央行國(guó)庫(kù)落實(shí)“一本賬制度”的實(shí)踐與探索

王四清

【摘 要】隨著國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的進(jìn)一步推進(jìn)，財(cái)政專戶開(kāi)設(shè)過(guò)多、資金分散、管理混亂等現(xiàn)狀，建立健全“國(guó)庫(kù)一本賬” 即清理財(cái)政專戶，實(shí)現(xiàn)政府全部收入繳入國(guó)庫(kù)，全部支出從國(guó)庫(kù)單一賬戶直接撥付給最終收款人顯得非常必要，且任重而道遠(yuǎn)。本文從財(cái)政專戶在實(shí)踐中存在的問(wèn)題、建立“國(guó)庫(kù)一本賬”重要意義以及建立“國(guó)庫(kù)一本賬”的可行性分析等幾方面進(jìn)行探討并提出可行性建議。

【關(guān)鍵詞】金融；國(guó)庫(kù)； 一本賬

2014年十二屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了新《預(yù)算法》修改決定，根據(jù)新《預(yù)算法》的有關(guān)精神，中國(guó)人民銀行國(guó)庫(kù)局提出“十三五”時(shí)期建立健全“國(guó)庫(kù)一本賬”的目標(biāo)任務(wù)。所謂“一本賬”即通過(guò)深化國(guó)庫(kù)集中收付制度改革，清理財(cái)政專戶，實(shí)現(xiàn)政府全部收入繳入國(guó)庫(kù)，全部支出從國(guó)庫(kù)單一賬戶直接撥付給最終收款人?；谀壳拔覈?guó)實(shí)行的國(guó)庫(kù)集中收付制度的現(xiàn)狀，財(cái)政資金專戶過(guò)多、資金分散的現(xiàn)狀，“國(guó)庫(kù)單一賬戶體系”向“國(guó)庫(kù)單一賬戶”制度過(guò)渡成為國(guó)庫(kù)管理制度改革的難點(diǎn)，建立“國(guó)庫(kù)一本賬”將面臨挑戰(zhàn)，任重道遠(yuǎn)。

一、我國(guó)國(guó)庫(kù)集中收付制度的現(xiàn)狀

目前我國(guó)實(shí)行的是“以國(guó)庫(kù)單一賬戶為基礎(chǔ)、資金繳撥國(guó)庫(kù)集中收付為主要形式的國(guó)庫(kù)集中收付”制度。這種收付制度實(shí)踐中出現(xiàn)了兩個(gè)弊端。一是目前實(shí)行的代理銀行集中支付模式，財(cái)政部門(mén)在集中支付代理銀行（商業(yè)銀行）直接開(kāi)設(shè)財(cái)政零余額賬戶即直接支付賬戶和授權(quán)支付賬戶，并由財(cái)政部門(mén)或預(yù)算單位直接向代理銀行發(fā)出支付指令，代理銀行先行支付，而后與國(guó)庫(kù)匯總清算，即“先支付、后清算”模式。由此導(dǎo)致兩種后果，一是財(cái)政零余額賬戶的功能幾乎超越了國(guó)庫(kù)單一賬戶的功能，財(cái)政零余額賬戶實(shí)際承擔(dān)著辦理國(guó)庫(kù)支撥的任務(wù)，配角變成主角；而國(guó)庫(kù)單一賬戶只是事后、被動(dòng)匯總清算，主角變成了配角。二是零余額賬戶性質(zhì)發(fā)生了改變，說(shuō)是“先支付、后清算”，實(shí)際中商業(yè)銀行堅(jiān)持不墊款原則，先和人民銀行發(fā)起清算，待確認(rèn)收到資金后再進(jìn)行支付，當(dāng)日清回資金后并不一定能全部支付完畢，零余額賬戶變?yōu)槭聦?shí)上有余額賬戶。第二個(gè)弊端是大量財(cái)政專戶的存在使得財(cái)政專戶事實(shí)上成為國(guó)庫(kù)單一賬戶體系中的一系列重要賬戶，且財(cái)政專戶的功能幾乎與國(guó)庫(kù)單一賬戶的功能相同：有收有支有余額，且種類繁多余額龐大。

二、目前財(cái)政專戶現(xiàn)狀

財(cái)政專戶是各級(jí)財(cái)政部門(mén)為核算具有專門(mén)用途的資金，在商業(yè)銀行金融機(jī)構(gòu)開(kāi)設(shè)的資金賬戶。今天，財(cái)政專戶數(shù)量之多，規(guī)模之大令人瞠目結(jié)舌。

據(jù)2016年對(duì)某市轄區(qū)財(cái)政專戶調(diào)查，截至2016年9月底，某市財(cái)政部門(mén)共在全轄9類金融機(jī)構(gòu)開(kāi)設(shè)存量財(cái)政專戶803戶，賬戶余額共計(jì)82.78億元，同期國(guó)庫(kù)單一賬戶余額84.31億元，是國(guó)庫(kù)庫(kù)存余額的98.19%，可見(jiàn)財(cái)政專戶余額與同期國(guó)庫(kù)庫(kù)存余額相當(dāng)，而且財(cái)政資金向財(cái)政專戶轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)也越來(lái)越明顯。從賬戶性質(zhì)看主要有社會(huì)保障資金資金專戶117個(gè)、專項(xiàng)資金支出專戶79個(gè)，國(guó)際貸款及捐贈(zèng)專戶7個(gè)，償債準(zhǔn)備金專戶2個(gè)，非稅收入專戶32個(gè)，教育收入專戶1個(gè)，代管資金專戶48個(gè)，統(tǒng)發(fā)工資專戶19個(gè)，財(cái)政實(shí)有資金賬戶19個(gè)，集中支付清算專戶12個(gè)，零余額賬戶11個(gè)，其他類賬戶456個(gè)，可見(jiàn)專戶種類繁雜，管理混亂。

三、財(cái)政專戶在實(shí)踐中存在的問(wèn)題

1.大量財(cái)政專戶的存在不利于政府全面掌握“家底”，不利于集中、高效地管理使用預(yù)算資金。導(dǎo)致一邊是沉淀于商業(yè)銀行的巨額財(cái)政專戶資金，一邊又到市場(chǎng)上發(fā)行巨額地方債券，既增加了宏觀調(diào)控成本，又損害了政府形象。據(jù)調(diào)查2016年某市轄區(qū)共發(fā)行地方債券79.34億元，利息支出4.21億元，而同期各類財(cái)政專戶余額83.75億元。

2.專戶管理不規(guī)范，缺乏有效監(jiān)管。同類性質(zhì)資金多頭開(kāi)戶、重復(fù)開(kāi)戶、自批自設(shè)專戶、違規(guī)開(kāi)立基本賬戶、隨意開(kāi)立一般賬戶和專用存款賬戶、久懸賬戶不及時(shí)清理等現(xiàn)象普遍存在。由于內(nèi)控機(jī)制不健全，管理權(quán)限和管理流程的設(shè)計(jì)不盡合理，資金安全的關(guān)鍵環(huán)節(jié)重視不夠，存在極大的安全隱患?，F(xiàn)實(shí)中由此產(chǎn)生的腐敗案例不勝枚舉。

3.財(cái)政專戶已成為某些財(cái)政部門(mén)隨意調(diào)控預(yù)算收支進(jìn)度、截留擠占上級(jí)收入、制造虛假收支信息、違規(guī)坐支、退付預(yù)算資金、違規(guī)更正調(diào)庫(kù)、為商業(yè)銀行拉存款等違法違規(guī)行為的重要工具。

4.大量的專戶資金沉淀于商業(yè)銀行，對(duì)經(jīng)營(yíng)管理造成影響。

目前，商業(yè)銀行為了完成存款任務(wù)，想方設(shè)法爭(zhēng)取財(cái)政專戶的開(kāi)設(shè)，有的甚至違規(guī)開(kāi)設(shè)。另一方面，商業(yè)銀行一般將財(cái)政專戶設(shè)置在單位活期存款科目下，作為一般性存款按照規(guī)定比例向中央銀行繳存存款準(zhǔn)備金，財(cái)政專戶資金成為商業(yè)銀行信貸擴(kuò)張的重要基礎(chǔ)，對(duì)商業(yè)銀行的正常信貸規(guī)模造成影響。

5.專項(xiàng)資金使用透明度不高，不利于政府對(duì)財(cái)政資金的統(tǒng)籌安排。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)財(cái)政專戶資金實(shí)行分賬核算、分別管理，大量的財(cái)政資金分散于各家商業(yè)銀行，脫離人大、審計(jì)部門(mén)、人民銀行的監(jiān)督，使政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)本級(jí)財(cái)政收支工作沒(méi)有完整的掌握，不便于對(duì)本級(jí)財(cái)政資金的統(tǒng)籌安排。

四、建立“國(guó)庫(kù)一本賬”的重要意義

建立國(guó)庫(kù)一本賬，即意味著取消財(cái)政部門(mén)在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)的財(cái)政專戶，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金專戶的“集中管理、分賬核算、統(tǒng)一調(diào)度”，有效防止出現(xiàn)以上資金撥付、監(jiān)督管理、政府部門(mén)不能統(tǒng)籌安排等相脫節(jié)的種種問(wèn)題，使國(guó)庫(kù)資金集中有效地綜合利用，國(guó)庫(kù)從單純的核算財(cái)政收支功能，擴(kuò)展到對(duì)財(cái)政收支進(jìn)行全面的控制，同時(shí)將對(duì)財(cái)政政策和貨幣政策及商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)帶來(lái)積極的影響。對(duì)我國(guó)的國(guó)庫(kù)集中收付制度改革具有重要意義。

一是建立“國(guó)庫(kù)一本賬”即實(shí)行國(guó)庫(kù)單一賬戶集中支付后，在不改變各部門(mén)、各單位的支出權(quán)限外，建立起了預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督管理機(jī)制。一方面通過(guò)單一賬戶集中化管理，靈活地調(diào)度和使用資金，提高政府資金使用效率，降低成本；另一方面從根本上杜絕在預(yù)算執(zhí)行中的克扣、截留、挪用資金的現(xiàn)象，促進(jìn)政策資金使用信息公開(kāi)化、透明化，強(qiáng)化了約束力和社會(huì)監(jiān)督力，從源頭上堵住了政府資金使用中的行政干預(yù)和腐敗現(xiàn)象。

二是建立國(guó)庫(kù)單一賬戶后，實(shí)現(xiàn)了人行國(guó)庫(kù)從單純核算財(cái)政收支，擴(kuò)展到對(duì)財(cái)政收支實(shí)行全面控制監(jiān)督，使得政府全部收入存放于國(guó)家金庫(kù)，不再游離于國(guó)庫(kù)管理之外，從而可以全面、準(zhǔn)確、及時(shí)的掌握財(cái)政收支信息，有利于全面掌握“家底”，提高財(cái)政收支透明度，使國(guó)家財(cái)政掌握調(diào)度的財(cái)力更加充裕，資金調(diào)度能力大大增強(qiáng)，可以適度減少地方債券的發(fā)行量和利息支出，減輕債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有力地配合財(cái)政政策的實(shí)施。

三是建立國(guó)庫(kù)單一賬戶，避免了財(cái)政資金通過(guò)商業(yè)銀行直接流入金融市場(chǎng)，保證了中央銀行基礎(chǔ)貨幣的完整性，增加了中央銀行信貸資金的來(lái)源，增強(qiáng)了國(guó)家宏觀調(diào)控能力，同時(shí)也有利于中央銀行全面掌握財(cái)政資金的整體情況，滿足貨幣政策操作的資金需求，適時(shí)調(diào)整貨幣政策，合理確定向商業(yè)銀行提供貸款的數(shù)額、時(shí)間、方式等決策，更好地發(fā)揮中央銀行宏觀調(diào)控職能。

五、建立“國(guó)庫(kù)一本賬”的可行性分析

1.人民銀行建立了現(xiàn)代化的國(guó)庫(kù)核算系統(tǒng)。建立國(guó)庫(kù)單一賬戶，在人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)統(tǒng)一規(guī)范開(kāi)戶，按資金性質(zhì)或用途分別進(jìn)行核算，實(shí)行財(cái)政資金“一本賬”核算，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金公開(kāi)透明管理。目前國(guó)庫(kù)部門(mén)技術(shù)手段已經(jīng)成熟，人民銀行國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS）、國(guó)庫(kù)管理信息系統(tǒng)（TMIS）和橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)（TIPS）使國(guó)庫(kù)核算手段和保障能力大大增強(qiáng)，能夠?yàn)樨?cái)政專項(xiàng)資金分賬核算提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，先進(jìn)的國(guó)庫(kù)核算系統(tǒng)能夠按科目為財(cái)政提供高效優(yōu)質(zhì)的分賬核算服務(wù)，能夠嚴(yán)格按照《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革方案》有關(guān)要求，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金專戶的“集中管理、分賬核算、統(tǒng)一調(diào)度”，并根據(jù)專戶資金的性質(zhì)和用途，實(shí)行收支兩條線，分別開(kāi)立分類賬戶核算，防止出現(xiàn)開(kāi)戶和資金撥付管理相脫節(jié)問(wèn)題，從根本上堵塞地方政府人為調(diào)節(jié)預(yù)算收入的渠道。

2.財(cái)稅庫(kù)銀橫向聯(lián)網(wǎng)的拓展，為實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)單一賬戶管理提供了條件。隨著財(cái)稅庫(kù)銀橫向聯(lián)網(wǎng)電子繳稅業(yè)務(wù)的不斷拓展，各地自上而下不斷完善接口系統(tǒng)軟件功能，利用聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)相繼實(shí)現(xiàn)了社保基金、工會(huì)經(jīng)費(fèi)等實(shí)時(shí)直接征繳到國(guó)庫(kù)。財(cái)政部門(mén)應(yīng)積極創(chuàng)造條件，盡快實(shí)現(xiàn)非稅收入直接入庫(kù)，從根本上解決財(cái)政專戶存在的必要性，實(shí)現(xiàn)非稅收入資金直接繳入國(guó)庫(kù)單一賬戶，實(shí)現(xiàn)真正意義上的國(guó)庫(kù)一本賬制度。

3.人民銀行具有經(jīng)辦財(cái)政資金的成功經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐。多年來(lái)，人民銀行在經(jīng)理預(yù)算資金實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，突破制度“瓶頸”，通過(guò)人民銀行國(guó)庫(kù)救災(zāi)資金通道，連續(xù)多年辦理財(cái)政涉農(nóng)補(bǔ)貼國(guó)庫(kù)直撥業(yè)務(wù)；配合財(cái)政部門(mén)成功進(jìn)行了國(guó)庫(kù)集中收付制度改革，實(shí)現(xiàn)了人民銀行直接辦理財(cái)政資金直接支付和授權(quán)支付業(yè)務(wù)的改革目標(biāo)。這些業(yè)務(wù)的開(kāi)展，為人民銀行直接辦理財(cái)政資金專戶資金打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。