蓬萊市開展政府購買服務的實踐與思考

趙健楊　任昌平

政府向社會力量購買服務，是中央的重大改革舉措，也是地方政府推動職能轉變、加快轉型升級的現(xiàn)實需要，對于政府簡政放權、減負瘦身，進而促進服務業(yè)發(fā)展、經濟結構調整具有重要作用。自2012年開始，蓬萊市結合經濟社會發(fā)展狀況和人民群眾實際需求，因地制宜、積極穩(wěn)妥地推進政府向社會力量購買服務工作，在產業(yè)發(fā)展、城市建設、民生事業(yè)、社會治理等方面作了有益的嘗試，取得了良好的綜合效益。

一、政府購買服務工作的背景

面對深化改革和“兩個不突破”的目標要求，蓬萊市在“盤活存量”方面積極作為，通過開展清理“僵尸”事業(yè)單位，建立臨時周轉編制等方式不斷加強重點領域編制保障，但伴隨著經濟社會的發(fā)展，基層編制普遍緊張與人員數(shù)量不足的矛盾逐漸顯現(xiàn)。一方面，自2012年以來，編制總量未增加而人員明顯減少，空余編制主要為幼兒園、社區(qū)衛(wèi)生服務中心等專項編制，難以調劑使用，街道和部分重點部門人員壓力較大。另一方面，蓬萊市承接省、市政府下放管理層級的行政權力事項多達百余項，屬地監(jiān)管責任越來越重，但機構編制并未隨之調整增加?！按蟀髷垺钡恼ぷ髂Ｊ揭巡环先邪l(fā)展趨勢。

二、政府購買服務做法及成效

在全面貫徹上級部署的同時，蓬萊市不斷加大工作創(chuàng)新力度，逐步形成了上下結合、操作規(guī)范的一整套政府購買服務體制機制，切實降低了行政成本，提高了財政資金的使用效益。

（一）構建制度體系，解決好“買什么”的問題。在國家和省、煙臺市有關政府購買服務的政策框架下，結合自身實際，出臺了《關于推進政府向社會力量購買服務的實施意見》，明確了政府購買服務的基本原則、購買主體和內容、資金管理、保障與監(jiān)督，并制定了系列配套制度，為工作順利開展提供了遵循依據(jù)。一是合理界定范圍。在廣泛聽取社會公眾和專家學者等意見的基礎上，加大基本公共服務領域購買服務力度，探索開展非基本公共服務領域試點，凡適合社會力量承擔的，逐步通過委托、承包、采購等方式交給社會力量承擔。目前，政府購買服務逐步從城區(qū)拓展到鎮(zhèn)村，從教育、就業(yè)、社保、養(yǎng)老等基本公共服務領域逐步拓展到產業(yè)發(fā)展、招商引資、新型城鎮(zhèn)化、安全生產、社會治理等多個領域。二是規(guī)范目錄指引。按照有利于轉變政府職能、降低服務成本、提升服務質量水平和資金效益的原則，每年統(tǒng)一制定年度政府購買服務的指導性目錄，并根據(jù)實際及時進行動態(tài)調整，同步向社會公布，既推動政府簡政放權，防止“大包大攬”，又促進政府全面正確履行職能，防止將應當由政府直接提供、不適合社會力量承擔的公共服務項目推向市場。三是保障資金投入。從預算管理入手，在編制購買服務年度預算時，將購買資金安排到相關部門經費中，每年由各部門制定購買計劃，報市財政審批后組織實施。這樣既不會改變現(xiàn)有預算體系、增加財政支出，又能確保政府購買服務的資金來源。

（二）健全運行機制，解決好“怎么買”的問題。政府購買服務工作流程復雜，涉及多個部門、涵蓋多個領域，關鍵是要建立“流程規(guī)范、合同約束、全程監(jiān)管、信息公開”相互銜接、有機統(tǒng)一的運行機制。一是多樣選擇購買服務方式。注重結合崗位、項目的特點，實行差別化的管理。其中，購買服務崗位方式采取公開招聘、崗位外包等，如城管協(xié)管員、交通協(xié)勤等崗位面向社會公開招聘。購買服務項目方式包括公開招標、定向委托等。凡具備公開招標條件的都實行公開招標，如公路綠化帶養(yǎng)護、各類專業(yè)規(guī)劃編制等。對不適宜或暫時不能實行政府采購的政府購買服務項目，采取委托的方式購買，如政府法律咨詢服務、聘用外部人員參與招商等。二是嚴格篩選承接服務機構。根據(jù)購買服務的性質特點，對承接政府購買服務的機構進行好中選優(yōu)、優(yōu)中選強。比如，承接西海岸文化新區(qū)概念性總體規(guī)劃編制的W&R國際設計集團是美國規(guī)模和影響力最大的建筑規(guī)劃設計公司之一；承接工程可研的天津水運工程科學研究院具有海域使用論證、環(huán)境影響評價及水運工程勘察、測繪、監(jiān)理等10余項甲級資質。三是健全完善協(xié)調聯(lián)動機制。在推進政府購買服務過程中，蓬萊市委、市政府高度重視，主要領導多次主持召開會議研究并反復強調，要求高標準、高起點、大膽探索、全面推進。同時，市級相關部門密切配合，確保政府購買服務改革積極穩(wěn)妥推進。

（三）完善監(jiān)督評估，解決好“買得值”的問題。政府向社會力量購買服務不等于政府放棄管理責任。蓬萊市采取事前、事中、事后相結合的方式，對服務的過程、質量、效果等進行全方位監(jiān)督評估，確保政府購買服務買得好、買得值。一是強化過程監(jiān)管，確保購買行為規(guī)范。按照誰購買誰監(jiān)管的原則，由業(yè)務主管部門依據(jù)相關的行業(yè)法規(guī)和合同實施管理和監(jiān)督。比如，針對公路綠化帶養(yǎng)護項目，實行項目專管員制度，安排專人全過程跟蹤管理，每周定期深入施工一線，全面掌握工程進展情況，確保合同約定的服務內容落到實處。二是強化資金管理，確保資金使用效益。對政府購買服務所需資金實行?？顚Ｓ茫瑖栏裰С鲱A算管理，健全承接主體財務報告及審計制度，強化監(jiān)察、審計、財政等部門監(jiān)督職能，確保資金規(guī)范使用。同時，建立了承接主體退出機制，對弄虛作假、冒領財政資金的承接主體，依法給予相應處罰，并列入“黑名單”，確保資金的使用效率和社會效益的最大化。三是強化績效評價，確保購買服務效果。堅持市場機制和績效考評機制相結合，考評結果直接與經濟利益掛鉤，直接與參與下一個承包周期的競爭相聯(lián)系，增強了承接主體的危機感、責任感，從機制上保障了提供服務的質量和效率。比如，在對政府投資項目進行評審時，根據(jù)日常審價業(yè)務工作情況對中介機構進行考核排名，作為服務準入和核撥費用的重要依據(jù)，保證了評審業(yè)務工作質量。

三、政府購買服務面臨的問題

（一）認識不到位，部門積極性不足。政府購買服務是一種新型的公共服務供給方式，雖然各級非常重視，但在實際推進中，有時會面臨“雷聲大、雨點小”的尷尬處境：部分部門思想保守，認為購買服務就是弱化自身權利，不想開展政府購買服務；少數(shù)機關事業(yè)單位對此認識不足，甚至不了解該項工作；購買過程信息發(fā)布力度弱，購買主體、承接主體信息渠道不順暢，同時部分地級市實力雄厚、服務水平較高的社會組織或企業(yè)，對基層的購買項目不重視，競爭環(huán)境不激烈導致了參標的承接主體服務水平不高。

（二）購買目錄有待細化調整。目前蓬萊市政府購買服務指導目錄涵蓋基本公共服務、社會管理服務、行業(yè)管理與協(xié)調等6類59大項政府購買服務事項，未完全涵蓋部門上報事項，部分事項專業(yè)性較強，導致編辦審核時無法準確界定職責和崗位數(shù)量。

（三）事后評估監(jiān)管手段較為單一。當前，重購買輕質量的現(xiàn)象仍然存在，由于評估、監(jiān)管措施不足，承接主體往往采取“突擊迎檢”的方式被動應付，形成了服務事項“一陣風”，民眾感受不到政府購買服務帶來的顯著改善，導致政府花費時間，耗費精力辦理的采購事項，老百姓不買賬、不認可，損害了政府的威信。

四、對政府購買服務的思考和建議

（一）營造輿論氛圍，加強宣傳教育。通過宣傳發(fā)動，使政府部門認識到推進政府購買服務是作為轉變政府職能，推進政事政社分離，推進事業(yè)單位改革，創(chuàng)新公共服務機制和方式的重大舉措。特別在公務員考錄、事業(yè)編制人員招聘等時段，進一步加強宣傳力度，鼓勵部門將食品檢驗、特種設備安全生產技術檢測、產品質量抽檢等技術含量高、短期內難以補充到位的崗位，以政府購買服務的方式補充人員，緩解部門人員結構老化、履職能力弱化的問題。

（二）細化購買事項，擴大受眾范圍。在當前購買目錄的基礎上，加強對“百姓點菜”的調研，從當前百姓急需、政府履職困難的突出事項入手，積累經驗，推進政府購買服務實踐的深入開展，盡量擴大受眾，滿足社會各類群體的需求，以進一步體現(xiàn)政府購買服務的公共性和公益性。

（三）強化績效評估，健全反饋機制。建立測評指標體系，將其細化至合同中，明確購買服務的數(shù)量、質量和費用標準，建立“量化”評分項，增強評估的可操作性；引入社會監(jiān)督措施，通過建立公示平臺，鼓勵媒體監(jiān)督等方式，不斷增加“違規(guī)成本”，使承接主體不能、不敢違規(guī)；加大民主測評權重，政府購買服務是政府由花錢“養(yǎng)人”向花錢“辦事”的轉變，但服務的落腳點仍為全市百姓，承接主體服務水平高不高，百姓心里最清楚，因此應加強民主“話語權”，進一步杜絕權力尋租等弊病?！踝髡邌挝唬号钊R市編辦E：ZLH

關鍵詞：政府購買服務 公共服務 蓬萊市