基于協(xié)作性公共管理的淮河流域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制完善研究

韓子璇

(河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，南京 210000)

· 水環(huán)境 ·

基于協(xié)作性公共管理的淮河流域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制完善研究

韓子璇

(河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，南京 210000)

近年來(lái)淮河流域跨界突發(fā)水污染事件屢次發(fā)生，流域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的完善顯得尤其重要。協(xié)作性公共管理理論強(qiáng)調(diào)協(xié)作主體上的多元化和管理方式上的協(xié)調(diào)溝通。基于協(xié)作性公共管理的視角，通過(guò)分析淮河流域跨界的突發(fā)性水污染事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制現(xiàn)狀及其問(wèn)題的基礎(chǔ)上，從規(guī)范流域應(yīng)急預(yù)案，健全流域規(guī)章制度；整合資源，建立信息共享平臺(tái)；增加聯(lián)動(dòng)協(xié)作演練，提高各成員單位應(yīng)急意識(shí)和加強(qiáng)社會(huì)組織與流域居民的參與等方面對(duì)淮河流域突發(fā)水污染應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制進(jìn)行探討。

協(xié)作性公共管理;淮河流域;應(yīng)急聯(lián)動(dòng);跨行政區(qū)域

1 引 言

淮河流域位于我國(guó)東部，流經(jīng)河南省、安徽省、江蘇省、山東省和湖北省，是我國(guó)南北方天然的分界線之一[1]。當(dāng)前在淮河流域所有突發(fā)水污染事故應(yīng)急工作種類(lèi)中當(dāng)屬跨行政區(qū)域的水污染應(yīng)急工作最難以展開(kāi)，當(dāng)跨行政區(qū)域的突發(fā)水污染發(fā)生后，一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)的污染物經(jīng)過(guò)積累、遷移轉(zhuǎn)化到流域內(nèi)另一個(gè)行政區(qū)域時(shí)，會(huì)引發(fā)多種衍生效應(yīng)，最終給整個(gè)流域內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)造成巨大危害，完善淮河流域內(nèi)突發(fā)水污染的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制、維護(hù)淮河流域環(huán)境安全刻不容緩。應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的概念有廣義和狹義兩種：廣義的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指的是在突發(fā)事件應(yīng)急過(guò)程中有效地組織政府各部門(mén)間的聯(lián)動(dòng)，狹義的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)更關(guān)注的是政府部門(mén)和社會(huì)公眾之間的協(xié)作互補(bǔ)[2]，本文將分別展開(kāi)探討。如今跨區(qū)域的突發(fā)性水污染事件性質(zhì)愈加復(fù)雜、后果愈加嚴(yán)重和當(dāng)前淮河流域的應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制相對(duì)不完善等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題對(duì)淮河流域的跨界應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制提出了新的要求。

本文基于協(xié)作性公共管理理論的視角，將理論應(yīng)用于淮河流域的應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)淮河流域應(yīng)急管理的現(xiàn)狀與問(wèn)題進(jìn)行研究，探討完善淮河流域跨界水污染事故應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的路徑。希望能更好地促進(jìn)流域內(nèi)各個(gè)行政區(qū)域間的信息共享和資源整合，從而為跨區(qū)域的應(yīng)急管理提供一種可行的研究方法和思路。

2 協(xié)作性公共管理的概念簡(jiǎn)介

協(xié)作性公共管理理論是西方近幾年公共行政研究新提出的一種管理理論，其主要研究的是各管理主體間關(guān)系，協(xié)作性公共管理的理論基礎(chǔ)來(lái)源于府際治理理論、資源依賴(lài)?yán)碚摵途W(wǎng)絡(luò)治理理論[3]。Robert·Agranoff和Michael·McGuire把協(xié)作性公共管理定義為：一個(gè)協(xié)助和管理多個(gè)組織安排以解決單個(gè)組織無(wú)法輕易完成的疑難問(wèn)題和邊界性議題的過(guò)程[4]。Bingham在前人對(duì)協(xié)作性公共管理研究成果做出整合的基礎(chǔ)上，將協(xié)作性公共管理界定為用來(lái)描述推動(dòng)和運(yùn)作多個(gè)組織安排以解決單個(gè)組織無(wú)法或者無(wú)法輕易解決的問(wèn)題的一個(gè)概念[5]。協(xié)作是代表著不同的部門(mén)機(jī)構(gòu)組織協(xié)同工作以達(dá)到同一個(gè)目的，往往是多個(gè)參與主體跨行政區(qū)域、職能區(qū)域進(jìn)行工作。協(xié)作是基于互利的價(jià)值基礎(chǔ)之上的。協(xié)作性公共管理理論研究的是政府內(nèi)部不同的部門(mén)為了實(shí)現(xiàn)相同的目標(biāo)而展開(kāi)的跨部門(mén)合作，盡一切方法整合可利用的資源，并聯(lián)合社會(huì)組織和公眾共同應(yīng)對(duì)單個(gè)部門(mén)組織無(wú)法或難以解決的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境等問(wèn)題[6]。

為了解決在流域污染應(yīng)急管理工作變得越來(lái)越棘手的問(wèn)題，我們必須要建構(gòu)有效的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。但是有效的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制不僅僅只包含政府內(nèi)部各部門(mén)的參與，同時(shí)還需要社會(huì)組織、公民個(gè)人等多元主體的參與。而對(duì)于跨界水污染這類(lèi)復(fù)雜問(wèn)題則更需要突破單個(gè)組織部門(mén)范圍，具體研究則可以依托協(xié)作性公共管理理念進(jìn)行進(jìn)一步的概念化。

3 基于協(xié)作性公共管理的淮河流域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制研究

3.1 淮河流域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的現(xiàn)狀及問(wèn)題

目前，淮河流域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制是根據(jù)流域所發(fā)生的突發(fā)水污染事件應(yīng)急處置工作而建立的，主要包括以下幾個(gè)方面：

(1)淮河流域水污染應(yīng)急指揮中心、淮河水利委員會(huì)、流域內(nèi)各省、市應(yīng)急常設(shè)機(jī)構(gòu)、各級(jí)地方政府的水利、環(huán)保、安監(jiān)等部門(mén)共同組成了淮河流域突發(fā)水污染事件的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)組織架構(gòu)。其中，淮河水利委員會(huì)是水利部在淮河流域的管理派出機(jī)構(gòu)，應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是淮河流域水污染應(yīng)急指揮中心，其有權(quán)做出應(yīng)急決策，制定應(yīng)急方案，發(fā)布應(yīng)急救援命令，并指揮和調(diào)動(dòng)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)相關(guān)部門(mén)處置流域內(nèi)的突發(fā)水污染事件和開(kāi)展應(yīng)急救援行動(dòng)。

(2)為了最大努力保護(hù)流域內(nèi)人民的生命財(cái)產(chǎn)安全，減少水污染事故損失，淮河流域管理機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)建立了具有專(zhuān)業(yè)救援技能的應(yīng)急搶險(xiǎn)救援組。流域內(nèi)各省也先后各自建立了可以存放大量的應(yīng)急物資自己的儲(chǔ)備庫(kù)，補(bǔ)充了應(yīng)急物資的種類(lèi)和數(shù)量，還制定了專(zhuān)門(mén)的應(yīng)急物資運(yùn)輸方案以便于應(yīng)急物資的運(yùn)輸。

(3)初步建成的水資源監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)覆蓋了淮河流域內(nèi)各市縣，各行政區(qū)水資源監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)也都是由具有一定的應(yīng)急監(jiān)測(cè)能力和高素質(zhì)的人才隊(duì)伍構(gòu)成。當(dāng)發(fā)生突發(fā)性水污染時(shí)，淮河流域應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)立刻成立應(yīng)急監(jiān)測(cè)組，在應(yīng)急工作組進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)污染調(diào)查時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急監(jiān)測(cè)準(zhǔn)備[7]。另外還制訂了符合行政區(qū)域當(dāng)?shù)貙?shí)際水環(huán)境的應(yīng)急監(jiān)測(cè)管理辦法，大體上能夠保障各行政區(qū)域水污染應(yīng)急監(jiān)測(cè)工作的有效進(jìn)行。

(4)當(dāng)受到水污染影響時(shí)，相關(guān)行政區(qū)域政府部門(mén)會(huì)在突發(fā)水污染事件發(fā)生的第一時(shí)間通過(guò)主流媒體、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊雜志等媒介向社會(huì)公眾通報(bào)事件的真實(shí)情況和公眾需要注意的事項(xiàng)。通過(guò)相關(guān)信息的發(fā)布，可以逐漸建立起流域機(jī)構(gòu)之間、政府與公眾、政府與媒體、媒體與公眾之間的溝通橋梁，有助于應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的運(yùn)行。

目前淮河流域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制在跨界的突發(fā)水污染事件應(yīng)急處置工作中存在的問(wèn)題主要有以下幾方面：

(1)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制中組織協(xié)作意識(shí)不足，整合資源力不足。組織協(xié)作意識(shí)不足主要表現(xiàn)為流域內(nèi)各行政區(qū)域政府之間的協(xié)作不足和流域內(nèi)各行政區(qū)域政府與民間組織之間的協(xié)作不足。由于中國(guó)“條塊分割，屬地為主”的指導(dǎo)思想對(duì)中國(guó)各地區(qū)的應(yīng)急管理體制的影響力十分深刻[8]，導(dǎo)致了淮河流域內(nèi)各行政區(qū)域政府之間的協(xié)作意識(shí)不足。而流域內(nèi)各行政區(qū)域政府與民間組織之間的協(xié)作不足的原因是由于其協(xié)作機(jī)制的運(yùn)行不順，以致跨界突發(fā)水污染事件應(yīng)急處理過(guò)程中總是政府扮演主導(dǎo)角色，民間組織在應(yīng)急工作中雖然有其特殊的資源優(yōu)勢(shì)卻無(wú)法發(fā)揮。加上在突發(fā)水污染事件發(fā)生后，流域內(nèi)各部門(mén)機(jī)構(gòu)因?yàn)楦髯孕袆?dòng)且相互間沒(méi)有進(jìn)行交流溝通，造成很多可用資源的浪費(fèi)，整合資源力不足。

(2)應(yīng)急預(yù)案機(jī)制尚不完善。應(yīng)急預(yù)案是各應(yīng)急主體為應(yīng)急工作提供的直接書(shū)面依據(jù)[9]。目前淮河流域各部門(mén)機(jī)構(gòu)編制的應(yīng)急預(yù)案多為相互獨(dú)立的，整個(gè)流域的預(yù)案機(jī)制也沒(méi)有形成一個(gè)完整獨(dú)立的個(gè)體，也沒(méi)有專(zhuān)門(mén)為跨界的水污染編制應(yīng)急預(yù)案，且淮河流域機(jī)構(gòu)與其流域內(nèi)的各地方部門(mén)機(jī)構(gòu)之間的預(yù)案還存在一定的銜接問(wèn)題，這些問(wèn)題都會(huì)影響到水污染所涉及到的各行政區(qū)域、各部門(mén)應(yīng)急工作的積極性。

(3)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)信息共享機(jī)制亟待建立。由于跨界的水污染事件應(yīng)急管理會(huì)涉及到淮河流域內(nèi)不同行政區(qū)域的多個(gè)主體，信息有時(shí)無(wú)法及時(shí)共享。當(dāng)跨界水污染事件發(fā)生后，由于不同行政區(qū)域、不同部門(mén)機(jī)構(gòu)間會(huì)存在無(wú)法避免的信息不對(duì)稱(chēng)現(xiàn)象，導(dǎo)致應(yīng)急主體對(duì)應(yīng)急信息的封閉式管理，另外由于淮河流域目前的應(yīng)急管理體系重點(diǎn)依然由政府所主導(dǎo)，民間組織無(wú)法適時(shí)地參與到應(yīng)急管理工作中來(lái)，其特有的優(yōu)勢(shì)也不能發(fā)揮出來(lái)，也阻礙了信息在各聯(lián)動(dòng)主體之間的有效流通，各地方政府由于扮演著包攬一切的角色從而在跨界的水污染應(yīng)急管理中的處置工作會(huì)過(guò)于繁重，以至于政府的應(yīng)急能力下降的同時(shí)應(yīng)急成本也會(huì)隨之上升。

3.2 加強(qiáng)淮河流域內(nèi)多元應(yīng)急協(xié)作的動(dòng)因

隨著淮河流域沿岸各地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，跨界突發(fā)水污染事件的發(fā)生愈加頻繁，其性質(zhì)也越來(lái)越復(fù)雜，相關(guān)的應(yīng)急處置工作也更加艱難。不論是從跨界水污染事件自身的特點(diǎn)，還是從當(dāng)前淮河流域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)模式來(lái)看，淮河流域?qū)缃绲乃廴臼录?yīng)急工作不僅需要聯(lián)動(dòng)成員組織的參與和協(xié)作，還迫切需要民間應(yīng)急力量的參與和協(xié)作。加強(qiáng)流域內(nèi)多元應(yīng)急協(xié)作的原因有一下3個(gè)方面：

3.2.1 跨部門(mén)的利益一致性要求加強(qiáng)協(xié)作

當(dāng)應(yīng)急管理工作跨越了不同的行政區(qū)域時(shí)，其難度也會(huì)加大，便更需要應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制有效地引導(dǎo)跨行政區(qū)域和跨部門(mén)的協(xié)作，跨界水污染事件的跨區(qū)域性和跨部門(mén)性要求淮河流域舊的“互不干擾、各司其職”應(yīng)急管理模式亟待更新。普遍情況下跨界水污染事件的危害程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出單個(gè)地區(qū)或單個(gè)部門(mén)的應(yīng)對(duì)能力。在參與跨界水污染應(yīng)急管理工作的各主體都具有相互聯(lián)系的共同利益，利益關(guān)系又是各部門(mén)之間最牢固的關(guān)系[10]，所以共同利益既是推動(dòng)多元協(xié)作的動(dòng)力，也是協(xié)作成功的基礎(chǔ)。

3.2.2 跨界水污染事件的性質(zhì)要求加強(qiáng)協(xié)作

淮河流域傳統(tǒng)的水污染應(yīng)急管理模式一直注重發(fā)揮政府的核心作用，然而近幾年淮河流域發(fā)生的多起跨界水污染事件的應(yīng)急實(shí)踐都似乎顯示著政府的應(yīng)急工作在收集應(yīng)急信息、展開(kāi)應(yīng)急監(jiān)測(cè)等多方面都存在失靈的情況?？缃缤话l(fā)水污染事件和普通水污染相比影響范圍更廣、污染物質(zhì)更加復(fù)雜以及危害程度更深[11]，而政府部門(mén)由于靈活性不足一般只善于處理常態(tài)下的行政管理工作，其要想有效地應(yīng)對(duì)跨界水污染事件就必須憑借充分的應(yīng)急信息和應(yīng)急資源作為支撐，但現(xiàn)實(shí)中信息的不對(duì)稱(chēng)、可利用資源的缺乏等客觀存在的情況都制約了政府應(yīng)急管理的成效。這便需要流域內(nèi)相關(guān)的民間組織和居民個(gè)人參與到應(yīng)急工作中來(lái)，讓他們充分發(fā)揮各自的專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)來(lái)彌補(bǔ)地方政府應(yīng)急工作的短板，同時(shí)還可以幫助地方政府部門(mén)有效地整合多種社會(huì)資源，最終達(dá)到以最經(jīng)濟(jì)的應(yīng)急方式將水污染事件帶來(lái)的危害最小化的目的。

3.2.3 信息技術(shù)的發(fā)展為協(xié)作管理提供支撐

應(yīng)急信息是跨界水污染事件應(yīng)急工作的關(guān)鍵要素，信息的搜集整理、傳送、分析以及發(fā)布等環(huán)節(jié)也是應(yīng)急管理全過(guò)程中極為重要的部分[12]。當(dāng)今信息技術(shù)的迅速發(fā)展推動(dòng)了淮河流域各行政區(qū)域政府應(yīng)急方式的創(chuàng)新，從一開(kāi)始的官方門(mén)戶網(wǎng)站的維護(hù)到數(shù)據(jù)庫(kù)、應(yīng)急系統(tǒng)的應(yīng)用，都是政府針對(duì)應(yīng)急創(chuàng)新而做出的具體舉措。信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用從手段層面上保證了各行政區(qū)域間、不同職能部門(mén)間信息的共享，同時(shí)伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的深化，公民社會(huì)也在迅速成長(zhǎng)，大量社會(huì)組織的產(chǎn)生并進(jìn)一步發(fā)展[13]。由于對(duì)自身利益的切實(shí)考量，公民對(duì)關(guān)注并參與應(yīng)急管理相關(guān)活動(dòng)的意愿也更加強(qiáng)烈。加上微博、微信等新媒體工具的出現(xiàn)為政府與社會(huì)組織的合作創(chuàng)造了平臺(tái)，促進(jìn)其進(jìn)一步合作。

4 完善淮河流域應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建議

4.1 協(xié)作性公共管理理論對(duì)淮河流域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的啟示

協(xié)作性公共管理理論逐漸在西方學(xué)術(shù)界發(fā)展為一種主流理論，國(guó)外應(yīng)急管理體系對(duì)“多元治理”的推崇是協(xié)作性公共管理理論在應(yīng)急管理中應(yīng)用最顯著的體現(xiàn)[14]，“多元治理”強(qiáng)調(diào)應(yīng)急管理主體的多元協(xié)作，即應(yīng)急管理的主體不只是政府部門(mén)，還需要跨行政區(qū)域的各類(lèi)行政機(jī)關(guān)的通力合作，以及讓更多的民間組織、企業(yè)、民眾個(gè)人等多元化的主體通過(guò)合法合理的方式參與到突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的各項(xiàng)環(huán)節(jié)，這樣不僅可以充分發(fā)揮每個(gè)主體的優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)基層層面的抗災(zāi)和自救能力，還可以最終實(shí)現(xiàn)資源的有效整合。

我國(guó)部分地區(qū)的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制也受到協(xié)作性應(yīng)急管理理論的啟發(fā)并進(jìn)行了相關(guān)實(shí)踐：比如廣東省環(huán)保部門(mén)前后與廣西省、湖南省環(huán)保部門(mén)簽訂了《粵桂兩省區(qū)跨界河流水污染聯(lián)防聯(lián)治協(xié)作框架協(xié)議》(2013年)和《湘粵兩省跨界河流水污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作框架協(xié)議》(2013年)，這也標(biāo)志著廣東省與鄰近省區(qū)的跨界河流水污染聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制的初步建立，其在之后發(fā)生的賀江、武江水污染事件中對(duì)水污染事件及時(shí)、妥善的應(yīng)急處理發(fā)揮了重要作用[15]。

4.2 對(duì)完善淮河流域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建議

淮河流域的跨界水污染事件具有跨界性、突發(fā)性、復(fù)雜性等特點(diǎn)，加上淮河流域內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)的條塊分割，應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制運(yùn)用的效果往往不甚理想。從近幾年跨界水污染事件的應(yīng)急現(xiàn)場(chǎng)工作經(jīng)驗(yàn)證明，對(duì)跨界突發(fā)水污染事件的正確應(yīng)急需要改善現(xiàn)有的淮河流域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，才能實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)聯(lián)動(dòng)成員的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。根據(jù)協(xié)作性公共管理理論，推動(dòng)淮河流域的應(yīng)急管理創(chuàng)新，完善流域協(xié)作性應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，需要從規(guī)范流域應(yīng)急預(yù)案，健全流域規(guī)章制度；整合資源，建立信息共享平臺(tái)；增加聯(lián)動(dòng)協(xié)作演練，提高各成員單位應(yīng)急意識(shí)和加強(qiáng)社會(huì)組織與流域居民的參與4個(gè)方面進(jìn)行。

4.2.1 規(guī)范流域應(yīng)急預(yù)案，健全流域規(guī)章制度

目前淮河流域的預(yù)案機(jī)制也沒(méi)有形成一個(gè)完整獨(dú)立的個(gè)體，也沒(méi)有為應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制專(zhuān)門(mén)編制應(yīng)急預(yù)案，不同行政區(qū)域之間、不同部門(mén)之間不能進(jìn)行有效的合作，這對(duì)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的有效性也產(chǎn)生了一定的影響。首先應(yīng)該理清淮河流域的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)預(yù)案體系，如圖1所示。

各區(qū)域、各部門(mén)應(yīng)急預(yù)案相互聯(lián)系，并都由淮河流域總應(yīng)急聯(lián)動(dòng)預(yù)案指導(dǎo)，因此必須編制全面細(xì)致的淮河流域協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)應(yīng)急預(yù)案來(lái)對(duì)應(yīng)急工作給予指導(dǎo)，打破流域內(nèi)各行政區(qū)域的壁壘。首先應(yīng)急預(yù)案應(yīng)清楚地規(guī)定各聯(lián)動(dòng)應(yīng)急部門(mén)的應(yīng)急工作職責(zé)、權(quán)利和工作范圍等，且內(nèi)容既應(yīng)該完整詳細(xì)，又應(yīng)該具有實(shí)際可行性；另外流域聯(lián)動(dòng)應(yīng)急預(yù)案的編制是一個(gè)不斷修改與完善的過(guò)程，必須要通過(guò)實(shí)踐和應(yīng)急演練進(jìn)行不斷地檢驗(yàn)來(lái)提高應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性和實(shí)用性，增強(qiáng)淮河流域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的應(yīng)對(duì)能力。

圖1 淮河流域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)預(yù)案體系示意圖Fig.1 Structural diagram of integrated emergency response systems of Huaihe River

除了規(guī)范流域聯(lián)動(dòng)機(jī)制的應(yīng)急預(yù)案外，淮河流域內(nèi)部各應(yīng)急聯(lián)動(dòng)成員單位也應(yīng)制定一些有利于聯(lián)動(dòng)實(shí)行的規(guī)章制度和辦法等，如編制水污染應(yīng)急聯(lián)動(dòng)聯(lián)席會(huì)議章程、水污染應(yīng)急協(xié)作聯(lián)動(dòng)工作方案、水污染應(yīng)急聯(lián)動(dòng)人員調(diào)配制度、水污染應(yīng)急聯(lián)動(dòng)資料共享制度等，并不斷規(guī)范各協(xié)作區(qū)域的內(nèi)部管理。通過(guò)這些制度對(duì)人、財(cái)、物等資源共享等方面進(jìn)行規(guī)范，還可以保證各行政區(qū)域各部門(mén)應(yīng)急工作有序開(kāi)展，也為淮河流域的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制提供了制度保障。

4.2.2 整合資源，建立信息共享平臺(tái)

完善應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制還需要整合流域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)區(qū)域內(nèi)所有的應(yīng)急資源，并根據(jù)水污染應(yīng)急處置的實(shí)際需求，科學(xué)合理地配置應(yīng)急資源，發(fā)揮組合優(yōu)勢(shì)，規(guī)避應(yīng)急短板，實(shí)現(xiàn)水污染應(yīng)急聯(lián)動(dòng)處置效果的最優(yōu)化。

由于在我國(guó)長(zhǎng)期的“條塊分割，屬地為主”指導(dǎo)思想下，跨區(qū)域、跨部門(mén)協(xié)調(diào)協(xié)作的阻礙較大，可以通過(guò)建立淮河流域水污染應(yīng)急聯(lián)動(dòng)信息共享平臺(tái)的方法整合淮河流域內(nèi)資金、人員、信息等各種可利用的資源，如今信息技術(shù)的飛速發(fā)展也為建立信息共享平臺(tái)提供了技術(shù)支撐。建立的信息共享平臺(tái)分為對(duì)內(nèi)(應(yīng)急聯(lián)動(dòng)成員部門(mén)間)的信息共享平臺(tái)和對(duì)外(公眾)的信息共享平臺(tái)。在對(duì)內(nèi)的信息平臺(tái)中需要編制詳細(xì)的淮河流域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)成員部門(mén)通訊錄、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)成員部門(mén)響應(yīng)力量配置表以及應(yīng)急聯(lián)動(dòng)協(xié)作單位應(yīng)急常備力量配置表等內(nèi)容，可為淮河流域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮工作、決策工作提供基本信息。但是跨區(qū)域的水污染應(yīng)急協(xié)作是一個(gè)包括了許多不同的部門(mén)組織且較為復(fù)雜的過(guò)程，這就需要淮河流域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)成員在應(yīng)急過(guò)程中始終保持應(yīng)急信息共享與發(fā)布以達(dá)到各不同組織之間協(xié)調(diào)的目的，也便于受災(zāi)區(qū)政府盡量在最短時(shí)間內(nèi)幫助受災(zāi)民眾，挽救更多生命和財(cái)產(chǎn)。對(duì)外而言，淮河流域各應(yīng)急聯(lián)動(dòng)成員單位可以利用各部門(mén)的官方網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)等主流媒體拓展對(duì)外信息溝通的渠道，同時(shí)也要正確地利用微博、微信等新媒體工具，在發(fā)布水污染相關(guān)信息時(shí)必須注意信息的及時(shí)性與權(quán)威性。推動(dòng)各部門(mén)之間以及官方與公眾之間不同信息系統(tǒng)的融合對(duì)接，并通過(guò)聯(lián)動(dòng)機(jī)構(gòu)成員的門(mén)戶網(wǎng)站實(shí)現(xiàn)全社會(huì)信息資源的共享。

4.2.3 增加聯(lián)動(dòng)協(xié)作演練，提高各成員單位應(yīng)急意識(shí)

流域內(nèi)的聯(lián)動(dòng)協(xié)作演練有利于提高應(yīng)急隊(duì)伍的整體協(xié)作水平、增強(qiáng)實(shí)戰(zhàn)能力和各成員單位的應(yīng)急協(xié)作意識(shí)，也是檢查突發(fā)水污染應(yīng)急制度及預(yù)案可操作性的重要手段。若平時(shí)不進(jìn)行應(yīng)急練習(xí)，當(dāng)水污染突然發(fā)生時(shí)就很難有效地應(yīng)對(duì)，只有日常加強(qiáng)協(xié)作演練，在實(shí)踐參與中應(yīng)急隊(duì)伍成員才能意識(shí)到在應(yīng)急過(guò)程中缺少任何一個(gè)部門(mén)演練都無(wú)法獲得成功，當(dāng)跨界的水污染發(fā)生時(shí)各應(yīng)急隊(duì)伍就自然能夠做到高效有序。由于跨界水污染事件具有發(fā)生的突然性，提高應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的隊(duì)伍水平只能通過(guò)編制應(yīng)急預(yù)案、熟悉應(yīng)急工作流程和實(shí)戰(zhàn)演練等事先預(yù)防的方法，這些工作的成效能夠反映出各應(yīng)急聯(lián)動(dòng)單位成員是否具備較強(qiáng)的現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急處置能力。在演練過(guò)程中聯(lián)動(dòng)應(yīng)急隊(duì)伍反應(yīng)及時(shí)、行動(dòng)迅速，能夠熟練地使用各種器材裝備，這對(duì)日后的現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急工作的有效應(yīng)對(duì)打下基礎(chǔ)?；春恿饔驊?yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制各成員單位應(yīng)按季度、按月份定期舉行應(yīng)急協(xié)作演練，一方面對(duì)淮河流域應(yīng)急指揮平臺(tái)進(jìn)行全面檢查，其中包括指揮系統(tǒng)、評(píng)估系統(tǒng)等軟件的運(yùn)行情況，另一方面對(duì)應(yīng)急設(shè)備和水污染事故現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急工作過(guò)程進(jìn)行全面檢查。通過(guò)應(yīng)急演練可有效地檢查淮河流域內(nèi)各成員單位應(yīng)急系統(tǒng)在應(yīng)對(duì)跨界水污染事件中的正常使用。

4.2.4 加強(qiáng)社會(huì)組織與流域居民的參與

淮河流域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的有效運(yùn)行同樣也需要社會(huì)組織和流域居民的參與，理想中合理的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的運(yùn)行模式應(yīng)如圖2所示。

圖2 淮河流域水污染應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制架構(gòu)圖Fig.2 Architectural diagram of integrated emergency response system of Huaihe river

這就需要應(yīng)急聯(lián)動(dòng)部門(mén)改變?cè)瓉?lái)的工作作風(fēng)，樹(shù)立社會(huì)共治觀念，通過(guò)加大對(duì)流域內(nèi)各社會(huì)組織、流域居民的教育、宣傳，鼓勵(lì)其對(duì)應(yīng)急工作的參與，促進(jìn)形成淮河流域特有的應(yīng)急協(xié)作文化，增強(qiáng)社會(huì)組織和流域居民的應(yīng)急協(xié)作意識(shí)。

淮河流域跨界水污染事件的應(yīng)急工作需要流域內(nèi)社會(huì)組織和沿岸居民的協(xié)助與配合。居民是水污染事件直接威脅的對(duì)象，如果沿岸居民本身具有一定的危機(jī)意識(shí)、救助能力，就可以更好的進(jìn)行自救與互救，從而最大限度地降低水污染事件給淮河流域居民本身所造成的損失。不僅如此，居民參與有利于應(yīng)急監(jiān)測(cè)效率的增加，若沿岸居民及時(shí)發(fā)現(xiàn)了水污染事件發(fā)生，并及時(shí)告知當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)，環(huán)保部門(mén)立刻采取措施應(yīng)急，這就減輕由于事故擴(kuò)大而帶來(lái)的危害。一方面，居民具備了危機(jī)意識(shí)和相關(guān)常識(shí)以后，能夠積極地配合相關(guān)部門(mén)開(kāi)展應(yīng)急救援工作，成為應(yīng)急工作重要的后備力量，在一定程度上減輕地方政府的負(fù)擔(dān)。另一方面，地方政府部門(mén)的應(yīng)急反應(yīng)工作中必須注意與受影響居民的溝通協(xié)作，并向公眾及時(shí)公開(kāi)相關(guān)信息并加以追蹤，得到大眾的理解與支持。必須盡力避免謠言的出現(xiàn)引發(fā)公眾的猜疑與不滿造成局面動(dòng)蕩，從而加重突發(fā)水污染事件的不利影響。此外，流域權(quán)威機(jī)構(gòu)還應(yīng)鼓勵(lì)居民切身參與到水污染應(yīng)急管理的決策工作中，在提升決策的合法性與合理性的同時(shí)增強(qiáng)公眾對(duì)權(quán)威機(jī)關(guān)的認(rèn)同感。

5 總 結(jié)

淮河流域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的完善是一個(gè)不斷修改與進(jìn)步的過(guò)程。在淮河流域近年來(lái)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制問(wèn)題逐步顯現(xiàn)的情況下，本文從協(xié)作性公共管理理論的角度提出完善淮河流域應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制的途徑，整合一切可利用的社會(huì)資源，提高淮河流域應(yīng)急管理的能力，也為其他流域的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作提供參考和借鑒。

[1] 王慧敏,陳 蓉,佟金萍. “科層-合作”制下的洪災(zāi)應(yīng)急管理組織體系探討——以淮河流域?yàn)槔齕J]. 河海大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版), 2014,(3):42-48,91-92.

[2] 曹海峰. 重大突發(fā)事件應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)路徑探析[J]. 中州學(xué)刊,2013,(12):14-18.

[3] 陳 江. 政府間聯(lián)動(dòng)協(xié)作治理研究——基于協(xié)作性公共管理的視角[J]. 北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2012,(6):6-12.

[4] Agranoff, Robert, and Michael McGuire. Collaborative Public Management: New Strategies for Local Governments[M]. Washington, DC: Georgetown University Press.2003.23.

[5] Bingham, L. B. Legal frameworks for governance and public management. In Bingham, L. B. and R. O’Leary (eds).Big Ideas in Collaborative Public Management[M]. New York: ME Sharpe.2008,247-269.

[6] 秦長(zhǎng)江. 協(xié)作性公共管理：理念、結(jié)構(gòu)與過(guò)程[D].上海:上海交通大學(xué),2012.

[7] 曹艷秀,徐冬梅,胡 瑾,等. 淮河流域省界水污染應(yīng)急監(jiān)測(cè)的實(shí)施及現(xiàn)狀分析——以邳蒼分洪道砷污染事件為例[J]. 治淮, 2010,(12):40-41.

[8] 陳 慧. 跨域?yàn)?zāi)害應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制:現(xiàn)狀、問(wèn)題與思路[J]. 行政管理改革,2014，(8):63-66.

[9] 張海波,童 星. 中國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系的優(yōu)化——基于公共政策的視角[J]. 上海行政學(xué)院學(xué)報(bào),2012,(6):23-37.

[10] 汪偉全. 空氣污染的跨域合作治理研究——以北京地區(qū)為例[J]. 公共管理學(xué)報(bào),2014,(1):55-64,140.

[11] 張永領(lǐng),楊小二. 跨界水污染事件區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指標(biāo)體系研究[J]. 災(zāi)害學(xué),2016,(3):170-176.

[12] 雷志梅,王延章,裘江南,等. 突發(fā)事件應(yīng)急信息的多維度需求分析[J]. 情報(bào)科學(xué),2014,(12):133-137.

[13] 周光輝. 推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的有效路徑:決策民主化[J]. 理論探討,2014,(5):5-10.

[14] 曾維和. 協(xié)作性公共管理:西方地方政府治理理論的新模式[J]. 華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2012,(1):49-55.

[15] 吳 凡,劉一帆,鐘奇振. 跨界污染攜手共治——粵與鄰近省區(qū)共建跨界污染應(yīng)急聯(lián)控聯(lián)動(dòng)機(jī)制[J]. 環(huán)境,2013,(12):60-62.

Research on the Integrated Emergency Response System Improvement of Huaihe River Based on the Collaborative Public Management

HAN Zi-xuan

(SchoolofPublicManagement,HohaiUniversity,Nanjing210000,China)

Cross boundarysudden water pollution accidents have always happened in Huaihe River basin in recent years, so the improvement of integrated emergency response system in the river basin is particularly important. Collaborative public management theory emphasizes the diversity of collaboration and coordination management. Based on collaborative public management, the article analyzed the current situation and potential problems of integrated emergency response system of cross boundary sudden water pollution accidents in Huaihe River, discussed the integrated emergency response system of water pollution management , from improvement of the river basin rules and regulations, integration of resources, information sharing platform establishment , increase of collaboration exercises, improvement of the emergency awareness of members, and participation of social organizations and river basin residents.

Collaborative public management; Huaihe River basin; integrated emergency response; cross-administrative Area

2017-03-14

韓子璇(1993-)，女，安徽巢湖人，河海大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專(zhuān)業(yè)2015級(jí)在讀碩士研究生，研究方向?yàn)樗Y源管理。

X703

A

1001-3644(2017)03-0054-06