關(guān)于京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理方向的思考

宮敬雅+馬相宜

（河北大學政法學院，河北 保定 071000）

【摘 要】生態(tài)環(huán)境保護是我們國家在發(fā)展經(jīng)濟的過程中所應重視的問題，尤其在出臺了“十三五”規(guī)劃后，環(huán)境問題更加得到了重視。京津冀地區(qū)作為北方的重要發(fā)展區(qū)域，在經(jīng)濟上取得了巨大的成就，但就環(huán)境的治理問題并沒有得到取得顯著的效果，環(huán)境污染日益嚴重。本文以《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的出臺為背景，從京津冀生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀出發(fā)，對其生態(tài)困局的成因進行反思，并闡述京津冀地區(qū)為治理環(huán)境所實行的一體化行動及其缺點，得出京津冀地區(qū)在進行環(huán)境治理時所應努力的方向。

【關(guān)鍵詞】京津冀；困局；現(xiàn)狀；成因；方向

隨著我們國家現(xiàn)代化進程的加快以及經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，我們國家的環(huán)境問題日益突出，以2013年出現(xiàn)的京津冀地區(qū)大面積霧霾現(xiàn)象作為代表，環(huán)境治理問題提上了日程，今年4月出臺的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出要改善京津冀地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，提高人們的居住環(huán)境以及對我們國家的產(chǎn)業(yè)布局和能源結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化，轉(zhuǎn)移非首都功能，實現(xiàn)京津冀協(xié)同治理環(huán)境一體化。同時綠色發(fā)展作為“十三五”規(guī)劃中五大發(fā)展理念之一，為我們國家重視保護生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展提供理論指導。

一、京津冀地區(qū)面臨的困局

（一）當前京津冀地區(qū)的環(huán)境現(xiàn)狀

京津冀地區(qū)雖然在經(jīng)濟方面取得了快速發(fā)展，但由于忽略對自然的保護，導致對生態(tài)資源的使用的承載量達到上限，人類與自然的矛盾進一步激化，如果不能正確的處理人與自然的關(guān)系，繼續(xù)肆無忌憚的消耗自然資源，勢必會嚴重妨礙京津冀地區(qū)的發(fā)展，主要體現(xiàn)在以下三個方面：

1.當前京津冀地區(qū)的環(huán)境承載量不能滿足區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的需要

京津冀三地是相互影響、相互作用的，河北在地理位置上作為北京和天津的生態(tài)屏障以及水源的供給區(qū)域，由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理以及煤炭的高消費使得生態(tài)環(huán)境進一步惡化，環(huán)境的承載力降低，這對京津地區(qū)的環(huán)境產(chǎn)生了不好的影響，面臨嚴峻的治理形勢，同時也對經(jīng)濟的發(fā)展起到了一定的制約作用。

2.城鎮(zhèn)建設的進一步發(fā)展與京津冀地區(qū)的環(huán)境保護的兩者間的矛盾加深

在《京津冀藍皮書》中指出，京津冀城市群城鎮(zhèn)人口比例不僅高于全國平均水平，近年來更是呈現(xiàn)明顯提升的態(tài)勢。但由于河北的經(jīng)濟的增長主要依靠投資驅(qū)動，產(chǎn)出效率低，財政收入不足，導致基礎(chǔ)設施的不完善，許多外來人口不愿進入河北就業(yè)，而面對各方面發(fā)展速度較快的北京和天津，人們更希望進入這樣的城市獲得更大的發(fā)展以及享受更好的生活環(huán)境，這就導致北京和天津兩大城市的環(huán)境壓力增大，如果不能對其進行有效的管理，勢必會加深城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境之間的矛盾。

3.不合理的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移會進一步破壞生態(tài)環(huán)境

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移會促使京津冀三地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，優(yōu)化配置京津冀地區(qū)的資源，增加河北地區(qū)的就業(yè)機會和財政稅收，但必須保證在轉(zhuǎn)移第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)的過程中，必須相應的增加對河北地區(qū)環(huán)境保護的資金，購買環(huán)保設施，否則，即使把污染嚴重的企業(yè)外遷，也不一定可以產(chǎn)生好的影響，有可能會對經(jīng)濟的發(fā)展起到相反的作用，并且京津冀地區(qū)相連，即使污染源轉(zhuǎn)移到另一個地方，由于氣候、地形的原因，勢必會影響到京津兩地的環(huán)境保護。正如2013年出現(xiàn)的霧霾現(xiàn)象，雖然霧霾嚴重城市河北所占的比重最多，但天津和北京等地區(qū)也出現(xiàn)了霧霾天氣，這就說明我們在治理環(huán)境污染時，不能單純的利用產(chǎn)業(yè)協(xié)作發(fā)展把污染源給轉(zhuǎn)移，只讓北京一片天空藍。

（二）環(huán)境困局原因

隨著京津冀地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，經(jīng)濟水平的提高，也伴隨著一系列生態(tài)環(huán)境的問題的出現(xiàn)，雖然國家為改善環(huán)境質(zhì)量，實施了一系列政策，包括退耕還林，對首都和周邊環(huán)境進行綠化，對各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化等，但由于三地所面臨的環(huán)境問題的不同，實行聯(lián)合治理的效果是有限的，導致京津冀地區(qū)的環(huán)境問題并沒有得到實質(zhì)上的解決，這其中包含很多原因，主要是：

1.我國資源管理體制尚未統(tǒng)一，系統(tǒng)性嚴重缺失

自十八屆三中全會后，我國對自然資源管理制度進行了改革，逐步形成了對自然資源實行綜合化管理，資源相對集中管理的模式。由于自然資源具有有限性和不可再生性，它與本地的生態(tài)環(huán)境的建設以及保護有著密切的聯(lián)系，但我國的資源沒有相互連接，沒有形成資源的一體化管理，導致京津冀地區(qū)嚴重缺水問題一直沒有給與合理的解決。同時資源的使用及收益也存在問題，屬于全民所有的自然資源的資產(chǎn)權(quán)益由誰來代表，卻沒有明確界定。這就導致京津冀地區(qū)的資源利用率低，為提高本地區(qū)GDP的增長，大量引進重污染企業(yè)以及為促進城鎮(zhèn)化發(fā)展，激化了人類與大自然的矛盾，使得京津冀地區(qū)的生態(tài)環(huán)境進一步惡化。

2.京津冀三地利益的不一致性導致環(huán)境的分割化治理

京津冀在地理位置上原屬于一個完整的自然資源，只是由于行政職能的劃分才使得天津和北京被分離出去，這就表明由于地理位置聯(lián)系的緊密型以及環(huán)境的整體性特點，三地的環(huán)境的好壞也是相互相影響的，因此需要進行聯(lián)合治理。但由于三地所想獲得利益存在差異，各政府各自為政的觀念比較強烈，導致聯(lián)合治理存在著很大的障礙。當前我們國家區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的機制尚未全面建立，導致很多區(qū)域間的治理政策實施并沒有達到很大的成效。

3.生態(tài)環(huán)境的特殊性導致公眾、企業(yè)和政府在治理環(huán)境方面存在著很大的依賴性

生態(tài)環(huán)境屬于一種特殊的物品，在我們國家實行全民所有，這就會導致政府、公眾、企業(yè)在維護環(huán)境時存在著責任不明確的問題。公眾認為自己屬于弱勢群體，自己沒有義務去維護環(huán)境，由國家進行治理和管理企業(yè)即可，或者一些企業(yè)認為自己的企業(yè)規(guī)模小不足以造成環(huán)境污染，由大型企業(yè)進行排污限量即可，殊不知正是由于這種搭便車的行為導致我們國家環(huán)境污染加重；同時各地方政府如果為了治理環(huán)境，將會投入大量的成本，這就難保不會導致本地區(qū)的經(jīng)濟收益下降，或者是企業(yè)根據(jù)國家政策管理的需要進行排放量的控制，這無疑增加企業(yè)的成本，造成企業(yè)和政府的收益和成本的不對稱性，而我們國家又沒有相應的補償機制去激勵這些企業(yè)和政府，導致企業(yè)和政府的對環(huán)境治理和保護的積極性下降。所以，我們國家應通過實施相應的生態(tài)補償機制，破除搭便車的思想進行環(huán)境治理。

二、京津冀環(huán)境治理一體化

（一）表現(xiàn)

由于大氣流動的區(qū)域特點，污染物會在一定地理區(qū)域內(nèi)傳播，這一道理已經(jīng)由于各地霧霾天氣的頻繁發(fā)生被人們所了解，表明我國的大氣污染正從局地、單一的城市空氣污染向跨行政區(qū)域、復合型大氣污染轉(zhuǎn)變，因此單純地以傳統(tǒng)的行政區(qū)劃為界限、實行單一的大氣環(huán)境管理機制并不能有效的解決當前面臨的環(huán)境問題，所以大氣污染的區(qū)域協(xié)同治理作為一種新的大氣環(huán)境管理機制出現(xiàn)在學術(shù)研究上。同時京津冀地區(qū)也根據(jù)自己的實際情況進行了不同形式的大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治的實踐，出臺了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，京津冀協(xié)同一體化主要體現(xiàn)在九個方面，包括協(xié)同立法、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、協(xié)同治污、聯(lián)動執(zhí)法、應急聯(lián)動、環(huán)評會商、聯(lián)合宣傳。

（二）缺點

我們國家在積極地推進京津冀協(xié)同治理一體化的進程，同時京津冀各政府間也簽署了許多有關(guān)環(huán)境治理合作的協(xié)議，但由于京津冀三地經(jīng)濟發(fā)展程度、城市定位以及資金的投入存在差異，使得很多協(xié)定在實施的過程中取得的成效不高。

所以京津冀地區(qū)在進行聯(lián)合防治時，應通過法律的手段增強其約束力，制定京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控條例；明確建立各區(qū)域政府對環(huán)境資源的管理及產(chǎn)權(quán)制度，增強政府對環(huán)境的保護責任，加大環(huán)境保護程度載政績考核中所占的比例；區(qū)域間財政平衡機制要建立起來，完善區(qū)域生態(tài)補償機制，加大對生態(tài)涵養(yǎng)地區(qū)的財政補貼。這樣，協(xié)同治污的步子才能更快一些。此外，未建立統(tǒng)一的區(qū)域特征污染物環(huán)境監(jiān)測評估支撐體系，缺乏對區(qū)域灰霾等形成機理的基礎(chǔ)性理論研究，導致治理進程減慢。

三、京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護方向

自改革開放以來，我們國家經(jīng)濟增長的同時人們也越來越認識到保護環(huán)境的重要性，由此也出臺了很多關(guān)于環(huán)境的立法。雖然我們國家的出臺的有關(guān)環(huán)境保護數(shù)量很多，但這些法律法規(guī)在現(xiàn)實生活中真正起到約束作用的很少，使得我們當前生態(tài)環(huán)境治理存在很大的挑戰(zhàn)，因此，應正確把握環(huán)境治理的方向，提高環(huán)境法律法規(guī)實施的效率。

（一）實現(xiàn)京津冀地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的綠色化

根據(jù)可持續(xù)發(fā)展的理念，京津冀地區(qū)在治理環(huán)境污染時首先要樹立正確經(jīng)濟發(fā)展理念，不能以犧牲環(huán)境為代價來換取經(jīng)濟的發(fā)展，處理好人與自然的關(guān)系，努力提高資源的利用效率，淘汰落后產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)；其次要根據(jù)三地城市功能的定位來調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，北京的城市功能定位屬于政治性的，應重點發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)以及有利于生態(tài)環(huán)境改善的高科技服務產(chǎn)業(yè)，天津和北京雖不屬于政治性定位，但應把循環(huán)經(jīng)濟的理念貫穿在發(fā)展經(jīng)濟過程中，淘汰落后的設備，采用高新科技促進經(jīng)濟的增長。

（二）充分利用以市場機制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟政策治理環(huán)境污染

我們國家對生態(tài)環(huán)境實行全民所有，并沒有形成完全的產(chǎn)權(quán)管理，這就使企業(yè)、公民在對環(huán)境進行破壞時沒有相應的利益、成本增加或減少的約束，所以這就可以把環(huán)境資源作為一項可以交易的產(chǎn)品，以市場的機制對其進行定價，使某些對環(huán)境污染大的企業(yè)放棄高耗能、低產(chǎn)出的發(fā)展模式；發(fā)展環(huán)境保險，增加環(huán)境治理的市場主體，幫助企業(yè)轉(zhuǎn)移風險，降低企業(yè)經(jīng)營負擔，同時也能有效減少政府治理環(huán)境的壓力；政府應加大對節(jié)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的扶持力度，通過稅收、補貼等政策激勵和引導企業(yè)發(fā)展模式的改變。

（三）對環(huán)境實施法治化保護

1.推動立法緊跟環(huán)境發(fā)展需要，增強環(huán)境治理的制度基礎(chǔ)。

我們國家制定法律應該進行科學立法，滿足環(huán)境保護和生態(tài)治理的要求。首先，要加速推進環(huán)境重點領(lǐng)域的保護立法，在京津冀地區(qū)可以設立區(qū)域特征污染物管理的辦法，進行重點管理，逐個擊破；其次，根據(jù)環(huán)境現(xiàn)實情況的發(fā)展，對現(xiàn)有的環(huán)境法律進行修改、增補或減少條款，使法律體系達到統(tǒng)一。根據(jù)實踐發(fā)展以及現(xiàn)實的需要，很多環(huán)境法律的條款制定已經(jīng)不適應現(xiàn)在的環(huán)境治理情況，應對其進行修改，達到與時俱進；最后，對環(huán)境立法進行細化，增強操作性。在環(huán)境治理的過程中，常常會出現(xiàn)管理上的分歧，所以我們在制定法律時，應該對涉及執(zhí)法責任的承擔以及執(zhí)行主體進行細化，增強其可操作性。

2.大力推進嚴格執(zhí)法，強化政府生態(tài)環(huán)境治理的主導責任

我們國家在進行環(huán)境治理時，普遍存在執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象，使我們國家的法律法規(guī)不能很好地進行貫徹實施，大大減弱了法律實施的效果，因此，我們應該從以下三方面入手，加強執(zhí)法力度。首先，我們國家的執(zhí)法人員應該增強執(zhí)法觀念，在執(zhí)法的過程中，嚴格的按照法律法規(guī)辦事，對違法企業(yè)依法進行懲戒或查處，做到有效率的，公正的適用法律；其次，建立“綠色”政績考核機制。政府的政績考核機制是政府行為的導向，我們國家以前實行以GDP為導向的政績考核機制，導致許多政府以犧牲環(huán)境為代價引進資金，促進當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，對一些高納稅的企業(yè)的污染行為往往采取姑息縱容的的態(tài)度，這嚴重的破壞了我們國家的生態(tài)環(huán)境。通過建立“綠色”政績考核機制，督促政府進行環(huán)境保護，根據(jù)環(huán)境治理情況實行獎懲制度，把它作為選撥干部的一項重要指標；最后，完善環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機制，對環(huán)境管理者的違法行為進行問責。通過社會監(jiān)督以及專業(yè)的部門監(jiān)督，使環(huán)境治理者能夠謹記職責，對濫用權(quán)力者進行問責，能夠減少管理者未獲取經(jīng)濟利益而鋌而走險的概率，防止濫用權(quán)力。

3.實現(xiàn)環(huán)境司法公正，建立環(huán)境保護的司法保障

我們國家環(huán)境司法工作開展三十多年以來，對于保護環(huán)境發(fā)揮了積極的作用，但我們國家在環(huán)境公益訴訟司法解釋方面還存在明顯的不足，比如環(huán)境訴訟案件的受理范圍，以及環(huán)境公益訴訟所應收取的費用等都沒有進行詳細的解釋，這給社會團體、民辦非企業(yè)單位以及基金會等社會組織在進行環(huán)境訴訟時造成實踐上的困難，同時，在審理環(huán)境案件時，司法并不能真正地獨立于政府，政府為了取得政績，追求短期利益，為維護大企業(yè)的的利益干預司法審判，這些都造成了我們國家環(huán)境訴訟案件數(shù)量少，公民的環(huán)境權(quán)益得不到保障。所以我們應該完善我們國家的公益訴訟制度，為破除地方主義的保護制度，可采用跨行政區(qū)域的法院審理的方式，增加審理環(huán)境案件的社會人員的參與，保證其案件審理的公正性。

（四）增強公眾意識和發(fā)揮公眾在全社會戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型中的作用，創(chuàng)新居民的消費模式和工作場所的健康環(huán)境，監(jiān)測當?shù)匕l(fā)展，直接參與改進環(huán)境等。之所以強調(diào)公眾意識，主要有三點原因：

1.我們國家公民遵守環(huán)境法律法規(guī)的意識比較淡薄

這主要是由我們國家的國情所決定的，我們國家在建國初期為了恢復和規(guī)范國家經(jīng)濟制定了一系列有關(guān)經(jīng)濟的法律法規(guī)，有關(guān)環(huán)境保護的法律法規(guī)是在我們國家意識到環(huán)境急劇惡化的情況下才得到重視，因此，有關(guān)環(huán)境保護的法律體系雖然開始的比較晚，但發(fā)展的速度快，這和我們所熟知的民法、刑法相比，有關(guān)環(huán)境方面的立法對于我國公民來說是比較陌生的。并且有很多公眾認為對環(huán)境進行治理和保護是行政機關(guān)應該做的事，公民自己沒有義務去維護環(huán)境，這也就降低了公民對于環(huán)境守法的意識。

2.我國公民沒有遵守有關(guān)環(huán)境的法律法規(guī)去規(guī)范自己在日常生活中的消費行為

在面對城市污染時，有相當一部分公民認為造成環(huán)境污染的主要原因是由于各類污染企業(yè)沒有按照國家環(huán)境法的規(guī)定進行排放污水、廢氣等，我們不可否認這一方面的原因在造成環(huán)境污染中占了一定比例，但我們也應該注意到公民在日常生活中由于不良的消費行為所造成的環(huán)境污染以及對生態(tài)的破壞，在經(jīng)濟日益發(fā)展的背景下，公民自身的原因所造成的環(huán)境污染將成為重要的污染源之一。

3.我國公民的自我環(huán)境保護意識薄弱

我國的法律在保護環(huán)境方面賦予了公民很多的權(quán)力，比如環(huán)境參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)等。但我們國家的公民有很大一部分不知道或不了解自己有這些權(quán)利，即使公民知道有這些權(quán)利，但他們認為自己在環(huán)境保護方面所起的作用相對于政府來說是弱小的，所以當自己的環(huán)境權(quán)利受到侵害時，只要沒有威脅到自己的切身利益，往往采取聽之任之的態(tài)度來看待環(huán)境污染，每個人都不愿冒尖去利用法律維護自己的合法權(quán)益，導致在司法實踐中我們國家在環(huán)境侵權(quán)這一類型的訴訟案件較少。

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