財稅法制建設：財稅改革之邏輯前提和制度保障

蔣琳

摘要：財稅是國家治國理政的重要手段，法治財稅堪稱奠基石，而法治發(fā)揮作用的關(guān)鍵是良法善治。財稅體制在治國安邦中發(fā)揮著基礎性、制度性、保障性作用，因此，財稅體制改革是立足全局、著眼未來的制度創(chuàng)新，其成功與否將關(guān)系到國家的長治久安。財稅法律制度建設是新時期財稅改革的邏輯前提和制度保障，立法在先，用法制來維護財稅改革的合法性、正當性、公平性，使重大改革于法有據(jù)，有效推進各項財稅改革的順利進行，最大限度地激發(fā)市場活力和社會活力，增進人民福祉，推動國家治理體系和治理能力的長足進步。

關(guān)鍵詞：財稅法制；財稅改革；財稅法

中圖分類號：DF43

文獻標志碼：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2017.03.07

我國新一輪經(jīng)濟體制改革將財稅體制改革作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，這就使得財稅的職能遠遠超越經(jīng)濟層面，成為治國理政的重要手段。財稅體制在治國安邦中發(fā)揮著基礎性、制度性、保障性作用，因此，財稅體制改革是立足全局、著眼未來的制度創(chuàng)新，其成功與否將關(guān)系到國家的長治久安。本屆政府高度重視和強力推進財稅體制改革，明確財稅法制化改革在全面深化改革中的重要地位，并從財稅體制改革橫向發(fā)力的眾多區(qū)域中確立以完善稅收制度、改進預算管理制度、建立事權(quán)和支出責任相適應的中央和地方政府間財政關(guān)系為重點的三大改革任務。十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》則進一步明確了全面推進依法治國的目標和任務，“法治財稅”應著力從立法、執(zhí)法、司法、守法四個層面縱向突破，為財稅體制改革提供堅實的法制保障。

一、財稅改革與財稅法制建設筋脈相連、密不可分

（一）財稅改革是經(jīng)濟發(fā)展和社會成功轉(zhuǎn)型的有效動力

改革開放三十多年來，我國經(jīng)濟發(fā)展取得了舉世矚目的成就，經(jīng)濟實力顯著增強：2015年全國國內(nèi)生產(chǎn)總值達676708億元，全國居民人均可支配收入21966元；2015年全國財政收入152217億元，其中稅收收入124892億元[1]。但經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理、分配關(guān)系尚未理順、資源環(huán)境壓力較大、經(jīng)濟運行質(zhì)量不高等問題仍然十分突出，究其原因，雖然有社會、經(jīng)濟、歷史、地緣等因素，但在經(jīng)濟改革步入深水區(qū)的今天，體制機制障礙是制約經(jīng)濟發(fā)展和社會變革的最主要因素之一，其中當然也包括財稅體制方面的障礙。譬如，我國現(xiàn)有財政體制的弊端主要表現(xiàn)為中央與地方財權(quán)與事權(quán)不匹配、事權(quán)與支出范圍越位等現(xiàn)象日益突出，“中央財權(quán)大、地方事務多”導致專項轉(zhuǎn)移支付過多，缺乏科學性，并由此衍生權(quán)力尋租等較為嚴重的腐敗問題，成為制約新時期中國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的重要因素；在政府支出方面，現(xiàn)行財政尤其是地方政府比較熱衷于搞經(jīng)濟建設，過于注重談生意、上項目，大搞“形象工程”“面子工程”，盲目投資造成了資金的極大浪費，而用于改善民生的科教文衛(wèi)、社會保障等方面的資金則嚴重短缺，財政的這種“越位”“缺位”“錯位”并存現(xiàn)象造成政府社會管理和公共服務職能弱化，市場有效配置資源的功能受到嚴重扭曲和束縛，這與我國預算制度軟約束、財經(jīng)法紀廢弛無疑有很大關(guān)系；在稅收體制改革方面，雖然自20世紀90年代以來我國推行了一系列稅制改革舉措，但從實質(zhì)上看，1994年“分稅制”改革所形成的以間接稅為主、直接稅為輔的稅制結(jié)構(gòu)并沒有發(fā)生根本改變，這種以增值稅、消費稅等流轉(zhuǎn)稅為主的稅制模式，呈現(xiàn)出較高的稅負轉(zhuǎn)嫁性特征。長期以來，我國稅收收入總額的60%以上來源于流轉(zhuǎn)稅，而所得稅、財產(chǎn)稅的占比卻不足30%。從稅收本質(zhì)上講，流轉(zhuǎn)稅是基于生產(chǎn)、經(jīng)營及流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的流轉(zhuǎn)額或者營業(yè)額所課征的一類稅收，而所得稅等則是參與生產(chǎn)經(jīng)營成果的分配。流轉(zhuǎn)稅的缺陷主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，容易造成生產(chǎn)經(jīng)營者營運資金緊張、稅負成本增加，而生產(chǎn)經(jīng)營者又通過提高商品價格轉(zhuǎn)嫁稅負，稅收成本最終通過生產(chǎn)領域傳導至消費領域，加重民眾的稅負；另一方面，由于財政（稅收）收入主要來源于流轉(zhuǎn)稅，容易誘導地方政府為經(jīng)濟而經(jīng)濟的利益沖動，從而忽視民眾的公共服務需求。所得稅則不會導致前述不利后果。在人與自然的關(guān)系方面，耕地銳減、能源過度消耗、污染物無序排放、水土流失加劇、生物多樣性減少、生態(tài)系統(tǒng)變得日益脆弱，這些從稅制角度來看都或多或少與綠色環(huán)保稅制依然闕如有關(guān)。目前，中國經(jīng)濟體制改革已步入深水區(qū)，社會分化程度日益加大，利益格局差距加深，而現(xiàn)行財稅體制的弊端則進一步加大利益格局的分化，導致社會與經(jīng)濟發(fā)展失衡，貧富差距加大與社會矛盾尖銳化，可見，中國經(jīng)濟體制改革的不斷深化呼喚財稅改革，而財稅改革應先行于當今經(jīng)濟社會的發(fā)展，方能成為引領社會成功轉(zhuǎn)型的強勁動力。

（二）財稅法制化建設是深化財稅體制改革的制度保障

我國在建立和完善現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系的過程中，對財稅體制進行了一系列的改革，先后頒布了2500多個法律、法規(guī)、規(guī)章與政策規(guī)定，為我國市場經(jīng)濟依法理財、依法治財、依法治稅發(fā)揮了重要作用。但是，現(xiàn)行的財稅法律法規(guī)體系還存在諸多薄弱環(huán)節(jié)和亟待完善的方面?？v觀我國財稅改革三十多年的歷程，無論是20世紀80年代以財政“大包干”為主體的財政體制確立以及兩步“利改稅”的推行，還是1994年“分稅制”財政體制的建立，以及與之相配套的新中國成立以來范圍最廣、內(nèi)容最深、力度最強的工商稅制改革，都是以行政行為主導予以推行的，大多是以國務院的《條例》《暫行條例》，甚至是以《通知》《決定》等行政文件下發(fā)實施的。

財政立法方面存在的問題主要表現(xiàn)在：第一，在財政領域，我國尚無財政基本法，對國家財政活動的基本原則、各級政府職能范圍的劃分、財政管理體制以及財權(quán)與事權(quán)的匹配等缺乏專門的法律制度。第二，現(xiàn)行財政法律法規(guī)尚未覆蓋全部財政資金。從財政資金的屬性來看，凡是屬于社會公眾共同所有并授權(quán)或委托政府使用、支配和管理的資金均在此之列。目前我國財政立法中涉及的財政資金主要包括：一般公共資金、社會保險資金、專項政府性資金和國有資本經(jīng)營性資金。除此之外，尚有大量的資金游離于財政法定監(jiān)管之外，這些資金主要有：財政專戶資金、由政府管理但未納入政府性基金預算的各種基金和未集中用于經(jīng)營性用途的資金。例如，住房公積金、社?；鸬润w量大、涉及面廣的基金以及國有資本經(jīng)營基金皆處于財政法律監(jiān)管盲區(qū)。第三，尚未制定專門的轉(zhuǎn)移支付專項法律?，F(xiàn)行的財政專項轉(zhuǎn)移支付制度始于1994年“分稅制”改革，此后，國家相繼出臺的《中央對地方專項撥款管理辦法》《審計法》《中華人民共和國預算法》《財政違法行為處罰處分條例》等法律、法規(guī)、規(guī)章均涉及財政專項轉(zhuǎn)移支付制度的有關(guān)內(nèi)容。換言之，關(guān)于財政專項轉(zhuǎn)移支付制度的相關(guān)內(nèi)容散存于這些法規(guī)之中，尚未形成獨立、完整的專項轉(zhuǎn)移支付法律制度。囿于現(xiàn)行碎片化的制度體系，轉(zhuǎn)移支付制度在實際操作中缺乏法律規(guī)范的制約，違法違規(guī)行為屢見不鮮。第四，國債法制建設嚴重滯后。國債作為彌補財政赤字的重要手段，在國家籌集經(jīng)濟建設資金、有效拉動內(nèi)需以及宏觀調(diào)控方面都發(fā)揮著重要作用。近年來，我國國債市場處于快速發(fā)展時期，2015年國債發(fā)行規(guī)模首次超過2萬億元，達到2.1萬億元。然而，與快速增長的國債發(fā)行規(guī)模不相適應的是我國國債法制建設嚴重滯后，檢視現(xiàn)有國債法律法規(guī)，迄今為止沿用的仍然是國務院1992年頒布的《國庫券條例》，此后，相繼出臺《特種國債條例》《到期國債還本付息辦法》以及《中華人民共和國國債一級自營商資格標準及確認辦法（試行）》《國債一級自營商審查及確認辦法實施細則》和《中華人民共和國國債一級自營商管理辦法（試行）》，對國債一級自營商的權(quán)利義務進行了規(guī)范，但這些辦法規(guī)定大多屬于行政規(guī)章性質(zhì)，法律層級較低，法律效力不足，且內(nèi)容零散，缺乏系統(tǒng)性、規(guī)范性和權(quán)威性。長期以來，國債市場缺乏一部完整有效的專門法律來對國債的發(fā)行規(guī)模、利率、結(jié)構(gòu)、償還、監(jiān)管等內(nèi)容進行有效規(guī)范，這不利于增強投資者的信心，不利于國債市場健康有序的發(fā)展。

稅收立法方面存在的問題集中體現(xiàn)為稅收法律體系不健全。首先，《憲法》中作為稅法立法依據(jù)的稅收原則性規(guī)定過于簡單，難以為我國稅收基本法的制定提供直接的憲法依據(jù)。其次，稅收立法級次較低。在我國現(xiàn)行的17個稅種中，以稅收法律形式存在的只有《企業(yè)所得稅法》《個人所得稅法》《車船稅法》，而增值稅、消費稅等主體稅種，則是由國務院制定暫行條例開征。2015年增值稅稅收收入為32471億元，占稅收總收入的26%，位居我國第一大稅種。然而，就是這樣一個重要且涉及面廣的稅種，其征收和管理仍然依據(jù)《增值稅暫行條例》，至今仍無一部國家法律的支撐。顯然，這種以稅收行政法規(guī)規(guī)章為主、稅收法律為輔的立法體系，勢必會降低整個稅收體系的立法層級，從而削弱稅法的科學性、公正性和權(quán)威性。

事實上，長期以來我國的財稅法制建設遠遠滯后于財稅改革的進程，已經(jīng)嚴重阻礙了我國財稅體制的建立和完善。立法在后，改革在先，由于法制規(guī)范的缺失，一系列財稅改革的公平性、正義性和合法性廣遭詬病，在實踐中降低了民眾對改革的認同度和納稅人對稅法的遵從度。由于缺少法制的指引，財稅改革缺乏前瞻性、預見性和整體性考量，極易演變?yōu)樽非蟆傲⒏鸵娪啊钡亩唐谛袨?，固化為地區(qū)、部門、集團利益，以致諸多財稅改革事倍功半，甚至半途夭折。譬如，我國于2011年1月28日在上海、重慶啟動的房產(chǎn)稅改革試點，由于這一試點改革沒有房地產(chǎn)稅法的規(guī)范，上海、重慶兩地在房產(chǎn)稅的稅基選擇、稅率確定、計稅依據(jù)、減免稅方面隨意性較大，最終導致試點效果大打折扣，不得已于2015年終止擴圍試點工作。

從一定意義上講，我國當前財稅體制改革過程中出現(xiàn)的種種問題和矛盾并非僅僅與經(jīng)濟層面上的公共財稅相關(guān)，而是在于財稅法律制度不健全、不完善，在于財稅系統(tǒng)性改革中財稅法治的缺失。因此，財稅法治在財稅改革進程中堪稱“牽一發(fā)而動全身”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，只有財稅立法先行，才能使各項改革于法有據(jù)，進而推動財稅體制改革的順利進行，財稅改革與財稅法制建設兩者筋脈相連、密不可分。

二、基于財稅之本質(zhì)：財稅法制建設是財稅改革的邏輯前提

財政就其屬性而言具有社會產(chǎn)品分配的屬性，本質(zhì)來講是公共性的體現(xiàn)，是經(jīng)濟基礎和上層建筑的共同載體。財政關(guān)系不僅直接影響中央財政與地方財政之間，社會再生產(chǎn)各個環(huán)節(jié)之間，以及國家、企業(yè)和個人之間經(jīng)濟資源的配置，進而影響各地區(qū)、各部門、各行業(yè)間經(jīng)濟利益的再分配，而且財政參與國民收入的初次分配和再分配，實現(xiàn)收入水平的調(diào)節(jié)，關(guān)乎社會財富再分配，體現(xiàn)著社會公平正義。換言之，財政直接涉及公民基本權(quán)利的保護以及公權(quán)力的行使，這無疑會涉及一個國家的憲法問題。憲法的實質(zhì)是對人及其權(quán)利的保障，而國家又是個人在政治上的結(jié)合體，個人是國家的基礎單位，故而憲法要在國家與國民之間，在國家機關(guān)相互之間進行“分權(quán)”，其中，財權(quán)是“分權(quán)”的重要對象。就廣義的財權(quán)而言，即國家或國民占有或分配社會財富的權(quán)利或權(quán)力，國家基于提供公共物品和公共服務的需要享有以財政收入和財政支出權(quán)為主的財政權(quán)，而國民則享有基本的財產(chǎn)權(quán)。因此，為了有效保護國家的財政權(quán)和國民的財產(chǎn)權(quán)，應以“法定原則”為指引，并在憲法中對其作出明確界定，這是一國實行“憲政”、依法治國的基礎[2]。

那么稅收呢？稅收從本質(zhì)來看是國家參與社會剩余產(chǎn)品分配所形成的征稅主體—國家與納稅主體—納稅人之間一種特定的分配關(guān)系。因此，這種分配關(guān)系能否充分體現(xiàn)納稅人的權(quán)益并滿足全社會公平正義的要求，關(guān)乎一個國家能否籌集充足的財政收入。我國稅收收入的實現(xiàn)是憑借稅法的強制力加以保障的，從稅法立法的原則來看，公平主義原則是其核心要義，而稅收公平合理性則充分體現(xiàn)在平等課稅、公平稅負、量能負擔、監(jiān)督國家征稅權(quán)和維護納稅人權(quán)利等方面。

可見，要實現(xiàn)財政公共性和稅收正義的要求，財稅法的制定要充分體現(xiàn)民意，要滿足科學、民主、公開的立法原則，這就不僅僅是單靠行政部門主導立法就能實現(xiàn)的，必須從財稅“立憲”的高度予以規(guī)范，通過財政“立憲”保證財政的公共性和稅收的合法性與正義性，為經(jīng)濟生活和國家運行營造一個公平、正義、穩(wěn)定的社會環(huán)境[3]。

因此，從根本上講，財稅體制改革無論是中央與地方職能范圍的確定、財權(quán)與事權(quán)的劃分，稅種的興廢、稅率高低的確定，還是具體的國債發(fā)行制度、預算收支制度、財政轉(zhuǎn)移支付制度等，都必須體現(xiàn)財政的公共性和稅收的合法性與正義性，而財稅法作為調(diào)整政府收入和支出及其管理等行為的法律規(guī)范的總稱，在紛繁復雜的法律體系中，堪稱一部關(guān)乎“國計民生”的“頂天立地”的大法，它直接關(guān)系到中央財政與地方財政之間，社會再生產(chǎn)各個環(huán)節(jié)之間，國家、企業(yè)和個人之間經(jīng)濟資源的配置，關(guān)系到各經(jīng)濟主體間經(jīng)濟利益的再分配，關(guān)系到經(jīng)濟的發(fā)展和國家的長治久安?？v觀我國財稅改革的歷程，財稅法的每一次變革都對廣大民眾的生計和國家治理的走向產(chǎn)生深遠影響，對財稅改革向縱深推進發(fā)揮了重要作用?？梢?，財稅法制建設是財稅改革的邏輯前提，是當前構(gòu)建現(xiàn)代法治社會的突破口，乃至實現(xiàn)社會經(jīng)濟領域系統(tǒng)化制度變遷的“總抓手”，是實現(xiàn)財稅改革公共性、公平性、公信力的奠基石，將“理財”作為“治國” 的重要手段和基本途徑，乃是中國從大國走向強國的必由之路。

三、建立和完善財稅法體系，深入推進財稅體制改革

財稅體制改革需要實現(xiàn)立法和改革決策有機銜接，使重大改革于法有據(jù)，在法制的指引下推進各項財稅改革的順利進行，而實現(xiàn)這一目標的前提和首要任務就是要建立完善的財稅法律規(guī)范體系，從國家根本大法的基本層面明確財稅的基本原則和統(tǒng)一規(guī)范，并以憲法統(tǒng)領財政、稅收各項分部法律制度的建立和完善。

（一）以財稅“立憲”統(tǒng)領財稅法律規(guī)范體系

財稅立法關(guān)鍵要突出財稅問題在憲法中的地位和作用。針對我國《憲法》中既有的財稅條款太過簡單與散亂的不足，建議我國《憲法》開設專門的“財政”章對財稅基本原則和基本制度加以規(guī)定。一是要在《憲法》中明確中央與地方間財政關(guān)系，明確轉(zhuǎn)移支付的范圍、形式、標準等，并將財政民主原則、財政法定原則、稅收法定原則、稅收公平原則以及納稅人基本權(quán)利等內(nèi)容寫進《憲法》。二是以《憲法》規(guī)定的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、平等權(quán)和政治參與權(quán)等公民基本權(quán)利統(tǒng)領所有財稅法律、指引所有財稅改革，以《憲法》為根本的活動準則，培養(yǎng)公民參與財政監(jiān)督和公共事務的意識，使財稅立法建立在公眾參與和社會監(jiān)督相結(jié)合并與納稅人息息相關(guān)的基礎之上，充分彰顯財政的公共性和稅收的公平性與正義性。

（二）強化財政立法，構(gòu)建財政法制體系

財政法制體系的建立，既涉及中央與地方間事權(quán)、財權(quán)、財力的劃分，還涉及國債發(fā)行制度、預算收支制度、財政轉(zhuǎn)移支付制度等內(nèi)容，為此，必須統(tǒng)籌兼顧、全面考量、整體設計。

1.制定《財政收支劃分法》對各級政府的職能范圍進行明確界定

實現(xiàn)財權(quán)優(yōu)化、提高公共服務水平與政府公共支出效率的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是明確劃分中央和地方政府的事權(quán)和支出責任。根據(jù)受益、能力、公平、效率及權(quán)責對等原則劃分中央、地方的事權(quán)與支出責任，并以法律形式明確界定各級政府的職能范圍：中央政府主要提供全國性的公共物品與服務，負責國防、外交、重大科研項目、全國性基礎設施建設、基礎性養(yǎng)老保險、食品與藥品安全監(jiān)督、宏觀經(jīng)濟管理與調(diào)控等；地方政府主要負責本地的公共服務事務，如環(huán)境保護、地方基礎設施建設、地方補充性養(yǎng)老保險、基礎教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、社會救濟與社會福利、科技創(chuàng)新等[4]；中央與地方則共同承擔具有較強外部性或跨區(qū)域性的事務，如鐵路干線、國道等基礎設施建設，跨流域的環(huán)境污染綜合治理，防災抗災、農(nóng)業(yè)等。

2.建立涵蓋全部財政資金的財政法律體系

為規(guī)范政府財政資金的使用和管理，必須將全部財政資金納入財政法律體系：將公共資金按其用途、性質(zhì)劃分為不同的基金，政府所有的公共資金都必須對應歸并在這些基金項下，不允許任何法外資金的存在；強化基金的管理，所有基金的收入、支出、資產(chǎn)、負債狀況都要納入法定的財政報告體系，使全部財政資金都置于人大監(jiān)督之下，做到公開透明。

3.以法律形式合理明確中央與地方的財力與事權(quán)

在事權(quán)與支出責任明確的基礎上，保證中央政府的主導地位，合理配置各級政府的財力與事權(quán)。中央與地方間的財權(quán)劃分應本著“既要保證中央有較強的宏觀調(diào)控能力，又能充分調(diào)動地方積極性”的原則。為維護國家的整體利益，中央稅、共享稅的立法權(quán)和征收權(quán)由中央負責，而將地域性強、非流動性、地方征收優(yōu)勢明顯的地方稅種劃歸地方征管，并在堅持稅權(quán)相對集中于中央的基礎上，賦予地方政府適當?shù)亩悪?quán)。如地方政府對宏觀經(jīng)濟影響較小的地方稅種擁有一定的解釋權(quán)、減免稅權(quán)和稅率、稅目調(diào)整選擇權(quán)等，充分調(diào)動地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性和創(chuàng)造性。

4.制定《財政轉(zhuǎn)移支付法》，明確轉(zhuǎn)移支付制度的內(nèi)容

規(guī)范的分稅制體系其實質(zhì)是根據(jù)稅種經(jīng)濟屬性劃分各級政府的稅收收入，再針對地方財政收入不均衡的問題，形成中央對地方“自上而下”的縱向不均衡轉(zhuǎn)移支付，最終形成事權(quán)與支出責任相適應的體制。具體而言，應遵循財力與事權(quán)相匹配的原則，將轉(zhuǎn)移支付的用途、形式、范圍、標準等以法律形式予以明確，完善轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)審、公示反饋制度，提高制度執(zhí)行的透明度和剛性；完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機制，在廣辟稅源、穩(wěn)定稅負、確保財政收入穩(wěn)步增長的前提下，構(gòu)建科學、合理的支出結(jié)構(gòu)，嚴格控制救濟類、應急類、引導類專項支付，壓縮專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，不斷提高一般性轉(zhuǎn)移支付在轉(zhuǎn)移支付總額中的占比；規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付制度，嚴格限定專項轉(zhuǎn)移支付的項目范圍，建立公開透明的專項轉(zhuǎn)移支付決策機制。

5.加快國債法的立法工作

為彌補財政赤字，各國通行的做法之一是發(fā)行國債。為規(guī)范我國政府的舉債行為，防范債務風險，必須加快國債法的立法工作。從法治財政的目標出發(fā)，國債立法首先要明確國債法的立法原則，應堅持國債法定原則、國債民主原則和國債財政健全原則。其次要對國債發(fā)行的基本內(nèi)容進行規(guī)范，其發(fā)行規(guī)模、結(jié)構(gòu)、利率、償還等都必須嚴格遵守法律的規(guī)定，并對國債發(fā)行制度、國債發(fā)行審批制度、國債流通及償還制度、國債管理制度和法律責任以及國債監(jiān)督等方面進行明確的規(guī)定。

（三）完善稅收立法，建立健全稅收法制體系

稅收收入是通過開征具體稅種來實現(xiàn)的，因此，稅法體系的建立和完善應注意以下內(nèi)容：一方面，要完善稅收基本法，在統(tǒng)一的立法宗旨的指引下，明確稅制構(gòu)成要素、征管程序、稅權(quán)劃分、稅務機關(guān)和納稅人的權(quán)利義務、稅務爭議及與國際稅收的協(xié)調(diào)等重大問題；另一方面要以基本法統(tǒng)領、協(xié)調(diào)各單行稅收法律法規(guī)的建立和完善。

1.制定統(tǒng)一的《稅收基本法》

稅收基本法作為統(tǒng)領各單行稅收法律、法規(guī)的根本稅收制度，其主要涉及立法權(quán)限、立法程序等方面的內(nèi)容，具體包括中央和地方稅權(quán)劃分，如立法權(quán)、稅收的開征停征權(quán)、稅收減免權(quán)、解釋權(quán)等進行明確的劃分，并對征稅機構(gòu)的設置、執(zhí)法權(quán)限，以及如何解決征管過程中出現(xiàn)的問題等進行科學合理劃分，可見，稅收基本法是針對稅收基本原則而制定的法律制度，體現(xiàn)了統(tǒng)一性、整體性和穩(wěn)定性的特征。制定統(tǒng)一的稅收基本法，從稅收實踐來看，可避免單個稅種各自制定特殊程序和解釋規(guī)則的現(xiàn)象，同時，有益于在稅收征管過程中貫徹統(tǒng)一的法律原則，提高稅收征管效率。從宏觀稅制改革層面看，有利于厘清中央和地方的稅權(quán)關(guān)系，有效協(xié)調(diào)中央與地方的財政關(guān)系，對于我國深化稅收體制改革、完善稅收立法、推進依法治稅將起到重要的推動和保障作用。

2.實現(xiàn)主要稅種“一稅一法”

提升現(xiàn)行稅種的法律級次，實現(xiàn)主要稅種“一稅一法”。將現(xiàn)行的以“條例”或者“暫行條例”存續(xù)的增值稅、消費稅等諸多稅種逐步上升為單行法律，實現(xiàn)“一稅一法”。

3.加快增值稅立法

隨著“營改增”后增值稅在我國貨物勞務領域的全面實施，增值稅立法已迫在眉睫。增值稅是我國一支獨大的流轉(zhuǎn)稅稅鐘，增值稅立法是我國依法治稅的重要標志，關(guān)系到我國財稅改革的成敗。從立法原則出發(fā)，增值稅立法要遵循稅收法定原則，以充分體現(xiàn)稅法的剛性約束。首先，科學合理設定增值稅稅率。為充分體現(xiàn)增值稅的中性特性，增值稅的稅率檔次應盡量簡化。目前，“營改增”后增值稅稅率為五檔（包括零稅率），這是稅制改革過渡時期一種必要的、暫時的制度安排。但隨著增值稅的全面、深入實施，稅率檔次應減并為最多不超過三擋，從而較好實現(xiàn)增值稅的中性特征，以維護增值稅稅制的規(guī)范性、權(quán)威性。其次，減少增值稅減免優(yōu)惠。增值稅減免優(yōu)惠的范圍和程度在很大程度上決定了稅收中性化弱化的程度，減免稅范圍越廣、程度越深勢必使增值稅喪失“中性”特征，干預納稅人的合理抉擇，不利于維護增值稅征納行為的規(guī)范性和統(tǒng)一性。按照國際慣例，為充分發(fā)揮增值稅的中性特征，世界各國對增值稅的減免，尤其對最終銷售前各個環(huán)節(jié)的免稅控制得極為嚴格，其目的在于避免不同納稅人之間因享受的稅收優(yōu)惠不同而產(chǎn)生稅負不公。因此，增值稅立法必須清理大量臨時過渡措施，嚴格規(guī)范減免稅范圍，從偏重發(fā)揮經(jīng)濟政策功能轉(zhuǎn)向發(fā)揮社會政策功能。此外，構(gòu)建稅收征管新模式。增值稅由于其稅基寬泛，具有十分廣泛的納稅主體，征稅程序復雜且耗時多，因此，簡化稽征手續(xù)顯得尤為重要，這也是各國在增值稅立法與實踐中的重要原則。比如在征稅實踐中基于大型、特大型企業(yè)集團采取合并納稅制度，在征收手段方面，充分利用“互聯(lián)網(wǎng)”技術(shù)推行網(wǎng)上納稅申報，有效降低征納成本，提高征管效率。

4.加快房地產(chǎn)稅立法

針對我國目前房地產(chǎn)稅制存在的涉及稅種多且設置不合理、房地產(chǎn)法律體系結(jié)構(gòu)混亂等問題，應盡快研究制定統(tǒng)一、規(guī)范、可操作性強的房地產(chǎn)稅收制度。房地產(chǎn)稅立法應體現(xiàn)原則性與靈活性相結(jié)合的原則。我國地域遼闊、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大，各地房地產(chǎn)價格存在較大差異，為此，房地產(chǎn)稅法的制定應在統(tǒng)一立法精神的前提下，在計稅依據(jù)、適用稅率、征收方式等方面進行差異化設計；盡量避免原則性的內(nèi)容規(guī)定，制定較為明確、具有可操作性的制度規(guī)范；從立法技術(shù)上看，當務之急是要做好立法預測工作，在厘清現(xiàn)存法律規(guī)范存在問題的基礎上，預測未來發(fā)展，對立法的整體狀況、法與法之間的關(guān)系進行預先評估，做到“防患于未然”，體現(xiàn)法律的前瞻性和適應性。

5.加快相關(guān)稅收立法

在重點推進主體稅種立法的同時，制定其他相關(guān)稅收立法時間表，積極開展煙葉稅法、船舶噸稅法、關(guān)稅法、耕地占用稅法的立法準備工作，并進一步修改完善稅收征管法，穩(wěn)步推進相關(guān)稅收立法工作，構(gòu)建完善的稅收法律體系。

四、結(jié)束語

依法治國是國家治理體系現(xiàn)代化的基本特征和重要標志，財稅是治國理政的重要手段，法治財稅堪稱奠基石。法治發(fā)揮作用的關(guān)鍵是良法善治。財稅法律制度建設是新時期財稅改革的邏輯前提和制度保障，立法在先，用法制來維護財稅改革的合法性、正當性、公平性，使重大改革于法有據(jù)，有效推進各項財稅改革工作的順利進行，最大限度地激發(fā)市場活力和社會活力，增進人民福祉，推動國家治理體系和治理能力的長足進步。JS

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