TPP向何處去：美國(guó)對(duì)亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的政策嬗變*

賀 平

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TPP向何處去：美國(guó)對(duì)亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的政策嬗變*

賀 平

TPP；美國(guó)；亞太；區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化；政策嬗變

跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(TPP)是美國(guó)“亞太再平衡戰(zhàn)略”的重要組成部分，而特朗普政府退出TPP則標(biāo)志著美國(guó)亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的重大政策嬗變。當(dāng)前，TPP主要存在擱置、瘦身、變型、分解、消亡等五種變化可能。五種情境中，美國(guó)維系TPP的意愿不斷下降，對(duì)TPP的解構(gòu)和對(duì)奧巴馬時(shí)期亞太政策的偏離依次遞增，由此造成亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作格局面臨的不確定性逐漸加大。在“后TPP時(shí)代”，亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的外部壓力有所緩解，但內(nèi)部動(dòng)力也隨之降低。區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系(RCEP)、亞太自由貿(mào)易區(qū)(FTAAP)等將面臨更為復(fù)雜的政策博弈和更為困難的談判進(jìn)程?！凹尤隩PP”固然為中國(guó)提供了更多的政策選項(xiàng)，但當(dāng)務(wù)之急仍是在RCEP等談判上達(dá)成較高水平的階段性成果，循序漸進(jìn)地推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。

特朗普“意外”贏得美國(guó)大選之后，“不確定性”或許是國(guó)內(nèi)外預(yù)測(cè)其內(nèi)政外交時(shí)出現(xiàn)頻率最高的一個(gè)關(guān)鍵詞。正是由于這一“不確定性”，各方在對(duì)其政策取向充滿疑慮的同時(shí)，在政策主張真正落地之前又不免心存僥幸，希冀其政策選項(xiàng)的變更，爭(zhēng)取自身政策回旋的空間。特朗普入主白宮已期滿百日，然而上述“不確定性”帶來(lái)的正反效應(yīng)卻有增無(wú)減。

耐人尋味的是，在國(guó)際經(jīng)濟(jì)政策上，退出“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”(TPP)幾乎是迄今為止特朗普政府唯一一個(gè)已經(jīng)兌現(xiàn)的重大承諾，其他如大幅提高關(guān)稅、貨幣操縱指控、重啟既有經(jīng)貿(mào)協(xié)議乃至退出世界貿(mào)易組織等均尚未付諸實(shí)施。TPP是美國(guó)主導(dǎo)和塑造亞太區(qū)域一體化的重要載體，而經(jīng)貿(mào)關(guān)系又是亞太各國(guó)對(duì)美關(guān)系的關(guān)鍵領(lǐng)域，深刻影響著區(qū)域穩(wěn)定和地緣政治。特朗普政府退出TPP已經(jīng)成為美國(guó)亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化政策的分水嶺，而TPP的后續(xù)發(fā)展態(tài)勢(shì)又與這一政策進(jìn)一步嬗變的方向、力度和步驟息息相關(guān)，也必將對(duì)亞太區(qū)域合作產(chǎn)生重要的影響。

一、美國(guó)政局變動(dòng)下的TPP

TPP是美國(guó)“重返亞洲”或曰“亞太再平衡戰(zhàn)略”的重要組成部分，本有望成為奧巴馬政府兩屆任期乃至冷戰(zhàn)之后美國(guó)參與亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的最大“政治遺產(chǎn)”。在2010年美國(guó)加入后，TPP的成員逐漸拓展至亞太地區(qū)的12個(gè)經(jīng)濟(jì)體，談判在歷盡波折后于2015年10月最終完成，并于2016年2月4日正式簽署協(xié)議。

TPP簽署之后，無(wú)論是在美國(guó)國(guó)內(nèi)還是其他成員，都曾是一片慶幸和歡呼之聲。不少學(xué)者樂(lè)觀地估計(jì)，對(duì)美國(guó)而言，最大的風(fēng)險(xiǎn)不在于批準(zhǔn)與否，而在于批準(zhǔn)的時(shí)機(jī)，因?yàn)樽?0世紀(jì)60年代之后還沒(méi)有一個(gè)重大的貿(mào)易協(xié)定在美國(guó)國(guó)會(huì)遭到否決，而民主共和兩黨對(duì)貿(mào)易的支持態(tài)度似乎也頗為喜人。他們甚至斷言，“如果TPP失敗，歷史將不會(huì)原諒”。[1]盡管希拉里·克林頓也曾在競(jìng)選期間對(duì)TPP提出批評(píng)和質(zhì)疑，但絕大部分政策評(píng)估都暗自堅(jiān)信，她執(zhí)政后勢(shì)必改弦易轍，推動(dòng)TPP的漸進(jìn)落實(shí)。

當(dāng)然，早在特朗普勝選之前，也曾有極少數(shù)預(yù)測(cè)對(duì)TPP的前景相對(duì)悲觀，開始討論“TPP如果無(wú)法執(zhí)行該怎么辦”。[2]主要原因在于全球貿(mào)易的政治氣氛時(shí)過(guò)境遷，“時(shí)代精神”(zeitgeist)驟然降溫，保護(hù)主義在與全球主義的膠著中漸漸取得了上風(fēng)。這一派觀點(diǎn)認(rèn)為，TPP如想存續(xù)，最樂(lè)觀的估計(jì)也是在新的美國(guó)總統(tǒng)任期內(nèi)獲得重新調(diào)整。[3]在哈佛大學(xué)2016年9月公布的一項(xiàng)民意調(diào)查中，只有29%的美國(guó)人表示聽說(shuō)過(guò)TPP，而在對(duì)TPP有所耳聞的群體中，63%的受訪者對(duì)其表示反對(duì)，高達(dá)61%的受訪者誤認(rèn)為中國(guó)是TPP的成員或?qū)χ袊?guó)加入與否并不了解。[4]盡管各種民調(diào)數(shù)據(jù)有所差異，但這似乎已經(jīng)預(yù)示了TPP的命運(yùn)多舛?，F(xiàn)實(shí)恰恰印證了悲觀論的觀點(diǎn)，奧巴馬政府放棄在退任之前尋求國(guó)會(huì)批準(zhǔn)TPP，而勝選的特朗普已于2017年1月23日正式宣布美國(guó)退出TPP，轉(zhuǎn)向通過(guò)雙邊談判“促進(jìn)美國(guó)的產(chǎn)業(yè)，保護(hù)美國(guó)的工人，增加美國(guó)的工資”。

二、TPP的命運(yùn)與走向：美國(guó)的政策嬗變及其區(qū)域影響

2017年3月15日在智利召開了美國(guó)宣布退出之后的第一次TPP高級(jí)代表會(huì)議，但會(huì)議除了重申若干原則精神之外，并未就TPP的身后事達(dá)成任何協(xié)議，5月在越南再行商議。綜合各方的政策動(dòng)向，TPP的命運(yùn)存在以下五種主要的可能。

第一，擱置。作為一種“保守治療”，其他11國(guó)可選擇將TPP暫時(shí)凍結(jié)，靜觀美國(guó)政局變化。

一方面，由于國(guó)內(nèi)政治因素的左右，重大貿(mào)易協(xié)議在簽字后長(zhǎng)期冷卻在美國(guó)歷史上并非沒(méi)有先例。例如，北美自由貿(mào)易協(xié)定于1992年由布什政府簽署后，后任的克林頓政府重新添加了關(guān)于勞動(dòng)和環(huán)境合作的條款，才勉強(qiáng)提交參議院審批。又如，美韓FTA于2007年簽字后幾經(jīng)反復(fù)且重啟談判，于2010年才重新簽字并于2011年獲得兩國(guó)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)。而在國(guó)際貿(mào)易組織(哈瓦那憲章)、京都議定書等案例中，美國(guó)政府代表簽字后，協(xié)議本身始終未得到國(guó)會(huì)的批準(zhǔn)。這些先例的鏡鑒似乎使TPP的“休眠”背后不乏復(fù)蘇的希望。

另一方面，自勝選后，特朗普的支持率一路走低。以蓋洛普的民調(diào)為例，在2017年5月8—14日的每周民調(diào)中其支持率已從2017年1月20—29日的最高點(diǎn)(45%)降至38%，上任之后的平均值為41%，這已經(jīng)創(chuàng)下了戰(zhàn)后美國(guó)歷任總統(tǒng)的最低值，且仍存在繼續(xù)下探的可能。[5]鑒于特朗普政府引起的巨大爭(zhēng)議和面臨的超低支持率，不免使人設(shè)想有可能打破近幾任總統(tǒng)紛紛連任兩屆的常規(guī)而勉強(qiáng)完成一屆任期。而如果這一跡象逐漸清晰，事實(shí)上復(fù)蘇TPP的政策醞釀不需要等待四年，在其任期的后半期即可啟動(dòng)。根據(jù)可計(jì)算一般均衡模型(CGE)測(cè)算，美國(guó)無(wú)望從退出TPP中獲益，而與日本等國(guó)建立雙邊FTA帶來(lái)的收益尚不足以抵消這一損失。[6]因此，在一定意義上，特朗普政府的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)成績(jī)單越乏善可陳，其經(jīng)濟(jì)政策的負(fù)面教義和在經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化中“獨(dú)善其身”的警示作用也就越強(qiáng)烈，后一任美國(guó)總統(tǒng)在TPP政策上再度“回?cái)[”的可能性也就越高。

正如擯棄奧巴馬的話語(yǔ)體系(“重返亞太”等)、“奧巴馬醫(yī)改”、關(guān)于氣候變化的“巴黎協(xié)議”一樣，決議退出TPP也可視為特朗普政府對(duì)其前任政策的刻意反動(dòng)。美國(guó)在主導(dǎo)TPP談判時(shí)曾引發(fā)激烈的國(guó)內(nèi)論爭(zhēng)，同樣，特朗普政府退出TPP的決定也激起了廣泛的質(zhì)疑和批判，只不過(guò)攻守雙方彼此易位而已。布魯金斯學(xué)會(huì)、戰(zhàn)略與國(guó)際研究中心等智庫(kù)在這方面扮演了積極角色。[7]在美國(guó)國(guó)內(nèi)，相當(dāng)一部分聲音認(rèn)為，放棄TPP無(wú)助于美國(guó)就業(yè)環(huán)境的改善，[8]美國(guó)對(duì)于亞太的經(jīng)濟(jì)影響力也將受到顯著削弱。[9]而從價(jià)值鏈整合、規(guī)制協(xié)調(diào)等視角而言，區(qū)域乃至跨區(qū)域的一體化仍是大勢(shì)所趨。因此，如何通過(guò)某種TPP的變體繼續(xù)保持美國(guó)在亞太地區(qū)的議題塑造和規(guī)則制定能力，將是今后一個(gè)時(shí)期美國(guó)經(jīng)濟(jì)外交的重要議題之一。

從貿(mào)易政治學(xué)的個(gè)體主義視角而言，美國(guó)選民大體認(rèn)可經(jīng)濟(jì)全球化和國(guó)際貿(mào)易是一種積極的力量，而一旦將利益指向從國(guó)家聚焦到個(gè)人，其態(tài)度和立場(chǎng)就往往出現(xiàn)顯著的分化。此時(shí)，就業(yè)安全而非國(guó)家福祉往往成為首要考慮。最新于2016年9月進(jìn)行的芝加哥全球事務(wù)委員會(huì)民意調(diào)查，再度印證了這一判斷。[10]鑒于仍有高達(dá)65%的美國(guó)民眾支持全球化，在美國(guó)整體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和就業(yè)率起伏的背景下，如何塑造議題成為各種政治力量面臨的重要挑戰(zhàn)。在TPP政策上，美國(guó)是否以及何時(shí)能夠“回?cái)[”，需看產(chǎn)業(yè)界的呼聲和選民的意見如何逆轉(zhuǎn)現(xiàn)有政策的天平。

第二，瘦身。此即通常所謂的“TPP-1”或“TPP 11”方案，但并不排除其他經(jīng)濟(jì)體步美國(guó)后塵決意退出TPP。根據(jù)協(xié)議文本的第30章第5條，TPP將在所有初始締約方通報(bào)其國(guó)內(nèi)法律批準(zhǔn)程序結(jié)束后的60天內(nèi)生效，但如果在簽字后的兩年內(nèi)未能滿足這一條件，則將在至少六個(gè)初始締約方(其GDP超過(guò)所有初始締約方的85%)批準(zhǔn)協(xié)議后，在兩年期間結(jié)束后的60天內(nèi)生效。這就意味著，如果美國(guó)或日本這兩個(gè)最大的成員不批準(zhǔn)，TPP就無(wú)法生效。換言之，由于美國(guó)的退出，即便剩余11國(guó)的全體或部分國(guó)家希望繼續(xù)在原有協(xié)議框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)TPP的既定目標(biāo)，也必須在重新談判后對(duì)第30章最終條款和其他相應(yīng)部分做出修改。此時(shí)，不排除部分國(guó)家先行實(shí)施TPP，留待美國(guó)后續(xù)加入。

除了成員數(shù)量的縮減之外，“瘦身”方案同樣可以表現(xiàn)在議題領(lǐng)域上，即若干“志同道合”的成員選擇部分而非所有TPP的協(xié)議成果，率先達(dá)成某種“諸邊協(xié)議”。在這一方面，電子商務(wù)、反腐敗、監(jiān)管透明度等某些共識(shí)度較高而國(guó)內(nèi)政策敏感度和抵抗度又較低的議題不失為可行之選。[11]藥品的特許權(quán)、嚴(yán)苛的食品安全標(biāo)準(zhǔn)等主要反映美國(guó)利益的條款有可能被暫時(shí)舍棄或降低標(biāo)準(zhǔn)。

這一情境近似于在取得部分議題突破的前提下，TPP又“回縮”到其成員漸次擴(kuò)大和談判不斷進(jìn)展的某一個(gè)階段，或變?yōu)門PP的前身“跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定”(TPSEP，又稱P4)的某種“加強(qiáng)版”，關(guān)鍵在于由誰(shuí)來(lái)扮演美國(guó)(或曰美國(guó)貿(mào)易代表辦公室)的主導(dǎo)者角色。一方面，日本、澳大利亞等大國(guó)是否有意愿和能力承擔(dān)起單獨(dú)或攜手挽救TPP的重任，目前還缺乏清晰的圖景。主要大國(guó)在紛紛釋放積極信號(hào)的同時(shí)，又不免坦言“美國(guó)缺席的TPP是無(wú)意義的”。另一方面，對(duì)于越南、馬來(lái)西亞等后續(xù)加入的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體而言，既要如約在規(guī)制改革、市場(chǎng)開放等領(lǐng)域做出重大調(diào)整，又將失去原先期盼中的美國(guó)市場(chǎng)，在短期內(nèi)收益和成本高度失衡的情況下，這些國(guó)家是否愿意加入沒(méi)有美國(guó)的TPP值得考慮。而在經(jīng)貿(mào)收益之外，美國(guó)缺位導(dǎo)致的地緣政治影響更是制約這些國(guó)家決策的重要因素。

第三，變型。這一情境與“瘦身”類似，同樣需要重新談判，其差異在于前者仍保留原有12國(guó)的既定成員框架，“只做減法，不做加法”，而后者則允許新成員的加入。新成員或全盤接受既有的協(xié)議文本，或與原有成員再啟談判，但無(wú)論哪種情況，均保留TPP的名義和大致內(nèi)容。新加入的成員可能是泰國(guó)、菲律賓、韓國(guó)、印度尼西亞、哥斯達(dá)黎加、哥倫比亞等此前明確表示過(guò)加入TPP意向的國(guó)家，也有可能是之前置身TPP世外的其他國(guó)家。

作為這一情境的又一種變體，有學(xué)者呼吁，美國(guó)應(yīng)重起爐灶，謀求“擴(kuò)大版”的TPP，即除了邀請(qǐng)韓國(guó)、哥倫比亞等非TPP經(jīng)濟(jì)體加入之外，將貨幣操縱、修改完善后的“投資者—國(guó)家爭(zhēng)端解決”(ISDS)等原有TPP忽略或有所缺陷的議題領(lǐng)域也加入其中。[12]這或許可以視為美國(guó)國(guó)內(nèi)部分勢(shì)力“以攻為守”力圖挽救TPP的一種策略，盡管看似在“不可能”的路上走得更遠(yuǎn)，但在理論上也不失為TPP的一種出路，特別是特定議題的增加和修改，直指特朗普政府和美國(guó)國(guó)內(nèi)利益集團(tuán)對(duì)TPP的批判和關(guān)切。

第四，分解。這一情境比前一種更進(jìn)一步，即TPP的多邊框架完全瓦解，分化為數(shù)個(gè)雙邊或諸邊FTA，由“擴(kuò)散性互惠”(diffuse reciprocity)重新轉(zhuǎn)向“特定互惠”(specific reciprocity)。特朗普政府似乎對(duì)此方案頗感興趣，已多次主張所謂“更公平、公正的雙邊FTA”。在史蒂文·努欽(Steven Mnuchin)等特朗普的經(jīng)濟(jì)政策團(tuán)隊(duì)看來(lái)，雙邊談判有助于解決TPP等多邊談判中談判割裂、效率低下以及“原產(chǎn)地規(guī)則”缺陷等問(wèn)題。[13]美國(guó)商務(wù)部長(zhǎng)威爾伯·羅斯(Wilbur Ross)則指出，TPP的最大弊端之一在于，相比美國(guó)其他成員獲得了過(guò)多的特殊和差別待遇，因此，“一對(duì)一”的雙邊而非多邊談判能夠更好地解決這一問(wèn)題，保障美國(guó)利益。

需要看到的是，在12個(gè)成員進(jìn)入TPP談判之前，這些國(guó)家兩兩之間就已經(jīng)形成了較為緊密的雙邊FTA網(wǎng)絡(luò)，特別是美國(guó)已經(jīng)與加拿大、墨西哥、智利、秘魯、澳大利亞、新加坡建立了FTA。這也意味著主要經(jīng)濟(jì)體之間有待補(bǔ)充的雙邊缺位寥寥無(wú)幾。擬議中的美日FTA是其最重要的一環(huán)，兩國(guó)占到TPP所有成員GDP總和的79%。新生的美日FTA有望從TPP協(xié)議中繼承大部分規(guī)則條款，同時(shí)精簡(jiǎn)國(guó)有企業(yè)、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)等在兩者之間并不突出的議題，成為某種“簡(jiǎn)化版”的TPP。[14]而在汽車、牛肉等少數(shù)產(chǎn)業(yè)上，日本有可能面臨遠(yuǎn)比多邊談判更為嚴(yán)峻的美國(guó)壓力。面臨大幅修正的北美自由貿(mào)易協(xié)定也可視為美國(guó)與加拿大、墨西哥等兩個(gè)主要貿(mào)易伙伴的又一次雙邊談判，具有顯著的風(fēng)向標(biāo)意義。吊詭之處在于，北美自由貿(mào)易協(xié)定的修訂要旨恰恰大量源自TPP。而與日本不同，鑒于特朗普政府帶有強(qiáng)烈“美國(guó)至上”和“公平貿(mào)易”傾向的經(jīng)貿(mào)政策，馬來(lái)西亞等其他中小經(jīng)濟(jì)體在多大程度上愿意與美國(guó)開展雙邊FTA談判尚且存疑。

第五，消亡。作為一種最為悲觀的情境，TPP有可能在歷經(jīng)數(shù)年艱辛談判后回到原點(diǎn)，已有的談判成果和政治投入前功盡棄。這既可能表現(xiàn)為所有成員在某一時(shí)間一致宣布最終放棄TPP，也有可能表現(xiàn)為“無(wú)疾而終”，即由于難以尋找各方均能接受的出路，TPP的生效在事實(shí)上被無(wú)限期拖延。

表1 TPP命運(yùn)的五種政策情境

從根本上而言，美國(guó)的立場(chǎng)決定了TPP的走向，而這一立場(chǎng)又是其亞太區(qū)域合作整體戰(zhàn)略的產(chǎn)物。五種情境中，美國(guó)維系TPP的意愿不斷下降，對(duì)TPP的解構(gòu)和對(duì)奧巴馬時(shí)期亞太政策的偏離依次遞增，由此造成亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作格局面臨的不確定性逐漸加大。當(dāng)前的主流判斷是，在特朗普任期內(nèi)美國(guó)不可能“重返”TPP。毋庸諱言，如果沒(méi)有美國(guó)的參與，瘦身、變型、分解等三種情境事實(shí)上也意味著TPP的名存實(shí)亡(表1)。當(dāng)然，上述五種情境又不是截然對(duì)立的，存在一定交叉和轉(zhuǎn)化的可能。在特朗普政府的政策醞釀和利益博弈過(guò)程中，域內(nèi)各個(gè)利益攸關(guān)方勢(shì)必與美國(guó)形成程度不一的雙向互動(dòng)。

三、“后TPP時(shí)代”的亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化

白宮國(guó)家貿(mào)易委員會(huì)主任彼得·納瓦羅(Peter Navarro)將特朗普政府的政策價(jià)值取向總結(jié)為兩點(diǎn)：不會(huì)為了外交政策而犧牲美國(guó)經(jīng)濟(jì)；重拾里根的理念，堅(jiān)定地“以實(shí)力求和平”。[15]由此，拉升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率成為特朗普政府經(jīng)濟(jì)方略的最大目標(biāo)，而表現(xiàn)在具體政策上則以創(chuàng)造就業(yè)為圭臬。也正是在這個(gè)意義上，特朗普政府迄今為止最具爭(zhēng)議的移民政策和貿(mào)易政策實(shí)現(xiàn)了合流。2017年的總統(tǒng)貿(mào)易政策議程提出了特朗普政府的四大優(yōu)先政策事項(xiàng)：在貿(mào)易政策上捍衛(wèi)美國(guó)國(guó)家主權(quán)；嚴(yán)格執(zhí)行美國(guó)貿(mào)易法律；利用所有的杠桿力量打開外國(guó)市場(chǎng)；談判新的、更佳的貿(mào)易協(xié)定。[16]在現(xiàn)實(shí)中如何體現(xiàn)這些政策優(yōu)先度，“后TPP時(shí)代”的美國(guó)亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化政策嬗變成為一塊試金石。整體而言，其影響主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

第一，亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的外部壓力有所緩解，但同時(shí)內(nèi)部動(dòng)力也隨之降低。澳大利亞、新西蘭、新加坡等國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于美國(guó)自甘懈怠紛紛表示強(qiáng)烈失望，為其信用喪失而扼腕。盡管將TPP失去美國(guó)后的亞太比喻成19世紀(jì)末期和二戰(zhàn)之前爭(zhēng)奪勢(shì)力范圍的地緣政治與貿(mào)易保護(hù)主義泛濫有夸大之嫌，[17]但美國(guó)的這一行為確實(shí)對(duì)亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作造成了巨大的負(fù)面沖擊。主導(dǎo)國(guó)的喪失，加劇了亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化混沌和迷茫的狀態(tài)。

“全球主義”是奧巴馬八年任期內(nèi)美國(guó)大戰(zhàn)略的核心組成部分。[18]無(wú)論是TPP，還是更寬泛意義上的“亞太再平衡戰(zhàn)略”，都是這一“全球主義”在特定議題和區(qū)域的集中體現(xiàn)。而特朗普則并不諱言“美國(guó)主義”才是其信仰，強(qiáng)調(diào)“把就業(yè)崗位和產(chǎn)業(yè)重新拉回美國(guó)本土”。在從世界主義(cosmopolitanism)向地方主義(provincialism)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，美國(guó)的亞太合作政策極有可能導(dǎo)致貿(mào)易保護(hù)主義的抬頭及對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化的挫傷。亞太地區(qū)在全球貿(mào)易中占有舉足輕重的地位，也是經(jīng)濟(jì)全球化的重要受益者。經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化的減速甚至倒退將嚴(yán)重制約亞太地區(qū)的后續(xù)發(fā)展。

第二，區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系(RCEP)、亞太自由貿(mào)易區(qū)(FTAAP)等面臨更為復(fù)雜的政策博弈和更為困難的談判進(jìn)程。

在TPP和RCEP倡議相繼問(wèn)世后，兩者之間的差異與互補(bǔ)、博弈與整合成為探討FTAAP前景的重要視角。在美國(guó)退出TPP之前，各界關(guān)于FTAAP實(shí)現(xiàn)路徑的討論皆以TPP和RCEP兩項(xiàng)談判的達(dá)成和并行為前提假設(shè)，這在2015年TPP達(dá)成協(xié)議之后尤為明顯。整體而言，在自由貿(mào)易和市場(chǎng)開放的水平上，相較于RCEP對(duì)處于不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的各成員的照顧及分階段設(shè)計(jì)，TPP更加體現(xiàn)了發(fā)達(dá)工業(yè)國(guó)家對(duì)于區(qū)域自由貿(mào)易的全方位的高標(biāo)準(zhǔn)。鑒于這種差異，一個(gè)普遍的觀點(diǎn)是，兩種協(xié)定的直接融合較為困難，但可分別將RCEP與TPP視作實(shí)現(xiàn)FTAAP的初級(jí)和高級(jí)階段，區(qū)域內(nèi)的部分發(fā)展中國(guó)家可以首先加入RCEP，而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展至一定階段并做好了接納更高標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)備后再行加入TPP。[19]在特朗普政府宣布退出TPP之后，TPP的后續(xù)發(fā)展及其對(duì)于FTAAP和RCEP的新的意義亟待重新評(píng)估。

當(dāng)前，RCEP談判在服務(wù)貿(mào)易和投資等議題上仍面臨一時(shí)難以彌合的分歧。而TPP的擱淺有可能造成RCEP的所謂“TPP化”，即部分參與兩大談判的國(guó)家在面臨TPP付諸東流之時(shí)，有可能將更大的政治抱負(fù)投向RCEP，希望由RCEP部分扮演起TPP原先在市場(chǎng)開放、規(guī)制改革上所起的作用。例如，日本、澳大利亞等國(guó)希望RCEP能夠借鑒TPP的透明度標(biāo)準(zhǔn)以及投資等議題的規(guī)則。這雖然在無(wú)形中提高了RCEP的水平，也進(jìn)一步增加了其談判難度和懸而未決的風(fēng)險(xiǎn)。

第三，“加入TPP”固然為中國(guó)提供了更多的政策選項(xiàng)，但當(dāng)務(wù)之急仍是在RCEP等談判上達(dá)成較高水平的階段性成果，循序漸進(jìn)地推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。

美國(guó)退出TPP后，澳大利亞、新西蘭等國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)人紛紛表示歡迎中國(guó)加入。2016年11月召開的APEC會(huì)議上，東道主秘魯提出以“排除美國(guó)，中俄參加”的新型經(jīng)貿(mào)協(xié)定替代TPP。2017年3月15日，中國(guó)政府又派代表出席了在智利召開的亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化高級(jí)別對(duì)話會(huì)。一時(shí)間，中國(guó)是否參與TPP的話題再度引起了全球的關(guān)注，這也與上述第三種“變形”的情境息息相關(guān)。

無(wú)論是從市場(chǎng)開放水平與TPP高標(biāo)準(zhǔn)的落差等經(jīng)濟(jì)角度，還是從地緣政治博弈等政治角度而言，在中短期內(nèi)，中國(guó)加入TPP仍僅僅是學(xué)術(shù)層面的紙上談兵或政策層面的沙盤演繹而已。在技術(shù)層面上，盡管TPP的第30章第4條“鼓勵(lì)”接受現(xiàn)有條款和條件的后來(lái)者申請(qǐng)加入，但鑒于既有成員的否決權(quán)、申請(qǐng)審批的冗長(zhǎng)過(guò)程，中國(guó)這樣一個(gè)著意規(guī)則制定者角色的超大新成員面臨著后續(xù)加入的巨大困難。[20]在多邊貿(mào)易談判陷入僵局的背景下，如何腳踏實(shí)地地推動(dòng)雙邊和地區(qū)層次的一體化深入向前發(fā)展，在中國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作中至關(guān)重要。有學(xué)者將中國(guó)對(duì)待TPP的態(tài)度形容為“三位一體的戰(zhàn)略”，即觀望的態(tài)度、在亞太地區(qū)推動(dòng)其他的FTA模式、加速市場(chǎng)導(dǎo)向的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)改革。[21]這是相對(duì)全面的。應(yīng)該看到，中國(guó)即便在短期內(nèi)不加入TPP，在RCEP及其他FTA談判中也無(wú)法回避TPP產(chǎn)生的間接影響。這就要求中國(guó)做好新型區(qū)域和跨區(qū)域合作機(jī)制發(fā)展趨勢(shì)的研究，盡早完成國(guó)內(nèi)深化改革和進(jìn)一步開放的制度性積累。

四、結(jié) 語(yǔ)

在相當(dāng)程度上，貿(mào)易已經(jīng)成為美國(guó)經(jīng)濟(jì)頹勢(shì)的“替罪羊”，或者經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化惡果的“罪魁禍?zhǔn)住?。在特朗普政府的?jīng)濟(jì)理念中，“貿(mào)易失衡”被放大和等同于“貿(mào)易扭曲”，似乎只有美國(guó)保持貿(mào)易順差才能彰顯真正的“公平貿(mào)易”。中國(guó)和日本現(xiàn)為美國(guó)的頭號(hào)和第二號(hào)貿(mào)易赤字來(lái)源國(guó)，而作為奧巴馬政府時(shí)期最主要雙邊FTA成績(jī)的美韓FTA又被視為造成美國(guó)貿(mào)易失衡狀態(tài)惡化的最新證據(jù)。換言之，東亞主要經(jīng)濟(jì)體均是新一屆美國(guó)政府貿(mào)易報(bào)復(fù)的重點(diǎn)對(duì)象。降低美國(guó)對(duì)華貿(mào)易赤字成為中美領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤后經(jīng)濟(jì)合作“百日計(jì)劃”的核心議題，盡管如此，對(duì)于亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作形勢(shì)的惡化和雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系的緊張仍不能掉以輕心。

另一方面，特朗普政府的“亞太政策”尚未完全成型，TPP也不能涵蓋美國(guó)亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化政策的全部。雖然這一政策正在經(jīng)歷從規(guī)則導(dǎo)向到結(jié)果導(dǎo)向、從注重多邊到強(qiáng)調(diào)雙邊、從積極主導(dǎo)到消極自保、從主動(dòng)進(jìn)取到被動(dòng)防御的轉(zhuǎn)變，但并非木已成舟、積重難返。包括中國(guó)在內(nèi)的其他國(guó)家面對(duì)如此變局應(yīng)如何妥善引導(dǎo)，發(fā)揮更大的建設(shè)性和主動(dòng)性作用，既是前所未有的政策挑戰(zhàn)，也是關(guān)系到切身利益的重大機(jī)遇。

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[責(zé)任編輯 劉蔚然]

Whither the TPP: The Transformation of the United States’ Asia-Pacific Regional Economic Integration Policy

He Ping

(Center for Japanese Studies and Center for BRICS Studies,Fudan University, Shanghai 200433)

TPP; the United States; Asia-Pacific; regional economic integration; policy transformation

TPP is an important part of the U.S. “rebalancing strategy” towards Asia-Pacific, however the Trump administration’s decision of with drawing from TPP has symbolized a significant change in the U.S. regional economic integration policy for Asia-Pacific. At present, there are mainly five scenarios for TPP’s future, namely abeyance, diminution, transformation, decomposition, and demise. In the order of these five scenarios, the willingness of the United States to maintain TPP declines, the deconstruction of TPP and the deviation from the Obama administration’s Asia-Pacific policy increases, and the uncertainties in the regional economic cooperation gradually grows. In the “post-TPP era”, the external pressure on Asia-Pacific regional economic integration will ease to some extent, but at the same time the internal dynamics will also lose its momentum. The Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP) and the Asia-Pacific Free Trade Area (FTAAP) will face more intricate policy game and more difficult negotiations. While “joining TPP” providesan additional policy option for China, it is imperative for China to achieve a relatively high-level progress in RCEP negotiations and to promote regional economic integration in a progressive way.

* 本文系國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“RCEP與TPP背景下的中國(guó)亞太跨區(qū)域開放合作戰(zhàn)略研究”(項(xiàng)目號(hào)：13CGJ029)、教育部國(guó)別和區(qū)域研究指向性課題“推動(dòng)金磚國(guó)家經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域務(wù)實(shí)合作研究”(項(xiàng)目號(hào)：17GBQY041)的階段性成果。

賀平，復(fù)旦大學(xué)日本研究中心、金磚國(guó)家研究中心副教授，兩岸關(guān)系和平發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心成員(上海 200433)。