服務(wù)首都核心功能的海淀區(qū)耕地管理新思維

吳明發(fā)++嚴(yán)金明++陳昊

摘要：依據(jù)首都核心功能，為實(shí)現(xiàn)綠色北京戰(zhàn)略，文章以耕地轉(zhuǎn)換增綠為切入點(diǎn)，以提高“耕地質(zhì)量和生態(tài)”管理為指導(dǎo)，分析海淀區(qū)耕地資源現(xiàn)狀，耕地管理中存在的問題，并對海淀“保多少耕地（耕地保有量）”這一核心問題展開探討，采用線性求和法、“以水定田”法和趨勢外推法進(jìn)行測算，得出保600公頃左右耕地是理想方案。

關(guān)鍵詞：耕地管理；現(xiàn)狀；問題；耕地保有量

《京津冀協(xié)同規(guī)劃綱要》指出北京的核心功能，即北京作為首都所承擔(dān)的全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心四大功能。通過實(shí)施人文北京、科技北京、綠色北京戰(zhàn)略，把北京建設(shè)成為國際一流的和諧宜居之都。海淀區(qū)做為全國名校的聚集區(qū)、中關(guān)村和北京市的核心區(qū)，已經(jīng)具備首都核心功能和實(shí)現(xiàn)人文北京、科技北京戰(zhàn)略，亟需提升綠色北京戰(zhàn)略以更好的服務(wù)首都核心功能。如何達(dá)到城鄉(xiāng)增綠，可以通過拆建還綠，也可以通過耕地轉(zhuǎn)換增綠。文章以耕地轉(zhuǎn)換增綠為切入點(diǎn)，以有別于傳統(tǒng)的“耕地?cái)?shù)量”管理思維，提出“耕地質(zhì)量和生態(tài)”管理并行的思路。在此指導(dǎo)下分析海淀區(qū)耕地資源現(xiàn)狀，耕地管理中存在的問題，并對地方政府應(yīng)“保多少耕地（耕地保有量）”這一核心問題展開探討，以期為海淀區(qū)政府服務(wù)首都核心功能的耕地管理決策提供參考。

一、 耕地資源的現(xiàn)狀

1. 數(shù)量較少，質(zhì)量不高。2014年海淀區(qū)耕地面積為2 042公頃，僅占農(nóng)用地面積17 146公頃的11.91%，土地面積43 076公頃的4.74%，數(shù)量少。其中旱地1 034公頃，占耕地總量的50.64%；水澆地718公頃和水田290公頃，占耕地總量的49.36%，優(yōu)質(zhì)耕地占耕地總量不到一半，質(zhì)量較差。

2. 空間分布不均衡，北部多南部少。耕地主要集中于北部地區(qū)的上莊鎮(zhèn)，面積為961公頃，占耕地總面積的47.06%；其次為西北旺鎮(zhèn)和蘇家坨鎮(zhèn)，面積分別為483公頃和466公頃，分別占耕地總面積的23.65%和22.82%；南部地區(qū)僅有25公頃，只占耕地總面積的1.22%。

3. 增減失衡，占多補(bǔ)少。2009年～2014年，海淀區(qū)耕地共減少499公頃。其中建設(shè)占用耕地383公頃，占耕地減少總量的76.55%；農(nóng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地117公頃，占耕地減少總量的23.45%。

同時(shí)，耕地共增加12.94公頃。其中農(nóng)用地調(diào)整、整理增加耕地10.19公頃，占耕地增加總量的78.76%；建設(shè)用地復(fù)墾增加耕地2.74公頃，占耕地增加總量的21.20%；未利用地開發(fā)增加耕地0.01公頃，占耕地增加總量的0.05%。

4. 管理科學(xué)，年際變化趨緩。海淀區(qū)通過設(shè)置土地用途管制分區(qū)，建立耕地保護(hù)基金，簽訂耕地保護(hù)責(zé)任書，創(chuàng)新土地整治功能單元規(guī)劃實(shí)施機(jī)制等，達(dá)到科學(xué)管理耕地的目標(biāo)。2014年耕地面積為2 042公頃，異區(qū)代保33公頃，總面積為2 075公頃，完成了2020年耕地保有量不低于2 067公頃的規(guī)劃目標(biāo)。

2009年～2014年，海淀區(qū)耕地凈減少486公頃，減少比重為19.22%，幅度較大。但從耕地減少趨勢上看：逐漸減緩，耕地管理成效逐漸顯現(xiàn)。

二、 耕地管理存在的問題

1. 原有的耕地保護(hù)思維難以適應(yīng)新形勢變化要求，急需轉(zhuǎn)變。著眼于京津冀協(xié)同發(fā)展，海淀區(qū)由“承載首都核心功能的重要區(qū)域，具有全國影響力的科技創(chuàng)新中心，體現(xiàn)國家形象和風(fēng)貌的歷史文化區(qū)，首都和諧宜居的生態(tài)文明區(qū)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤碍h(huán)境優(yōu)美、和諧宜居的首都功能核心區(qū)和科技創(chuàng)新中心核心區(qū)”。新功能定位為海淀區(qū)土地利用管理指明了方向，原有的耕地管理思維難以適應(yīng)新形勢變化要求，應(yīng)由原來注重“耕地?cái)?shù)量管理”轉(zhuǎn)向“耕地質(zhì)量和生態(tài)管理”并重，即把質(zhì)量高的耕地應(yīng)保盡保，把質(zhì)量低的耕地轉(zhuǎn)變成生態(tài)用地，實(shí)現(xiàn)“耕地明顯減少、生態(tài)用地顯著增加”的耕地保護(hù)新思維。

2. 純耕地?cái)?shù)量少，耕地保護(hù)壓力進(jìn)一步加大。規(guī)劃到2020年，海淀區(qū)耕地保有量不低于2 067公頃，從政府管理的數(shù)據(jù)看實(shí)現(xiàn)了耕地保護(hù)目標(biāo)。但根據(jù)海淀區(qū)地籍詳查數(shù)據(jù)，2014年現(xiàn)狀耕地中含可調(diào)整農(nóng)用地1 198公頃，占耕地總規(guī)模的58.67%；含平原造林283公頃，占耕地總規(guī)模的13.86%；實(shí)地純耕地僅有561公頃，僅占現(xiàn)狀耕地的27.47，與規(guī)劃目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)，耕地保護(hù)壓力加大。

3. 后備耕地資源匱乏，耕地補(bǔ)充后繼無力。耕地后備資源嚴(yán)重不足。2014年土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)的未利用地面積642.77公頃，占土地總面積的1.49%，其中89.93%為河流水面和湖泊水面（總面積578.03公頃），只有10.07%為裸地和其他草地（總面積64.74公頃）。即使不考慮土地質(zhì)量因素和土地轉(zhuǎn)換的可行性，把裸地和其他草地全部開墾為耕地，最多也只能補(bǔ)充耕地64.74公頃，占2014年耕地面積的3.17%，對耕地?cái)?shù)量的補(bǔ)充十分有限。

4. 水資源承載力相對不足，耕地保有量與水資源可保數(shù)量不匹配。

海淀區(qū)農(nóng)田灌溉定額在7 500m3/公頃～10 050m3/公頃，如按耕地保護(hù)目標(biāo)，則農(nóng)業(yè)需水量須達(dá)到1 545萬m3～2 070萬m3，而近年海淀區(qū)年均農(nóng)業(yè)用水僅為381萬m3，水資源承載力相對不足。在100%用水保證率下，以現(xiàn)有的水資源供給量測算，估算可保耕地?cái)?shù)量為593公頃。

三、 耕地管理的新思路

1. 以耕地現(xiàn)狀數(shù)據(jù)為依據(jù)，按用地供給對現(xiàn)狀耕地進(jìn)行核減。以2014年土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，結(jié)合海淀區(qū)耕地詳查和遙感影像判讀修正數(shù)據(jù)，對2014年土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫進(jìn)行現(xiàn)勢性修正，確定耕地保有量。采用線性求和法，運(yùn)用地理信息系統(tǒng)軟件中的空間分析來提取所需要的數(shù)據(jù)。公式為：

Sf=S0-Sm-Sn （1？燮m？燮10，n？叟1）

其中，Sf為規(guī)劃年耕地面積，S0為2014年耕地?cái)?shù)量，S為土地規(guī)劃二級分類中的地類面積，m為二級分類數(shù)，n為其他需要騰退的耕地?cái)?shù)量。

對公式展開為：

耕地保有量=2014年耕地面積-核查非耕地面積（園地、其他農(nóng)用地等）-平原造林面積-規(guī)劃占用面積（建設(shè)將騰退耕地面積+土地開發(fā)復(fù)墾可補(bǔ)充耕地面積-建設(shè)將占用面積）-重點(diǎn)水源保護(hù)地需騰退面積-地質(zhì)敏感區(qū)需騰退面積。

運(yùn)用ARCGIS空間疊加、統(tǒng)計(jì)等方法，對2014年土地利用矢量數(shù)據(jù)進(jìn)行坐標(biāo)變換（北京坐標(biāo)變換成西安1980坐標(biāo)），然后擦除2014年地籍詳查中的林地、園地、設(shè)施農(nóng)用地等占用的非耕地面積，再核減市級平原造林面積、核減位于規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)的面積。

因海淀區(qū)沒有耕地位于地質(zhì)敏感區(qū)，因此此項(xiàng)核減為0。對京密引水渠矢量圖進(jìn)行緩沖區(qū)分析（半徑100m），核減位于緩沖區(qū)內(nèi)的耕地面積（結(jié)果顯示核減數(shù)為0），得到規(guī)劃目標(biāo)年耕地面積為419公頃，如表1所示。

2. 以耕地變化數(shù)據(jù)為依據(jù)，對未來耕地進(jìn)行預(yù)測。以歷年耕地變化數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，采用趨勢外推法，結(jié)合歷年建設(shè)用地占耕數(shù)據(jù)，預(yù)測未來耕地?cái)?shù)量。趨勢外推法是根據(jù)過去和現(xiàn)在的耕地面積變化趨勢來推斷未來耕地變化的方法，常用的方法有時(shí)間序列預(yù)測法、移動(dòng)平均法、平均增長法。

（1）時(shí)間序列預(yù)測法。也稱歷史引伸預(yù)測法，是一種歷史資料延伸預(yù)測。是以時(shí)間數(shù)列所能反映的社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的發(fā)展過程和規(guī)律性，進(jìn)行引伸外推，預(yù)測其發(fā)展趨勢的方法。公式為：

Y（t）=a+b×f（t）

其中，Y為耕地?cái)?shù)量，a為常數(shù)項(xiàng)，b為待定系數(shù)，f（t）為耕地隨時(shí)間變化的函數(shù)。

對2009年～2014年耕地?cái)?shù)據(jù)采用時(shí)間序列預(yù)測法計(jì)算（表2），得到：

y=-80.229x+2 450.5（R2=0.68）

（2）移動(dòng)平均法。根據(jù)時(shí)間序列，逐項(xiàng)推移，依次計(jì)算包含一定項(xiàng)數(shù)的序時(shí)平均數(shù)，以此進(jìn)行預(yù)測的方法。它能有效地消除預(yù)測中的隨機(jī)波動(dòng)，特別適用于近期預(yù)測。

根據(jù)預(yù)測時(shí)使用的各元素的權(quán)重不同，可以分為簡單移動(dòng)平均法和加權(quán)移動(dòng)平均法（表2）。簡單移動(dòng)平均法公式為：

Y（t）=（S（t-1）+S（t-2）+…+S（t-n））/n

其中，Y為耕地?cái)?shù)量，n為移動(dòng)平均的時(shí)期個(gè)數(shù)，（t-1）為前一個(gè)時(shí)期數(shù)，S為耕地面積。

加權(quán)移動(dòng)平均法公式為：

Y（t）=（W1×S（t-1）+W2×S（t-2）+…+Wn×S（t-n））/n

其中，W為權(quán)重，其他參數(shù)含義與移動(dòng)平均法相同。

（3）平均增長法。是根據(jù)變量以往數(shù)據(jù)的變化來推斷未來變量值的方法。其公式為：

Y（t）=Y0+（Yp-Y0）/P×t

其中，Y為耕地?cái)?shù)量，P，t為時(shí)期個(gè)數(shù)，Y0為基期耕地?cái)?shù)量。

對2009年～2014年耕地?cái)?shù)據(jù)采用多項(xiàng)式函數(shù)擬合法計(jì)算（表2），得到：

y=2 528+（2 024-2 528）/6*12

3. 以水資源數(shù)據(jù)為依據(jù)，對農(nóng)業(yè)水資源作為關(guān)鍵障礙因子預(yù)測耕地保有量。借助“木桶理論”思想，以近幾年海淀區(qū)農(nóng)業(yè)用水量、農(nóng)田灌溉定額等統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為依據(jù)，采用“以水定田”法來推算耕地保有量。

以農(nóng)業(yè)用水量與農(nóng)作物節(jié)水灌溉定額的比值來測算耕地面積。

Sf=Wf/Ia

其中，Sf為規(guī)劃年耕地面積，W為農(nóng)業(yè)用水量，Ia為農(nóng)作物節(jié)水灌溉定額。

農(nóng)業(yè)用水量采用海淀區(qū)水務(wù)局2009年～2013年數(shù)據(jù)的均值求?。ū?），公式為：

Wf=Wi/n （i=1，2，…，5）

其中，W為農(nóng)業(yè)用水量。得到農(nóng)業(yè)用水量為397萬m3。

農(nóng)作物節(jié)水灌溉定額（表4），根據(jù)海淀區(qū)實(shí)際情況，選取水稻、冬小麥和露地菜三種主要農(nóng)作物，以渠道襯砌和管灌為主要灌溉方式，一年輪作一茬水稻和冬小麥，全年種植露地菜為標(biāo)準(zhǔn)，求取農(nóng)作物平均節(jié)水灌溉定額。公式為：

I=Ia=（Ii/n+Ii）/（i+t） （i=2，t=1，a=2）

其中，I為農(nóng)作物節(jié)水灌溉定額，a為土壤類型，Ia為不同土壤類型下農(nóng)作物節(jié)水灌溉定額平均值，Ii為水稻、冬小麥節(jié)水灌溉定額，It為露地菜節(jié)水灌溉定額。

根據(jù)海淀區(qū)水資源狀況、北京市主要農(nóng)作物節(jié)水灌溉定額以及耕地面積計(jì)算公式，得到75%水源保證率下的耕地面積為790公頃。為了做到應(yīng)灌盡灌，100%保證耕地用水量，則只能保593公頃耕地（表5）。

四、 結(jié)論

根據(jù)耕地保有量管制測算思路與方法不同，得出高、中、低三個(gè)方案（表6）。

1. 低方案從政府用地現(xiàn)實(shí)供給出發(fā)，以2014年質(zhì)量高的純耕地?cái)?shù)量作為耕地保有量。這個(gè)方案的優(yōu)點(diǎn)是正視現(xiàn)實(shí)用地情況，照顧了地方政府用地利益；缺點(diǎn)是當(dāng)耕地資源緊缺時(shí)，地方政府為了減少耕地保護(hù)壓力，有通過減少耕地?cái)?shù)量降低耕地管制動(dòng)力。

2. 中方案從水資源約束視角，以保證海淀區(qū)100%供水量的耕地?cái)?shù)量作為耕地保有量。這個(gè)方案的優(yōu)點(diǎn)是客觀認(rèn)識自然條件特別是水資源條件對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的硬約束，為政府究竟保多少耕地適當(dāng)提供了客觀標(biāo)尺；缺點(diǎn)是水資源充沛的地方，耕地保護(hù)的責(zé)任更大，但恰恰也有利于工業(yè)生產(chǎn)，造成流失比較利益高的發(fā)展機(jī)會成本。

3. 高方案從政府用地實(shí)際需求角度，以趨勢外推法中的三種方法測算的耕地面積平均值作為耕地保有量。這個(gè)方案的優(yōu)點(diǎn)是完全借助計(jì)算機(jī)運(yùn)算實(shí)現(xiàn)，客觀且無人為因素干擾；缺點(diǎn)是運(yùn)算結(jié)果受模型精度和特點(diǎn)決定，可能與現(xiàn)實(shí)有較大出入。

鑒于北京市耕地資源緊張，海淀區(qū)政府有降低耕地保護(hù)壓力的現(xiàn)實(shí)需求，所以低方案已經(jīng)反映了地方政府意志，耕地保有量將高于低方案；高方案因模型精度問題及不受人為因素?cái)_動(dòng)，不能完全反映地方政府意志；中方案符合北方水資源較匱乏現(xiàn)實(shí)，為地方政府耕地保護(hù)責(zé)任提供了較客觀評價(jià)尺度，建議以600公頃左右做為地方政府的耕地保護(hù)義務(wù)量（耕地保有量）。

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基金項(xiàng)目：國土資源部公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)（項(xiàng)目號：201511010-04）；北京市委市政府重點(diǎn)工作及區(qū)縣政府應(yīng)急項(xiàng)目預(yù)啟動(dòng)項(xiàng)目號：Z161100001116016）；中國博士后科學(xué)基金面上項(xiàng)目（項(xiàng)目號：2016M591321）；廣東海洋大學(xué)人文社會科學(xué)青年博士項(xiàng)目（項(xiàng)目號：C17027）。

作者簡介：嚴(yán)金明（1965-），男，漢族，江蘇省南通市人，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長、教授、博士后合作導(dǎo)師，長江學(xué)者，研究方向?yàn)橥恋匾?guī)劃與管理、土地經(jīng)濟(jì)與政策；吳明發(fā)（1977-），男，漢族，江西省南豐縣人，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士后，廣東海洋大學(xué)管理學(xué)院副教授，研究方向?yàn)橥恋亟?jīng)濟(jì)與政策；陳昊（1989-），男，漢族，江蘇省南通市人，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，研究方向?yàn)橥恋毓芾砼c政策。

收稿日期：2017-06-13。