阿壩州脫貧攻堅(jiān)的瓶頸與對(duì)策思考

項(xiàng)曉峰

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，消除貧困、改善民生、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，也是我們黨的重要使命。高原貧困是困擾我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和民族團(tuán)結(jié)的重要問題。作為四川第二大藏區(qū)和全國羌族主要聚居區(qū)的阿壩州，集地震災(zāi)區(qū)、高半山區(qū)、邊遠(yuǎn)牧區(qū)、大骨節(jié)病區(qū)于一體，脫貧攻堅(jiān)尤為復(fù)雜艱巨，我們必須下足繡花功夫、傾注工匠精神、做實(shí)過細(xì)工作，確保實(shí)現(xiàn)持續(xù)脫貧、穩(wěn)定脫貧、長效脫貧，真正讓發(fā)展更有溫度、讓群眾更有盼頭、讓幸福更有質(zhì)感。

發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，阿壩州全面落實(shí)新時(shí)期中央治藏方略和四川省委藏區(qū)工作部署，統(tǒng)籌抓好“三件大事”、協(xié)調(diào)推進(jìn)“五條戰(zhàn)線”，全力推動(dòng)各項(xiàng)工作創(chuàng)新突破，全州各行各業(yè)各條戰(zhàn)線呈現(xiàn)出欣欣向榮的蓬勃態(tài)勢。但經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、社會(huì)發(fā)育滯后的客觀現(xiàn)實(shí)依然長期存在，差距依然較大，不可回避。

——與全國相比，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏弱。2016年，阿壩州三次產(chǎn)業(yè)比為15.7：47.2：37.1，與全國相比，第一產(chǎn)業(yè)高7.14個(gè)百分點(diǎn)，第二產(chǎn)業(yè)高7.39個(gè)百分點(diǎn)，第三產(chǎn)業(yè)低14.53個(gè)百分點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不盡合理。

——與全省相比，發(fā)展水平偏低。2016年，阿壩州實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值281.32億元，按可比價(jià)計(jì)算比上年增長6.2%，其中，一、二、三產(chǎn)業(yè)分別增長4.5%、6.1%和7%；全省地區(qū)生產(chǎn)總值超過3.2萬億元、增長7.7%，其中一、二、三產(chǎn)業(yè)分別增長3.8%、7.5%和9.1%。阿壩州的地區(qū)生產(chǎn)總值僅為全省的0.9%；從人均GDP來看，阿壩州僅為全省均值的77.5%。

——與地區(qū)相比，經(jīng)濟(jì)總量偏小。全州國民經(jīng)濟(jì)雖然保持平穩(wěn)較快發(fā)展態(tài)勢，但與全國30個(gè)民族自治州前10強(qiáng)相比差距仍然較大。從地區(qū)生產(chǎn)總值看，2016年，經(jīng)濟(jì)總量排名前三名的新疆伊犁州（1562.26億元）、四川涼山州（1403.92億元）、云南紅河州（1336.79億元）分別是阿壩州的5.6倍、4.9倍和4.7倍。

制約瓶頸

阿壩州全州面積8.42萬平方公里，占四川省面積的17.3%。海拔大多在3500米以上，95%以上屬于高寒地區(qū)，地質(zhì)災(zāi)害和自然災(zāi)害頻發(fā)，交通、通信閉塞，人畜飲水和取暖困難。全州13縣（市）被國家確定為新一輪扶貧攻堅(jiān)藏區(qū)連片特困地區(qū)，黑水、壤塘、小金三縣為國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，是四川乃至全國貧困程度最深和治貧難度最大的地區(qū)之一，致貧、返貧相互交織，制約因素突出。

——產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后和生態(tài)環(huán)境脆弱是最大瓶頸。發(fā)展產(chǎn)業(yè)是精準(zhǔn)扶貧的主要舉措，是幫助有勞動(dòng)能力的貧困家庭擺脫貧困最有效的手段。一方面，藏區(qū)貧困村農(nóng)牧民受教育程度低，接受先進(jìn)實(shí)用技術(shù)能力弱、市場意識(shí)差、致富帶頭人少。加之當(dāng)前藏區(qū)扶貧大多以被動(dòng)“輸血”為主，產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平低，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不明顯，碎片化、同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，產(chǎn)業(yè)扶貧成效不顯著且持續(xù)性較差，主動(dòng)“造血”和自我發(fā)展能力較弱。另一方面，受超載過牧以及資源無序開發(fā)影響，出現(xiàn)濕地萎縮退化、植被退化、草場沙化等問題。截至2016年末，嚴(yán)重退化、沙化的草原面積達(dá)3310萬畝，占全州草原總面積的48.8%，每年仍以3.9%的速度退化沙化。受制于主體生態(tài)功能定位影響和脆弱的生態(tài)環(huán)境，農(nóng)牧民缺乏穩(wěn)定的增收渠道，主要靠采挖中藥材、出售農(nóng)畜土特產(chǎn)品和國家政策性扶持獲得收入，特色優(yōu)勢農(nóng)牧業(yè)尚未得到有效規(guī)模開發(fā)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)間的矛盾日益突出，急需尋求一條環(huán)境友好、可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展道路。

——自然條件惡劣和基礎(chǔ)設(shè)施滯后是現(xiàn)實(shí)障礙。基礎(chǔ)設(shè)施是脫貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵所在，是確保貧困群眾安居樂業(yè)最根本的舉措。一方面，阿壩藏區(qū)氣候條件、地理環(huán)境惡劣，無霜期短、干旱少雨，大部分地區(qū)為高原氣候，年平均氣溫低、土壤貧瘠，自然災(zāi)害較多，給群眾的生產(chǎn)生活造成了極大的不便，導(dǎo)致平均生產(chǎn)率較低，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后。另一方面，由于地廣人稀、人口居住分散，高半山及邊遠(yuǎn)牧場難以完全通電通路。截至2016年8月，全州已建通村路硬化率僅為66%，通組道路通達(dá)率不足30%，機(jī)耕道和牧道硬化率僅為45%且損毀嚴(yán)重。全州尚有18.5萬人的安全飲水需要提升改造、2.8萬戶生產(chǎn)用電困難、2.4萬戶生活用電困難。大量農(nóng)牧民居住在生存條件惡劣和發(fā)展空間不足的區(qū)域，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的易地搬遷安置需求。雖然當(dāng)前可以識(shí)別出貧困原因與貧困現(xiàn)狀，采取針對(duì)性強(qiáng)的扶貧措施，但要尋找到適合居住且安全的生活空間依然困難。

——人口素質(zhì)偏低和公共服務(wù)積弱是關(guān)鍵短板。補(bǔ)齊民生短板是脫貧攻堅(jiān)的重中之重，是提升貧困群眾幸福指數(shù)的核心支撐。一方面，藏區(qū)人口文化素質(zhì)與科學(xué)素養(yǎng)偏低，人均受教育年限僅為6.9年，中老年群體的文盲半文盲比例高，對(duì)科學(xué)知識(shí)的接受能力偏低。盡管率先在全國民族地區(qū)實(shí)施了15年義務(wù)教育，但高中毛入學(xué)率僅為75%，與“2020年高中階段毛入學(xué)率達(dá)到90%”的要求還有很大差距。另一方面，教師隊(duì)伍和醫(yī)療衛(wèi)生人才“引進(jìn)難、創(chuàng)業(yè)難、留住難”問題依然突出。2016年，全州學(xué)前教育教師、義務(wù)教育教師和高中教育教師分別缺編2450人、792人和528人。全州衛(wèi)計(jì)系統(tǒng)空編2146人，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院編制均未達(dá)到配置標(biāo)準(zhǔn)，編制使用率僅為73.05%。

——政策機(jī)制滯后和社會(huì)參與不足是重要制約。貧困產(chǎn)生的多維性與多因性決定了精準(zhǔn)扶貧需要政府與各種社會(huì)力量的協(xié)同治理。一方面，缺資金、缺技術(shù)、缺人才，仍然是藏區(qū)脫貧攻堅(jiān)的“短板”。“五個(gè)一”幫扶力度還不夠、責(zé)任主體參次不齊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)精準(zhǔn)扶貧“任務(wù)清單”還不明確，普遍存在“軟鄉(xiāng)弱村”現(xiàn)象。另一方面，部分貧困戶在對(duì)政府幫扶寄予高度期望與依賴的同時(shí)，對(duì)自我能力發(fā)展的關(guān)切和公共事務(wù)的參與十分有限，形成了落后生產(chǎn)生活方式和低水平思維慣性，陷入低水平循環(huán)發(fā)展陷阱。

對(duì)策思考

嚴(yán)格按照中央、四川省委關(guān)于脫貧攻堅(jiān)的總體要求和具體部署，堅(jiān)持多層次精細(xì)思考、多維度精準(zhǔn)發(fā)力，既著眼區(qū)域發(fā)展能力的提升，又著眼貧困村、貧困戶發(fā)展能力的培育，既包括基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)公共服務(wù)方面的精準(zhǔn)定位，又包括扶貧產(chǎn)業(yè)、扶貧項(xiàng)目等方面的持續(xù)發(fā)力。

——以更加有效的舉措夯實(shí)基礎(chǔ)條件。緊緊圍繞貧困村退出“一低”“五有”和“四個(gè)好”建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，鎖定高半山區(qū)、邊遠(yuǎn)牧區(qū)、大骨節(jié)病區(qū)、地震災(zāi)區(qū)“四大戰(zhàn)場”，精準(zhǔn)解決“基礎(chǔ)設(shè)施薄弱”短板。按照“項(xiàng)目年”工作部署，深入推進(jìn)“交通大會(huì)戰(zhàn)”，加快推進(jìn)通縣、通鄉(xiāng)、通村、通組公路建設(shè)，有序?qū)嵤┮椎胤鲐毎徇w，切實(shí)為貧困群眾脫貧致富創(chuàng)造良好的發(fā)展路徑。深入實(shí)施15年義務(wù)教育，扎實(shí)推進(jìn)“學(xué)前三年行動(dòng)計(jì)劃”，加快鄉(xiāng)村幼兒園建設(shè)，讓貧困適齡兒童就近就地入園入學(xué)。健全“1小時(shí)醫(yī)療服務(wù)圈”，完善康復(fù)醫(yī)療服務(wù)體系，狠抓地方病、慢性病、婦女病等高原病疾綜合防治。完善農(nóng)村低保等社會(huì)保障制度，推進(jìn)扶貧開發(fā)和最低生活保障制度有效銜接，提高社會(huì)保障統(tǒng)籌層次水平。

——以更加創(chuàng)新的理念強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)。圍繞特色農(nóng)牧業(yè)發(fā)展，完善經(jīng)營模式，加大科技投入，加強(qiáng)綜合管護(hù)，擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)收益，精心解決“產(chǎn)業(yè)貧弱短板”。根據(jù)資源條件和市場需求，用好用活貧困村產(chǎn)業(yè)扶持基金和金融支持政策，量身定制產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，防止產(chǎn)業(yè)脫離當(dāng)?shù)貙?shí)際、背離群眾意愿。建立完善新型經(jīng)營主體與貧困戶的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制和產(chǎn)銷銜接體系，提高貧困群眾的產(chǎn)業(yè)參與度和受益度，實(shí)現(xiàn)資金、技術(shù)、生產(chǎn)、加工、銷售等互助合作。鼓勵(lì)特色龍頭企業(yè)樹立品牌意識(shí)，采用新技術(shù)、新工藝和新設(shè)備，提高產(chǎn)品質(zhì)量和檔次，努力擴(kuò)大市場占有率，加快開發(fā)一批綠色天然有機(jī)無公害特色農(nóng)業(yè)品牌。圍繞鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展，完善基礎(chǔ)設(shè)施，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，挖掘民俗文化，豐富旅游業(yè)態(tài)，推出一批多主題、多日游旅游特色線路，不斷增加旅游收入。

——以更加開放的眼光釋放生態(tài)效益。堅(jiān)持綠色發(fā)展戰(zhàn)略，全面推進(jìn)綠化全州行動(dòng)，精細(xì)解決“生態(tài)環(huán)境脆弱”短板。大力實(shí)施岷江——大渡河流域水生態(tài)綜合治理工程，持續(xù)推進(jìn)“干旱河谷千里綠色走廊”建設(shè)。加大重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度，擴(kuò)大森林、草原生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施范圍，建立健全濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。按照“資源股權(quán)化、股權(quán)基金華、基金民生化”思路，集約有償開發(fā)水電資源、旅游資源，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、政府收益、群眾利益有機(jī)結(jié)合。積極推行“萬畝林億元錢”經(jīng)營模式，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)擴(kuò)面增效。發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，擴(kuò)大覆蓋范圍，增強(qiáng)藏區(qū)農(nóng)牧業(yè)抵御風(fēng)險(xiǎn)能力。積極推進(jìn)沙化治理光伏扶貧，推廣應(yīng)用光伏開發(fā)經(jīng)驗(yàn)，通過發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)治理草原退化沙化，促進(jìn)貧困群眾增收。選聘貧困群眾就地就近成為森林管護(hù)員、濕地保護(hù)員、草場維護(hù)員，探索貧困群眾參與生態(tài)保護(hù)新機(jī)制。

——以更加聚合的手段提升推進(jìn)合力。鮮明“書記抓、抓書記”工作導(dǎo)向，扎實(shí)推進(jìn)州四套班子聯(lián)系指導(dǎo)擬摘帽縣（市）、13個(gè)督導(dǎo)組蹲點(diǎn)聯(lián)系指導(dǎo)各縣工作機(jī)制。嚴(yán)格落實(shí)“雙聯(lián)”制度，精準(zhǔn)覆蓋“5+1”幫扶力量，墩實(shí)“五個(gè)一”工作力量。大力推行“一線工作法”，加大督促指導(dǎo)力度，通過基層問診把脈、蹲點(diǎn)聯(lián)系督導(dǎo)，確保問題在一線發(fā)現(xiàn)、矛盾在一線解決、責(zé)任在一線落實(shí)、形象在一線樹立。緊緊圍繞創(chuàng)建“四好村”目標(biāo)，充分利用“農(nóng)牧民夜校”“小手牽大手”等方式，扎實(shí)開展基層法治創(chuàng)建，深入開展普法教育和感恩教育。廣泛開展“孝善和美”孝德文化建設(shè)，積極開展“文明戶”評(píng)選活動(dòng)，完善村規(guī)民約，推行喜事新辦、喪事簡辦，破除陳規(guī)陋習(xí)，推動(dòng)移風(fēng)易俗，引導(dǎo)村兩委和貧困群眾克服畏難情緒，牢固樹立感恩奮進(jìn)、自立自強(qiáng)的思想觀念，激發(fā)群眾內(nèi)生動(dòng)力，提振致富精氣神。