為0.28%、0.40%和0.22%。 B11 可以預(yù)見，資源稅改革必將對縮小地區(qū)間公共服務(wù)差距產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。

3.資源稅改革將助力全國基本公共服務(wù)均等化

伴隨東部發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)入信息化社會和國家整體進(jìn)入工業(yè)化時(shí)代，平衡地區(qū)間財(cái)政能力、實(shí)現(xiàn)全國基本公共服務(wù)均等化的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。隨著資源價(jià)格提高和稅率調(diào)整，資源稅收入將成為資源富集地區(qū)的一項(xiàng)主要財(cái)政收入來源，這將會改變中西部地區(qū)嚴(yán)重依賴轉(zhuǎn)移支付來提供地方公共服務(wù)的窘境。從某種程度上說，資源富集地區(qū)資源稅收入增加的過程，也是實(shí)現(xiàn)東部發(fā)達(dá)地區(qū)反哺中西部欠發(fā)達(dá)資源富集地區(qū)的過程，至少是對資源利益東輸?shù)囊环N矯正。從價(jià)定率征收和進(jìn)一步擴(kuò)大征稅范圍的資源稅制改革，能夠有力推動資源富集地區(qū)的資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢和財(cái)政優(yōu)勢；資源稅管道可以有效平衡全國各地區(qū)的財(cái)政能力，明顯縮小地區(qū)間公共服務(wù)能力的差距，從而為我國基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)發(fā)揮積極效應(yīng)。

四、深化資源稅改革的制約因素

2016年改革后的資源稅已具備提升資源富集地區(qū)基本公共服務(wù)能力，縮小地區(qū)間公共服務(wù)差距的潛力。但是，通過深化資源稅制改革，實(shí)現(xiàn)大幅度增加資源稅收入，有效提高資源稅在資源富集地區(qū)財(cái)政收入中比重的目標(biāo)，還面臨諸多因素的制約。

1.資源稅功能定位的紊亂

資源稅從誕生到現(xiàn)在，被賦予了包括資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展、工業(yè)化等多重功能。在稅制改革實(shí)踐中，人們常把資源稅解釋為國家的權(quán)益金，即國家基于資源的所有權(quán)而產(chǎn)生的收益，更有甚者將其作用和環(huán)境保護(hù)稅的功能混為一談。資源稅功能定位混亂，影響對資源稅提升資源富集地區(qū)基本公共服務(wù)能力的判斷。厘清資源稅的功能與定位，是深化資源稅改革必須首先解決的認(rèn)識問題。

2.資源稅地方化的理論困局

我國《憲法》第9條規(guī)定：礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有。這意味著，把資源稅作為一個(gè)地方主體稅種，使之成為資源富集地區(qū)的主要稅收收入來源，在理論上是值得商榷的。因?yàn)閼椃s束下的資源稅，理論上講是共享稅而非地方稅，現(xiàn)行資源稅制將海洋資源稅收入劃歸中央，陸地資源稅收入全部歸地方，正是為了在共享稅的名義下將陸地資源稅作為實(shí)際意義上的地方稅，但名實(shí)不符依然是陸地資源稅地方化的理論困局。在憲法約束條件下，通過理論創(chuàng)新，如何將資源稅培育成一個(gè)名副其實(shí)的地方稅主體稅種以提升資源富集地區(qū)公共服務(wù)能力，是深化資源稅制改革必須突破的理論困局。

3.地區(qū)資源稟賦差異與均等化目標(biāo)的沖突

我國大陸范圍內(nèi)自然資源的區(qū)域分布很不均衡，地區(qū)間資源稟賦差異巨大，資源稟賦約束條件下的資源稅制改革有可能造成新的地區(qū)間公共服務(wù)能力不平衡，從而拉大地區(qū)間公共服務(wù)差距。在加大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的同時(shí)，如何在信息化轉(zhuǎn)型的制度變遷中拓展資源稅的征稅范圍，是深化資源稅制改革必須面對的現(xiàn)實(shí)問題。

4.驟增資源稅收入受到經(jīng)濟(jì)周期等因素的制約

第一，來自經(jīng)濟(jì)周期的制約。增加資源稅收入，提高其在資源富集地區(qū)地方稅收收入中的比重，是基本公共服務(wù)均等化的基本前提，但受制于經(jīng)濟(jì)周期因素，短期內(nèi)大幅度增加資源稅收入尚不現(xiàn)實(shí)。自2011年以來，我國GDP增速已經(jīng)由2010年的10.3%下降到2016年的6.7%，2017年GDP增速目標(biāo)為6.5%左右，再加上全球經(jīng)濟(jì)恢復(fù)乏力，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入中高速增長的新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)面臨嚴(yán)峻的下行壓力。鑒于原材料等資源型產(chǎn)品對微觀經(jīng)濟(jì)實(shí)體的經(jīng)營影響很大，資源稅收入的驟然增加必然會加大下游產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營成本，大幅度提高資源稅稅負(fù)注定不能一蹴而就。

第二，來自經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型節(jié)奏的制約。從平衡地區(qū)間公共服務(wù)能力的視角看，資源稅是以節(jié)約資源和提高資源使用效率的名義來實(shí)現(xiàn)稅收收入的增加，資源稅稅負(fù)的增加要受到經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型速度的制約。將資源消耗大、能源利用率低、環(huán)境污染嚴(yán)重的傳統(tǒng)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源節(jié)約、創(chuàng)新驅(qū)動、環(huán)境友好的新型發(fā)展方式，是一個(gè)漸進(jìn)替代的過程。在這一過程中，資源稅稅負(fù)提高的速度應(yīng)該踏準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的節(jié)拍，過快增長的資源稅稅負(fù)有可能超過經(jīng)濟(jì)所能承受的極限，必將對我國實(shí)體經(jīng)濟(jì)造成實(shí)質(zhì)性傷害。除此之外，全面資源稅制改革的推出恰遇東部沿海地區(qū)制造業(yè)向中西部內(nèi)陸地區(qū)轉(zhuǎn)移，并且承接?xùn)|部發(fā)達(dá)地區(qū)制造業(yè)的恰恰是中西部資源富集地區(qū)，這意味著借助資源稅改革從東部發(fā)達(dá)地區(qū)向中西部資源富集地區(qū)輸送資源利益的效果將大打折扣。

第三，來自稅制結(jié)構(gòu)改革目標(biāo)的制約。稅制結(jié)構(gòu)改革的目標(biāo)，是逐步降低以商品稅為主的間接稅的比重，逐漸提高以所得稅和財(cái)產(chǎn)稅為主的直接稅的比重。而資源稅屬于可轉(zhuǎn)嫁性很強(qiáng)的間接稅，資源稅收入增加的速度必須受制于稅制結(jié)構(gòu)的演進(jìn)節(jié)奏，即資源稅收入比重的提高必須伴隨其他間接稅比重的降低，或不影響直接稅比重逐漸提高的其他稅制變化。在增值稅等間接稅比重沒有實(shí)質(zhì)性降低，所得稅和財(cái)產(chǎn)稅等直接稅比重沒有實(shí)質(zhì)性提高的情況下，增加資源稅收入無疑會加劇稅制結(jié)構(gòu)中不合理的部分。因此，資源稅收入過快增長可能會與稅制結(jié)構(gòu)改革的目標(biāo)相沖突。

五、基本公共服務(wù)均等化視域下的資源稅理論創(chuàng)新與改革

2016年5月9日財(cái)政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)資源稅改革的通知》，標(biāo)志著理論界關(guān)于從價(jià)計(jì)征和擴(kuò)大資源稅征收范圍的資源稅改革共識開始進(jìn)入政策實(shí)施階段。下一步的資源稅制改革，應(yīng)助力我國基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在組織公共收入、資源稅地方化、擴(kuò)大征稅范圍和提高資源富集地區(qū)的財(cái)政能力等方面獲得突破。

1.厘定資源稅組織公共收入的主要功能定位

按照現(xiàn)行資源稅制度，資源稅是針對自然資源征收的一種特殊稅收；按照功能定位，可以將資源稅分為對絕對礦租課征的一般資源稅和對級差礦租課征的級差資源稅。這種分類的背后依據(jù)是，資源稅是基于公共資源（含自然資源）的外部性和對資源本身的公共管理而征收的，組織公共收入是其內(nèi)在的功能定位?，F(xiàn)在很多學(xué)者把資源稅的功能定位分散到所有權(quán)收益、資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)等方面，實(shí)際上淡化了資源稅組織公共收入的主要目標(biāo)。為進(jìn)一步增加資源稅稅負(fù)、擴(kuò)大資源稅的征收范圍提供理論支撐，需要把組織公共收入作為資源稅的主要功能。強(qiáng)化資源稅的組織公共收入功能，需要在理論上厘清以下認(rèn)識。

第一，資源稅不是權(quán)利金。資源稅經(jīng)常被理解為國家的權(quán)利金，但權(quán)利金和資源稅顯然不是同一事物。權(quán)利金是指在市場規(guī)則下，資源所有者向資源占用者收取的一種所有權(quán)益補(bǔ)償；資源稅則更多地表現(xiàn)為國家以公共資源管理者的身份通過資源稅制度來調(diào)節(jié)資源占有人和其他公民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，其目的是減少公共資源被特定群體占有對其他公民的影響。

第二，資源稅不能代替環(huán)境稅。資源稅制度的主要功能定位是取得公共收入，以調(diào)節(jié)自然資源的可耗竭性、特定地理位置引發(fā)的級差收益和代際資源分配；而環(huán)境稅的主要功能則是調(diào)節(jié)環(huán)境污染物的排放行為。

2.疏通資源利益向中西部“回流”的資源稅管道

進(jìn)一步的資源稅制改革，已經(jīng)不能局限于征稅范圍、計(jì)征方法與稅率水平方面，更重要的是要激發(fā)地方政府經(jīng)營資源稅的積極性，使其成為資源富集地區(qū)的地方主體稅種，并在這一進(jìn)程中構(gòu)建政府間互相激勵(lì)、彼此相容的財(cái)政機(jī)制。

第一，注重理論創(chuàng)新以進(jìn)一步明確資源稅的地方稅屬性?？梢杂脝我恢茋抑醒肱c地方政府間委托代理關(guān)系來協(xié)調(diào)自然資源全民所有制和陸地資源稅地方化的沖突。委托代理關(guān)系下的地方政府，受中央之托對本轄區(qū)資源行使管轄權(quán)，自然就擁有了中央政府賦予的稅收征管權(quán)力，資源稅成為資源富集地區(qū)的一個(gè)地方主體稅種就有了法理基礎(chǔ)。

第二，將資源稅培育成中西部資源富集地區(qū)的主體稅種。在征稅范圍、計(jì)征方法與稅率等改革到位的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步改革資源稅制的著力點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)移到將資源稅培育成資源富集地區(qū)的主要稅種的目標(biāo)上來。在兼顧中央和地方財(cái)政利益的同時(shí)，努力構(gòu)建有利于平衡地區(qū)間財(cái)政能力、縮小地區(qū)間公共服務(wù)差距的長效機(jī)制。

第三，建立資源利益向資源富集地區(qū)傾斜的保障機(jī)制。首先，應(yīng)充分考慮資源開采外部成本的地方性特征，在地方政府對資源開采和交易的控制力有限且資源稅收決策權(quán)受限的情況下，財(cái)稅政策制定應(yīng)保證資源富集地區(qū)財(cái)政能力的提升，至少能夠補(bǔ)償因資源開采和資源輸出給地方帶來的外部性成本。其次，考慮到我國資源分布狀況與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一致的現(xiàn)實(shí)，資源稅的分權(quán)政策需向中西部資源富集地區(qū)傾斜以實(shí)現(xiàn)東部地區(qū)“反哺”中西部資源富集地區(qū)的政策目標(biāo)。

第四，賦予地方政府更多的資源稅立法權(quán)、解釋權(quán)和征管權(quán)。2016年的資源稅制改革已經(jīng)賦予省一級人民政府較大的自由裁決權(quán)：在資源稅改革中賦予地方在稅目、稅率、稅收優(yōu)惠等方面的稅政管理權(quán)；條例中未列舉名稱的其他非金屬礦產(chǎn)品，其計(jì)征方式由省級人民政府確定；各省級人民政府可對本地森林、草場、灘涂等資源提出征收資源稅的具體建議方案等。從提高資源富集地區(qū)財(cái)政能力的角度看，這些舉措在稅源開發(fā)和征稅深度等方面均具有積極作用。進(jìn)一步的資源稅制改革需賦予地方政府更多的資源稅立法權(quán)和解釋權(quán)，同時(shí)從制度上約束地方政府，避免其在增加財(cái)政收入的激勵(lì)下對資源過度開采。

3.在信息化轉(zhuǎn)型中拓展資源稅的征稅范圍

地區(qū)間資源稟賦差異有可能形成新的地區(qū)間公共服務(wù)能力差距，問題的解決有賴于資源稅征稅對象的不斷豐富和征稅范圍的不斷擴(kuò)大。隨著美國、歐盟和日本等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體先后進(jìn)入信息化社會，數(shù)據(jù)信息逐漸成為繼土地、石油等自然資源之后的戰(zhàn)略生產(chǎn)要素，只要有可能引發(fā)“排他性”的資源壟斷性行為，就均可納入資源稅的調(diào)控范圍。 B12 在西方發(fā)達(dá)國家的資源租金課稅制度中，除了土地（商用地、農(nóng)用地、居住地等）、地下礦藏資源、油氣資源、林木、水資源之外，衛(wèi)星軌道、航空權(quán)、公用事業(yè)、公共交通、停車、出租車牌照、漁業(yè)拍照、銀行牌照、博彩、互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施、域名注冊等一系列資源逐漸被納入資源稅的課稅范圍，大數(shù)據(jù)等信息產(chǎn)品也將進(jìn)入資源稅的征稅范圍。

2016年的資源稅改革體現(xiàn)了我國在整體進(jìn)入工業(yè)化之后對資源和資源稅制度調(diào)節(jié)范圍的改革要求。隨著我國社會經(jīng)濟(jì)全面轉(zhuǎn)型，市場化、信息化快速推進(jìn)，資源稅的征稅對象和范圍將逐步與西方發(fā)達(dá)國家趨同，即將包括信息資源在內(nèi)的新的資源形式納入資源稅的征稅范圍，在增加資源富集地區(qū)稅收收入的同時(shí)，更好地發(fā)揮資源稅平衡地區(qū)間財(cái)政能力、縮小地區(qū)間公共服務(wù)差距的作用。

4.漸進(jìn)有序地增加資源富集地區(qū)的資源稅收入

我國宏觀經(jīng)濟(jì)的基本面、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和稅制結(jié)構(gòu)改革等，都不支持短期內(nèi)資源稅收入的大幅度增加。2016年進(jìn)行的資源稅改革，實(shí)際上并沒有提高資源型企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，目前僅僅是將原來的資源性收費(fèi)轉(zhuǎn)化為資源稅收。這是基于我國經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)狀況作出的合理選擇，也說明以提升資源富集地區(qū)基本公共服務(wù)能力為目標(biāo)的資源稅制改革只能是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。但是，2016年資源稅改革中，比較大的幅度稅率和范圍較大的地方自主征稅項(xiàng)目為未來資源稅稅率的提高和整體稅負(fù)水平的增加預(yù)留了空間。從長遠(yuǎn)看，仍需要從計(jì)稅依據(jù)和稅率兩個(gè)方面來提高資源稅的稅負(fù)，在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的同時(shí)，漸進(jìn)有序地縮小地區(qū)間基本公共服務(wù)能力差距，從而推動全國基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

六、結(jié)語

目前資源稅還屬于小稅種，即使在資源富集地區(qū)的地方稅收入中所占的比重也不大，但這并不意味著這個(gè)稅種本身不具備做大的條件，只是我國工業(yè)化進(jìn)程和這一進(jìn)程中實(shí)施的區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，需要一個(gè)降低企業(yè)資源成本、資源富集地區(qū)補(bǔ)貼東部工業(yè)化地區(qū)的“瘦身”資源稅制。研究發(fā)現(xiàn)，原有資源稅制正是造成資源富集地區(qū)政府守著資源沒錢花的主要原因之一，在資源利益向東部工業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)輸送過程中形成的地區(qū)間公共財(cái)政能力差距以及由此引發(fā)的公共服務(wù)差距，直接導(dǎo)致了人口和資本的東進(jìn)，并進(jìn)一步加劇了東西部地區(qū)間的發(fā)展差距，形成了具有中國特色的“資源詛咒”怪圈。以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和促進(jìn)全國統(tǒng)一市場形成等為標(biāo)志的新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，需要在地方稅體系框架內(nèi)重建資源稅，把資源稅的主要功能定位于組織地方公共收入，將理順資源價(jià)稅關(guān)系作為強(qiáng)化市場機(jī)制、撬動經(jīng)濟(jì)增長和轉(zhuǎn)型升級的突破口，在提高中西部資源富集地區(qū)基本公共服務(wù)能力的基礎(chǔ)上，為實(shí)現(xiàn)全國基本公共服務(wù)均等化提供新的契機(jī)。目前，資源稅制改革還面臨諸多制約因素，資源稅成為資源富集地區(qū)的主體稅種必將是一個(gè)循序漸進(jìn)、分步實(shí)施的聯(lián)動過程。

注釋

①范逢春：《建國以來基本公共服務(wù)均等化政策的回顧與反思：基于文本分析的視角》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第1期。

②國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所的谷樹忠等人在《中國欠發(fā)達(dá)資源富集區(qū)的界定、特征與功能定位》（載《資源科學(xué)》2011年第1期）一文中，將20個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）的70個(gè)地市州盟確定為欠發(fā)達(dá)資源富集地區(qū)，其空間分布主要集中在西部和中部，不包括沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。本文采用谷樹忠等人對欠發(fā)達(dá)資源富集區(qū)概念及其范圍的界定。

③R. M. Auty，The Resource Curse Thesis： Minerals in Bolivian Development， 1970-90. Singapore Journal of Tropical Geography ， 1995， Vol.15， No.2， pp.95-111.

④Elissaios Papyrakis， Reyer Gerlagh. Resource Abundance and Economic Growth in the United States. European Economic Review ， 2007， Vol.51， No.4， pp.1011-1039.

⑤邵帥、齊中英：《西部地區(qū)的能源開發(fā)與經(jīng)濟(jì)增長——基于“資源詛咒”假說的實(shí)證分析》，《經(jīng)濟(jì)研究》2008年第4期。

⑥Thorvaldur Gylfason. Natural Resources， Education and Economic Development. European Economic Review ， 2001， Vol.45， No.6， pp.847-859.

⑦Ning Ding， Barry C. Field. Natural Resource Abundance and Economic Growth. Land Economics ， 2005， Vol.81， No.4， pp.496-502.

⑧鄧明、魏后凱：《自然資源稟賦與中國地方政府行為》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài)》2016年第1期。

⑨數(shù)據(jù)來源：2015年人均財(cái)政收支數(shù)由作者根據(jù)《2016中國統(tǒng)計(jì)年鑒》提供的人口和分地區(qū)的財(cái)政收支數(shù)據(jù)計(jì)算得出；1995年的人均財(cái)政收支數(shù)由作者根據(jù)《1996中國統(tǒng)計(jì)年鑒》提供的人口和分地區(qū)的財(cái)政收支數(shù)據(jù)計(jì)算得出。詳見中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局編：《2016中國統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國統(tǒng)計(jì)出版社，2016年。中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局編：《1996中國統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國統(tǒng)計(jì)出版社，1996年。

⑩數(shù)據(jù)來源：資源稅收入數(shù)據(jù)來源于《2012中國統(tǒng)計(jì)年鑒》，其他比重?cái)?shù)據(jù)由作者根據(jù)《2012中國統(tǒng)計(jì)年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得出。詳見中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局編：《2012中國統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國統(tǒng)計(jì)出版社，2012年。

B11數(shù)據(jù)來源：由作者根據(jù)《2016中國統(tǒng)計(jì)年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得出。

B12蔣震、張欣怡：《對資源稅制改革理念的分析和探討》，《國際稅收》2016年第7期。

責(zé)任編輯：翊 明