政策落實(shí)跟蹤審計(jì)初探

陳秀梅

【摘 要】政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)是以國(guó)家宏觀政策執(zhí)行情況為審計(jì)對(duì)象的一種跟蹤審計(jì)。從近幾年基層審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)實(shí)踐來看，政策執(zhí)行情況審計(jì)主要集中于政府財(cái)政性資金收支的政策執(zhí)行過程。總體來看，項(xiàng)目和資金流動(dòng)決定于政策執(zhí)行的目的，而項(xiàng)目建設(shè)和資金流動(dòng)是政策實(shí)施的有效載體，是政策效果的具體體現(xiàn)。本文擬從政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的內(nèi)涵、問題和對(duì)策進(jìn)行探討。

【關(guān)鍵詞】政策執(zhí)行；跟蹤審計(jì)；探討

政策落實(shí)跟蹤審計(jì)，是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，改變過去單純的事后審計(jì)而開展的一種全新審計(jì)方式，也是國(guó)務(wù)院為促進(jìn)宏觀政策落實(shí)授予審計(jì)機(jī)關(guān)一個(gè)新的職權(quán)。從國(guó)外審計(jì)實(shí)踐看，美國(guó)《1993年政府績(jī)效與結(jié)果法案》就授權(quán)審計(jì)總署向國(guó)會(huì)報(bào)告對(duì)公共政策執(zhí)行效果進(jìn)行審計(jì)的情況，監(jiān)督聯(lián)邦政府公共政策改革進(jìn)程；法國(guó)審計(jì)法院從2007年起對(duì)公共政策執(zhí)行作法律監(jiān)督，評(píng)價(jià)政府部門遵守有關(guān)公共政策的執(zhí)行效果。2008年以來，審計(jì)署在《2008至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中指出要將“國(guó)家重大政策措施的執(zhí)行”做為跟蹤審計(jì)試點(diǎn)。2014年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)“穩(wěn)增長(zhǎng)促改革調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)工作方案的通知”。2015年、2016年審計(jì)署先后印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加大審計(jì)力度促進(jìn)穩(wěn)增長(zhǎng)等政策措施落實(shí)的意見》、《關(guān)于適應(yīng)新常態(tài)踐行新理念更好地履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)的意見》。以筆者所在的尤溪縣審計(jì)局為例，2011年至2013年就組織實(shí)施政府債務(wù)、中小學(xué)校布局和社保、保障性住房專項(xiàng)資金等項(xiàng)目審計(jì)。2014年對(duì)22個(gè)方面政策落實(shí)情況進(jìn)行審計(jì)調(diào)查，涉及24個(gè)部門單位。2015年之后，簡(jiǎn)政放權(quán)、權(quán)力清單等由政府法制、編制、效能部門監(jiān)督，審計(jì)部門重點(diǎn)關(guān)注與穩(wěn)增長(zhǎng)密切相關(guān)的重大項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度、資金保障、情況，財(cái)稅、金融、產(chǎn)業(yè)、外貿(mào)等政策落實(shí)情況。

一、政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的內(nèi)涵

1.政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的目標(biāo)

（1）摸清情況。即對(duì)政策規(guī)定的工作任務(wù)完成情況、政策環(huán)境的適應(yīng)性、政策運(yùn)行的可操作性進(jìn)行追蹤，并向決策層或社會(huì)公眾及時(shí)反饋真實(shí)情況，發(fā)揮審計(jì)的鑒證作用。

（2）績(jī)效評(píng)價(jià)。即對(duì)照預(yù)期的政策目標(biāo)，評(píng)估其實(shí)現(xiàn)程度，包括政策施行應(yīng)取得的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益等，發(fā)揮審計(jì)的績(jī)效評(píng)價(jià)作用。

（3）查處問題。即查找政策傳遞、部署過程中發(fā)生的失職瀆職、弄虛作假、不作為、亂作為等問題，揭示執(zhí)行偏差，界定責(zé)任并向相關(guān)責(zé)任部門和責(zé)任人問責(zé)，發(fā)揮審計(jì)的監(jiān)督作用。

（4）提出建議。針對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，通過科學(xué)分析，查找深層次原因，提出完善、修正政策的建議，供決策者參考，發(fā)揮審計(jì)的建設(shè)性作用。

2.政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的特征

（1）審計(jì)對(duì)象的綜合性。政策落實(shí)跟蹤審計(jì)是以國(guó)家宏觀政策的執(zhí)行作為審計(jì)對(duì)象，涉及該項(xiàng)政策執(zhí)行到的區(qū)域、單位甚至個(gè)人。

（2）審計(jì)實(shí)施的過程性。與傳統(tǒng)審計(jì)方式相比，其過程性特征是審計(jì)機(jī)關(guān)介入國(guó)家政策執(zhí)行的全過程由單純的事后審計(jì)向事前、事中審計(jì)轉(zhuǎn)變。

（3）審計(jì)評(píng)價(jià)的全面性。與傳統(tǒng)財(cái)務(wù)收支審計(jì)相比，政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)需要對(duì)政策執(zhí)行的效益性和合規(guī)性發(fā)表審計(jì)意見，并從政策制度和管理層面分析問題產(chǎn)生的深層次原因，向政府及有關(guān)部門提出完善宏觀政策、健全法規(guī)制度、加強(qiáng)綜合管理的對(duì)策建議。

3.政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的重點(diǎn)

（1）要圍繞政策核心。正確處理政策、項(xiàng)目和資金三者之間的關(guān)系。政策本身具有抽象性，但絕大多數(shù)政策的執(zhí)行以項(xiàng)目建設(shè)和資金流動(dòng)為載體。以資金作為政策跟蹤審計(jì)項(xiàng)目的切入點(diǎn)，最為順理成章，也易于迅速發(fā)揮審計(jì)人員的優(yōu)勢(shì)，通過財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)直觀反映政策效果的實(shí)際情況和發(fā)現(xiàn)執(zhí)行過程中的薄弱環(huán)節(jié)。這里的資金，可以是政策或配套措施中涉及的資金籌集、分配、使用和管理的原則或辦法，也可以是具體的項(xiàng)目資金。

（2）要圍繞跟蹤節(jié)點(diǎn)。政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)的審計(jì)時(shí)效性強(qiáng)，而且持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，選擇恰當(dāng)?shù)膶徲?jì)時(shí)機(jī)非常重要。政策的試點(diǎn)期、推進(jìn)期、普及期和成熟穩(wěn)定期所潛在的管理漏洞和問題是不相同的，審計(jì)介入的時(shí)點(diǎn)和方式也應(yīng)有所不同。因此需要審計(jì)人員統(tǒng)籌全局，長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，包括審計(jì)項(xiàng)目的總體目標(biāo)、階段性目標(biāo)、各個(gè)階段的審計(jì)內(nèi)容和重點(diǎn)，明確審計(jì)介入的時(shí)點(diǎn)和方式。跟蹤審計(jì)中要以及時(shí)總結(jié)政策執(zhí)行過程中的經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)問題并加以調(diào)整。

（3）要圍繞對(duì)象范圍。一是重大經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展政策，如擴(kuò)大內(nèi)需政策、積極財(cái)政政策和穩(wěn)健貨幣政策的執(zhí)行情況；二是民眾反響強(qiáng)烈的民生領(lǐng)域的重點(diǎn)政策，如保障性住房建設(shè)情況、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋、商品房限購(gòu)等政策；三是執(zhí)行中容易出現(xiàn)較大偏差的政策，如擴(kuò)大就業(yè)、財(cái)政貼息助學(xué)貸款等政策；四是經(jīng)濟(jì)效益顯現(xiàn)較快、效果顯著的政策，如財(cái)政技改貼息、財(cái)政涉企獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助、出口退稅等政策。

二、開展宏觀政策落實(shí)跟蹤審計(jì)存在的問題

1.缺乏績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

在政策落實(shí)跟蹤審計(jì)過程中必須有一個(gè)指導(dǎo)審計(jì)活動(dòng)、衡量審計(jì)事實(shí)、鑒定經(jīng)濟(jì)效益質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，這就是績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)?？?jī)效標(biāo)準(zhǔn)是管理部門或?qū)徲?jì)人員對(duì)實(shí)際效果進(jìn)行衡量或評(píng)價(jià)的鑒定要點(diǎn)，是衡量經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)劣的尺度，是審計(jì)人員分析、評(píng)價(jià)并出具審計(jì)意見的依據(jù)。然而，目前績(jī)效審計(jì)的配套法規(guī)很少，還沒有一個(gè)公認(rèn)可接受的適用于各種情況的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，這就增加了績(jī)效審計(jì)的難度，也必將影響績(jī)效審計(jì)的質(zhì)量和審計(jì)結(jié)論的可信度。

2.行政效能績(jī)效滯后

一般來講，對(duì)公共資源使用的經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益要經(jīng)過一段時(shí)間才能顯現(xiàn)出來，執(zhí)行宏觀政策的績(jī)效一般都有滯后性，正、負(fù)效益的體現(xiàn)都有一個(gè)過程，如果僅憑當(dāng)時(shí)的狀態(tài)來分析和評(píng)價(jià)效益，就會(huì)只顧眼前利益，忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，造成評(píng)價(jià)偏差，從而對(duì)公共資源使用急功近利，嚴(yán)重影響公共資源使用管理的積極性。

3.審計(jì)人員素質(zhì)偏低

政策落實(shí)跟蹤審計(jì)具有審查范圍的廣泛性，審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的多樣性，審計(jì)過程的延續(xù)性，審計(jì)方法的靈活性，審計(jì)結(jié)論的建設(shè)性等特征。因此，它比一般的財(cái)務(wù)收支審計(jì)更復(fù)雜，對(duì)審計(jì)人員的要求也就越高，目前我們面臨的是審計(jì)人員素質(zhì)單一的問題，大多數(shù)審計(jì)人員擁有了足夠的財(cái)務(wù)基礎(chǔ)，而在經(jīng)濟(jì)制度和宏觀層面還缺少足夠的認(rèn)識(shí)，同時(shí)也缺少相關(guān)學(xué)科的專業(yè)知識(shí)，制約了績(jī)效審計(jì)的開展。

三、做好政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的對(duì)策

1.建立健全績(jī)效審計(jì)的法律法規(guī)

建立健全績(jī)效審計(jì)的法律法規(guī)是開展政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的基礎(chǔ)，也是搞好績(jī)效審計(jì)的重要保證。因?yàn)橐婪▽徲?jì)是審計(jì)的基本原則，只有以法律、法規(guī)的形式把績(jī)效審計(jì)確定下來，審計(jì)人員在進(jìn)行審計(jì)時(shí)才有法可依。在現(xiàn)實(shí)的審計(jì)過程中，我們遇到許多法律法規(guī)滯后的問題，因?yàn)榻鼛啄陙斫?jīng)濟(jì)體制改革迅猛發(fā)展，人民生活水平不斷提高，可是法律的制定卻是一個(gè)復(fù)雜的過程，有時(shí)審計(jì)人員不得不面對(duì)一種很尷尬的局面，而績(jī)效審計(jì)更甚之。美國(guó)、英國(guó)、加拿大等國(guó)家開展績(jī)效審計(jì)較早，我國(guó)起步則較晚，加之在認(rèn)識(shí)上的一些差距，更制約了績(jī)效審計(jì)的發(fā)展，有些人甚至認(rèn)為績(jī)效審計(jì)是個(gè)花架子，搞不搞都無所謂，所以在法律法規(guī)方面也十分欠缺。這就要求我們解放思想，勇于創(chuàng)新，結(jié)合自身發(fā)展實(shí)際制定切實(shí)可行的地方性法規(guī)，確立績(jī)效評(píng)價(jià)體系，以應(yīng)對(duì)國(guó)家法律法規(guī)滯后的問題。

2.合理規(guī)避環(huán)境審計(jì)評(píng)價(jià)的風(fēng)險(xiǎn)

審計(jì)機(jī)關(guān)在選擇審計(jì)項(xiàng)目時(shí)，一般會(huì)鎖定熱點(diǎn)問題或重點(diǎn)資金及時(shí)跟進(jìn)，這是審計(jì)時(shí)效性和監(jiān)督關(guān)口前移的要求。審計(jì)機(jī)關(guān)在立項(xiàng)時(shí)應(yīng)充分論證，客觀評(píng)估審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，量力而行，審慎地發(fā)表意見，合理規(guī)避審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)具有審計(jì)對(duì)象復(fù)雜、審計(jì)內(nèi)容廣泛等特點(diǎn)，而且各種效益的產(chǎn)生不一定是立竿見影，而有個(gè)長(zhǎng)期的、動(dòng)態(tài)的、變化的過程。評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇、指標(biāo)數(shù)據(jù)的取得、鑒別和驗(yàn)證不可避免給審計(jì)評(píng)價(jià)帶來了很大的難度和風(fēng)險(xiǎn)。

3.切實(shí)提高審計(jì)人員的綜合素質(zhì)

為適應(yīng)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)需要，審計(jì)機(jī)關(guān)必須建立一支知識(shí)全面、結(jié)構(gòu)合理的審計(jì)人才隊(duì)伍。隨著審計(jì)外部環(huán)境的變化和審計(jì)事業(yè)的發(fā)展，對(duì)審計(jì)人員的綜合素質(zhì)要求也將越來越高，它不僅要求審計(jì)人員具備良好的審計(jì)專業(yè)技能，還應(yīng)該是具有豐富的經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)、環(huán)境學(xué)、心理學(xué)等方面知識(shí)的復(fù)合型人才。而從進(jìn)一步發(fā)揮審計(jì)在宏觀經(jīng)濟(jì)管理中的作用這個(gè)角度出發(fā)，審計(jì)人員還必須具備宏觀思維的能力，能夠結(jié)合審計(jì)工作為決策部門提供高質(zhì)量的信息和建議。