波蘭煤礦安全監(jiān)察制度及其啟示

代海軍

(1.北京理工大學(xué)法學(xué)院，北京市海淀區(qū)，100081；2.國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局信息研究院，北京市朝陽(yáng)區(qū)，100029)

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波蘭煤礦安全監(jiān)察制度及其啟示

代海軍1，2

(1.北京理工大學(xué)法學(xué)院，北京市海淀區(qū)，100081；2.國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局信息研究院，北京市朝陽(yáng)區(qū)，100029)

波蘭煤礦安全和職業(yè)健康狀況居世界領(lǐng)先水平，主要得益于其不斷優(yōu)化的法律體系、獨(dú)立垂直的監(jiān)管模式、嚴(yán)密高效的行政執(zhí)法和應(yīng)急救援機(jī)制。這些經(jīng)驗(yàn)值得中國(guó)在推進(jìn)礦山安全監(jiān)管監(jiān)察體制改革過(guò)程中借鑒。

煤礦安全 法律體系 監(jiān)察機(jī)構(gòu) 行政執(zhí)法

波蘭采礦業(yè)歷史悠久，煤炭資源豐富，儲(chǔ)量約為454億t。2015年波蘭煤炭產(chǎn)量為5370萬(wàn)t，居歐洲第2位、世界第9位。波蘭煤礦職業(yè)安全與健康水平居世界前列。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013-2015年，波蘭煤礦死亡人數(shù)分別為15人、20人和13人，百萬(wàn)噸死亡率分別為0.11、0.15和0.10，遠(yuǎn)低于中國(guó)的平均水平。通過(guò)對(duì)比中波兩國(guó)煤炭資源狀況、采礦技術(shù)水平、法律體系、監(jiān)管體制，可以看出，除了煤礦數(shù)量、資源稟賦差異等客觀(guān)因素外，波蘭良好的安全狀況主要得益于礦山安全與健康工作法治化程度較高、國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)煤礦安全與職業(yè)健康一體化監(jiān)察等主觀(guān)原因，這恰恰是中國(guó)在推進(jìn)礦山安全監(jiān)管改革過(guò)程中需要借鑒之處。因此，本文從這一角度對(duì)波蘭煤礦安全與健康監(jiān)察制度進(jìn)行考察，并分析提出可供中國(guó)借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

1 波蘭煤礦安全監(jiān)察主要立法

早在1528年，波蘭就頒布了第一部礦業(yè)法，規(guī)定了上西里西亞地區(qū)(the Upper Silesia Region)采礦業(yè)的組織制度。目前，波蘭煤礦職業(yè)安全與健康的法律體系由3個(gè)層面組成：歐盟相關(guān)指令、波蘭國(guó)內(nèi)礦業(yè)法以及關(guān)于煤礦安全的特別規(guī)定。

1.1 歐盟相關(guān)指令

作為歐盟成員國(guó)之一，波蘭法律大部分依據(jù)歐盟相關(guān)指令制定和實(shí)施。在采礦業(yè)方面，歐盟先后制定了改善采礦業(yè)工人職業(yè)安全與健康的一系列指令，見(jiàn)表1。這些指令規(guī)定了職業(yè)安全與健康的最低要求和基本原則，各成員國(guó)必須將其轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法。

表1 歐盟關(guān)于采礦業(yè)職業(yè)安全與健康的相關(guān)指令

1.2 波蘭礦業(yè)法

2011年6月9日，波蘭頒布了新的《地質(zhì)與礦業(yè)法》(the Geological and Mining Law of 9 June 2011)，并于2012年1月1日起正式實(shí)施(1994年《地質(zhì)與礦業(yè)法案》同時(shí)予以廢止)。

新法共十三部分227條，比1994年《地質(zhì)與礦業(yè)法案》增加68條，篇章結(jié)構(gòu)見(jiàn)表2。主要內(nèi)容包括：規(guī)制礦業(yè)勘探開(kāi)采等活動(dòng)、維護(hù)公共安全、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)以及保障礦工職業(yè)安全與健康。新法強(qiáng)化了企業(yè)采礦作業(yè)方面的主體責(zé)任，包含要求企業(yè)建立采礦計(jì)劃和救援隊(duì)伍、加強(qiáng)礦工安全培訓(xùn)、評(píng)估和記錄職業(yè)安全與健康風(fēng)險(xiǎn)等內(nèi)容，同時(shí)強(qiáng)化了采礦業(yè)的安全監(jiān)管，設(shè)立了常設(shè)性的礦業(yè)安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)并明確其職責(zé)。此外，新法還進(jìn)一步加大了處罰力度。

1.3 波蘭煤礦安全特別法

在煤礦安全方面，波蘭原工業(yè)和貿(mào)易部制定了一系列涉及職業(yè)安全與健康、礦山救護(hù)、地質(zhì)與采礦方面的實(shí)施細(xì)則。例如《地質(zhì)與采礦法實(shí)施細(xì)則》包括：露天礦安全與特殊火災(zāi)防治細(xì)則、地下礦安全與特殊火災(zāi)防治細(xì)則等。其他涉及煤礦安全的法規(guī)還有：國(guó)家礦業(yè)監(jiān)察局制定的《環(huán)境危險(xiǎn)評(píng)價(jià)和礦床分級(jí)細(xì)則》；原工業(yè)和貿(mào)易部制定的《采礦業(yè)爆破器材使用細(xì)則》、《礦山特殊救護(hù)隊(duì)的組織、任務(wù)、和裝備及救護(hù)行動(dòng)細(xì)則》以及《管理、安監(jiān)人員資格和采礦地質(zhì)人員資格準(zhǔn)則》等。此外，國(guó)家礦業(yè)監(jiān)察局還制定了專(zhuān)門(mén)的《礦山生產(chǎn)計(jì)劃條例》，要求煤礦每項(xiàng)開(kāi)采計(jì)劃都應(yīng)報(bào)送國(guó)家礦業(yè)監(jiān)察局審批。

表2 波蘭2011年《地質(zhì)與礦業(yè)法》結(jié)構(gòu)及內(nèi)容

2 波蘭煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其職權(quán)

波蘭礦山監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要是環(huán)境保護(hù)部(The Ministry of the Environment)和國(guó)家礦山局(State Mining Authority，簡(jiǎn)稱(chēng)SMA)，前者負(fù)責(zé)對(duì)礦山執(zhí)行《地質(zhì)與礦業(yè)法》有關(guān)地質(zhì)活動(dòng)的監(jiān)督，包括礦山地質(zhì)工程設(shè)計(jì)和地質(zhì)文件編制等，后者為礦山安全職業(yè)安全與健康的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。

2.1 國(guó)家礦山局

第二次世界大戰(zhàn)前和戰(zhàn)后初期，波蘭煤礦安全形勢(shì)嚴(yán)峻。1954年，波蘭政府做出決議，將負(fù)責(zé)礦業(yè)安全的監(jiān)察機(jī)構(gòu)從產(chǎn)業(yè)部門(mén)(主要是當(dāng)時(shí)的采礦和冶金部)中獨(dú)立出來(lái)，成立國(guó)家礦山局，隸屬于部長(zhǎng)會(huì)議，負(fù)責(zé)包括煤礦在內(nèi)所有礦山的安全監(jiān)察工作，總部設(shè)在卡托維茲。組織機(jī)構(gòu)如圖1所示。

圖1 波蘭國(guó)家礦山局組織機(jī)構(gòu)圖

依照2011年《地質(zhì)與礦業(yè)法》，國(guó)家礦山局主要職責(zé)有7項(xiàng)：工業(yè)安全、消防安全、應(yīng)急救援隊(duì)伍、開(kāi)采過(guò)程中資源儲(chǔ)量管理；礦物開(kāi)采過(guò)程中的環(huán)境保護(hù)、采礦損害預(yù)防和礦山的建設(shè)和關(guān)閉退出，其中包括土地復(fù)墾和采礦后土地的開(kāi)發(fā)。其權(quán)限包括：在技術(shù)專(zhuān)家配合下，攜帶必要設(shè)備，隨時(shí)進(jìn)入煤礦企業(yè)進(jìn)行安全檢查；全面檢查和評(píng)估煤礦隱患排查和控制情況；詢(xún)問(wèn)相關(guān)人員；檢查煤礦特種作業(yè)人員相關(guān)資質(zhì)；收集有關(guān)數(shù)據(jù)、樣品或資料并要求企業(yè)提供書(shū)面信息，當(dāng)發(fā)現(xiàn)可能危及礦工生命、健康或?qū)Νh(huán)境產(chǎn)生直接影響的情況，發(fā)出監(jiān)察指令或進(jìn)行行政處罰；必要時(shí)，可以尋求警察的協(xié)助。

2.2 地區(qū)辦事處

國(guó)家礦山局實(shí)施垂直管理，下設(shè)10個(gè)地區(qū)辦事處和一個(gè)負(fù)責(zé)管理機(jī)械設(shè)備測(cè)試的采礦專(zhuān)家辦公室。地區(qū)辦事處分別設(shè)在：格里維策地區(qū)、卡托維茲地區(qū)、凱爾采地區(qū)、克拉科夫地區(qū)、克勞什諾地區(qū)、盧布林地區(qū)、波茲南地區(qū)、雷布尼克地區(qū)、華沙地區(qū)和弗羅茨瓦夫地區(qū)。國(guó)家礦山局及其下屬地區(qū)辦事處共有517人，其中360人是技術(shù)檢驗(yàn)專(zhuān)家。

3 波蘭煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)

3.1 強(qiáng)化事前審批

根據(jù)波蘭法律，礦山生產(chǎn)計(jì)劃、礦區(qū)開(kāi)采設(shè)計(jì)、礦山中使用的機(jī)器、設(shè)備、材料和爆破器材等特種作業(yè)，必須經(jīng)過(guò)國(guó)家礦山監(jiān)察機(jī)關(guān)審批。礦山生產(chǎn)計(jì)劃內(nèi)容包括：礦山管理機(jī)構(gòu)及人員情況；確保公共安全和消防安全得到保障；保障礦區(qū)周邊居民健康與安全；合理開(kāi)采礦產(chǎn)資源；對(duì)建筑物和環(huán)境保護(hù)措施。

3.2 實(shí)施計(jì)劃監(jiān)察

地區(qū)辦事處要制定年度監(jiān)察計(jì)劃，并報(bào)國(guó)家礦山局批準(zhǔn)后執(zhí)行，包括3種形式：一是有限監(jiān)察，預(yù)防性控制措施，其中一些需要調(diào)查和詳細(xì)檢查；二是復(fù)查，主要針對(duì)檢查后發(fā)現(xiàn)有嚴(yán)重違規(guī)的企業(yè)；三是專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)察，重點(diǎn)檢查可能具有現(xiàn)實(shí)威脅或雇主已申請(qǐng)更改采礦作業(yè)計(jì)劃的情況。地區(qū)辦事處每年都會(huì)派監(jiān)察員小組對(duì)每個(gè)礦山應(yīng)急培訓(xùn)救援活動(dòng)開(kāi)展監(jiān)督和評(píng)價(jià)，以評(píng)估每個(gè)礦山企業(yè)的救援設(shè)備。地區(qū)辦事處共有4個(gè)級(jí)別的監(jiān)察員，在每次執(zhí)行監(jiān)察活動(dòng)前，通常會(huì)向企業(yè)出具書(shū)面通知。

3.3 違法行為處置

按照2011年《地質(zhì)與礦業(yè)法》規(guī)定，波蘭礦山監(jiān)察執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)企業(yè)違法行為時(shí)，有權(quán)采取以下措施：一是責(zé)令改正違法行為；二是在可能造成煤礦及其礦工、公共安全或環(huán)境緊急危險(xiǎn)的情況下，命令全部或部分暫停采礦活動(dòng)或設(shè)備運(yùn)行，并確定恢復(fù)條件；三是采取必要的預(yù)防措施，包括將具體問(wèn)題提交給國(guó)家礦山局咨詢(xún)委員會(huì)審議；四是對(duì)違法企業(yè)及相關(guān)管理人員實(shí)施行政處罰。這也是礦山安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)經(jīng)常采取的手段。根據(jù)2011年《地質(zhì)與礦業(yè)法》第175條的規(guī)定，對(duì)于發(fā)現(xiàn)有可能造成生命、人類(lèi)健康或礦山危險(xiǎn)的方式采礦等違法行為，礦山監(jiān)察機(jī)構(gòu)可以對(duì)企業(yè)主處以上一年收入的3%(最高不超過(guò)50000茲羅提)、對(duì)礦長(zhǎng)處以其月工資的300%(最高不超過(guò)5000茲羅提)的罰款。

3.4 礦山救援和事故調(diào)查處理

波蘭對(duì)礦山救援工作極為重視，早在2002年6月就頒布了《礦山救援規(guī)程》，詳細(xì)規(guī)定了礦山救援組織的性質(zhì)、職責(zé)、管理、技術(shù)裝備及救護(hù)行動(dòng)的程序和安全保障等。波蘭礦山救援工作主要由國(guó)家礦山救援中心(包括救援中心、救援分站)、礦業(yè)企業(yè)救護(hù)站和其他礦山救護(hù)組織完成。國(guó)家礦山救護(hù)中心的職能是救護(hù)與培訓(xùn)，分站設(shè)置以30 min到達(dá)出事地點(diǎn)為原則。救援中心擁有194名職員，其中113人在現(xiàn)場(chǎng)(即礦山救援分站)工作。

在煤礦發(fā)生危險(xiǎn)事件、事故或自然死亡事件的情況下，國(guó)家礦山局負(fù)責(zé)組織調(diào)查事故發(fā)生的事實(shí)和原因。根據(jù)事故等級(jí)或復(fù)雜性等方面的需要，特別是在集體事故、災(zāi)難或危險(xiǎn)事件的情況下，事故調(diào)查處理將由國(guó)家礦山局局長(zhǎng)辦公室主任負(fù)責(zé)。如有必要，國(guó)家礦業(yè)管理局局長(zhǎng)將依法組建一個(gè)特別調(diào)查委員會(huì)，負(fù)責(zé)調(diào)查事故的原因和相關(guān)情況。

4 對(duì)中國(guó)的啟示及建議

4.1 調(diào)整礦山安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置及職能

波蘭政府對(duì)礦山實(shí)施垂直管理，國(guó)家礦山局負(fù)責(zé)對(duì)礦業(yè)安全、礦工職業(yè)安全與健康、開(kāi)采期間的礦產(chǎn)資源管理和環(huán)境保護(hù)等實(shí)施全面監(jiān)管，采取的是大部制的管理體制，體現(xiàn)了既管行業(yè)又管安全、既管安全又管職業(yè)健康、既管生產(chǎn)又管環(huán)保的思路。波蘭的經(jīng)驗(yàn)對(duì)于中國(guó)下一步研究探索積極推進(jìn)大部門(mén)體制改革具有借鑒意義。

從現(xiàn)階段中國(guó)實(shí)際看，可以先嘗試從推進(jìn)煤礦和非煤礦山統(tǒng)一監(jiān)察入手。目前中國(guó)煤礦安全監(jiān)察實(shí)行的是垂直管理，并形成了國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)的工作格局，非煤礦山安全監(jiān)管則實(shí)行的是分級(jí)管理。這一礦山安全監(jiān)管監(jiān)察體制是在上世紀(jì)90年代末形成的，有其歷史合理性和現(xiàn)實(shí)有效性。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，也存在一定弊端。煤礦和非煤礦山都屬于礦產(chǎn)資源開(kāi)采行業(yè)，有很多行業(yè)共同點(diǎn)，不宜長(zhǎng)時(shí)間將其割裂為兩種監(jiān)管模式。建議借鑒波蘭做法，在國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局基礎(chǔ)上組建國(guó)家礦山安全監(jiān)察局，并按礦山區(qū)域分布情況，設(shè)置一定數(shù)量的區(qū)域性監(jiān)察分局，實(shí)行垂直管理，提高監(jiān)察的權(quán)威與效率。

4.2 推進(jìn)煤礦職業(yè)安全與健康統(tǒng)一監(jiān)察

職業(yè)安全與健康統(tǒng)一監(jiān)察不僅是波蘭的經(jīng)驗(yàn)，也是當(dāng)今世界的普遍做法。一方面，建議在修改《礦山安全法》時(shí)，將《職業(yè)病防治法》有關(guān)制度吸納進(jìn)來(lái)，制定統(tǒng)一的《礦山職業(yè)安全與健康法》，整合現(xiàn)行安全和健康許可、處罰、強(qiáng)制等方面的法律制度。同時(shí)，在時(shí)機(jī)成熟的條件下，整合《煤礦安全監(jiān)察條例》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》、《安全生產(chǎn)許可證條例》等法規(guī)內(nèi)容，制定統(tǒng)一的《煤礦職業(yè)安全與健康條例》。另一方面，推進(jìn)監(jiān)察執(zhí)法的融合，如在煤礦現(xiàn)場(chǎng)檢查環(huán)節(jié)，由監(jiān)察員對(duì)煤礦企業(yè)執(zhí)行《安全生產(chǎn)法》、《職業(yè)病防治法》等有關(guān)情況，實(shí)施統(tǒng)一檢查。

4.3 提高煤礦準(zhǔn)入門(mén)檻

同歐盟許多國(guó)家類(lèi)似，波蘭對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)和特種作業(yè)人員均實(shí)行嚴(yán)格準(zhǔn)入，采礦活動(dòng)則采取公共安全、職業(yè)健康、環(huán)境保護(hù)一體化審批。相比之下，中國(guó)目前對(duì)同一事項(xiàng)不同環(huán)節(jié)設(shè)定審批，不僅程序上較為繁瑣，且前后提供的材料還有許多重合之處。有必要學(xué)習(xí)借鑒波蘭經(jīng)驗(yàn)，改變目前在安全生產(chǎn)行政審批制度改革過(guò)程中不區(qū)分具體情況，簡(jiǎn)單地實(shí)行取消、下放的做法。同時(shí)進(jìn)一步簡(jiǎn)化許可程序，如將煤礦安全生產(chǎn)“三同時(shí)”審查與職業(yè)健康“三同時(shí)”審查，整合為煤礦職業(yè)安全與健康“三同時(shí)”審查，減少許可環(huán)節(jié)和相關(guān)資料重復(fù)提交程序。

4.4 重視行政執(zhí)法的技術(shù)支撐

在對(duì)煤礦實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)，波蘭監(jiān)察員可以聘請(qǐng)專(zhuān)家和輔助人員隨行提供支撐。國(guó)家礦山局建立了360人的專(zhuān)職技術(shù)專(zhuān)家隊(duì)伍，這些專(zhuān)家主要負(fù)責(zé)技術(shù)監(jiān)察，包括礦山的設(shè)備設(shè)施、安全報(bào)警系統(tǒng)、通風(fēng)系統(tǒng)、供電系統(tǒng)等。建議借鑒波蘭經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式，加強(qiáng)監(jiān)察執(zhí)法技術(shù)支撐。建議由國(guó)家負(fù)責(zé)礦山安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)牽頭，研究制定煤礦職業(yè)安全與健康領(lǐng)域政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的協(xié)議格式文本，并對(duì)聘請(qǐng)技術(shù)專(zhuān)家的具體職責(zé)、有關(guān)待遇、考核監(jiān)督等方面做出明確規(guī)定。

4.5 完善礦山應(yīng)急救援體制與政策

與波蘭相比，中國(guó)現(xiàn)行礦山應(yīng)急救援體制不夠完善、應(yīng)急救援基地布局不合理、救援力量仍較薄弱等問(wèn)題較為突出，有必要改革現(xiàn)行管理體制和職能定位，賦予礦山應(yīng)急救援組織行政管理職能，加強(qiáng)國(guó)家礦山救援基地和區(qū)域性的綜合基地建設(shè)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域化應(yīng)急救援資源共享，提高應(yīng)對(duì)特別重大、復(fù)雜礦山事故的能力。此外，建議借鑒波蘭礦山應(yīng)急救援社會(huì)化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，研究制定并完善礦山救護(hù)隊(duì)社會(huì)化服務(wù)的政策措施，建立國(guó)家、地方、企業(yè)對(duì)礦山應(yīng)急救援建設(shè)的投入機(jī)制和保障措施。

4.6 強(qiáng)化法律責(zé)任，提高違法成本

波蘭2011年《地質(zhì)與礦業(yè)法》規(guī)定，涉嫌煤礦安全生產(chǎn)犯罪，不以造成人身傷亡或財(cái)產(chǎn)損失的實(shí)際結(jié)果發(fā)生為前提，并區(qū)分故意和過(guò)失兩種不同的情形，分別給予違法行為人罰款、限制自由或1～2年不等的監(jiān)禁。建議借鑒波蘭立法經(jīng)驗(yàn)，將煤礦制作假圖紙、造假密閉等嚴(yán)重違法行為，納入刑罰調(diào)整的范圍，采用獨(dú)立性的散在型立法模式。同時(shí)，將違法者主觀(guān)惡意作為量刑的重要因素，從法律制度設(shè)計(jì)上引導(dǎo)煤礦企業(yè)自覺(jué)守法。

[1] BP. BP世界能源統(tǒng)計(jì)年鑒2016年中文版 [EB/OL]

[2] A Linpinskil，J Otto. New Polish Mining and Petroleum Legislation [J]. Journal of Energy & Natural Resources Law, 1996(3)

[3] 彼德·布卡勒斯基. 波蘭國(guó)家礦山局的安全職能[J].現(xiàn)代職業(yè)安全，2003(3)

[4] 孫洪靈.波蘭礦山監(jiān)察機(jī)構(gòu)的地位與職能 [J].中國(guó)煤炭，2001(2)

[5] 代海軍.安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接研究——基于實(shí)體法的分析 [J].河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2017(3)

(責(zé)任編輯 陶 賽)

Analysis and revelation of Polish coal mine safety supervision system

Dai Haijun1,2

(1.School of Law, Beijing Institute of Technology, Beijing 100081, China；2.National Institute for Occupational Safety， Chaoyang， Beijing 100029， China)

The occupational safety and health of Polish coal mines keeps first-class in the world，which depends largely on four factors: continuously optimized legal system, independent and vertical safety supervision model, tight and efficient administrative law enforcement and emergency rescue mechanisms. China can learn and draw lessons from the Polish experience and then improve Chinese coal mines work safety in the process of mine safety supervision system reform.

coal mine safety, legal system, supervisory organization, administrative law enforcement

代海軍. 波蘭煤礦安全監(jiān)察制度及其啟示 [J]. 中國(guó)煤炭，2017(6)：151-154，159. Dai Haijun. Analysis and revelation of Polish coal mine safety supervision system [J]. China Coal，2017(6)：151-154，159.

TD76

A

代海軍(1977-)，男，安徽濉溪人，北京理工大學(xué)法學(xué)院博士研究生，國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局信息研究院法律研究所副所長(zhǎng)，主要從事安全生產(chǎn)法、煤炭法方面的研究。