臺風(fēng)對地方財政自主權(quán)力的影響

[摘要]通過搜集我國2003-2010年東南沿海城市的面板數(shù)據(jù)及臺風(fēng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，分析研究臺風(fēng)巨災(zāi)對地方財政自主度的影響。得出地方政府應(yīng)該積極應(yīng)對臺風(fēng)災(zāi)害，做好抗臺搶險工作的結(jié)論，并提出相關(guān)對策建議：積極響應(yīng)上級政府的部署安排，推行巨災(zāi)保險制度，提高地方政府抗災(zāi)能力。

[關(guān)鍵詞]臺風(fēng)災(zāi)害；財政自主度

[中圖分類號]F812

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]2095-3283（2017）05-0128-03

[作者簡介]胡平素（1965-），女，漢族，浙江舟山人，講師，研究方向：旅游經(jīng)濟(jì)。

一、引言

隨著全球極端氣候變化，自然災(zāi)害頻發(fā)，不僅人民群眾日常的生活規(guī)律受到影響，也加大了政府的財政負(fù)擔(dān)。據(jù)民政部救災(zāi)司發(fā)布的《2013年全國自然災(zāi)害基本情況》，2013年各類自然災(zāi)害共造成全國388187萬人次受災(zāi)，1851人死亡，433人失蹤，1215萬人次緊急轉(zhuǎn)移安置；875萬間房屋倒塌，7703萬間房屋不同程度損壞；農(nóng)作物受災(zāi)面積313498千公頃，其中絕收38444千公頃；直接經(jīng)濟(jì)損失58084億元。一個地區(qū)的財政自主度直接決定了該政府的財政行為，一個自主度高的政府能夠更加快速地對突發(fā)事件做出反應(yīng)，能夠?qū)逃?、基建、衛(wèi)生等民生服務(wù)更好地進(jìn)行資源分配，這和地方政府具有的信息優(yōu)勢有直接關(guān)系。從一定程度上說，財政自主度決定了地方政府的議價能力和地方官員的權(quán)力大小，如果一個地方政府如果在面對巨大災(zāi)害的時候沒有表現(xiàn)出足夠大的作用，或者一次災(zāi)害的降臨使得當(dāng)?shù)孛墒芫薮髶p失的時候，尤其是頻繁遭受臺風(fēng)騷擾的東南部沿海地區(qū)各大城市，每次臺風(fēng)來襲都是對地方政府防風(fēng)減災(zāi)能力的考驗。地方政府的這種財政自主權(quán)力是否會受到限制，正是本篇論文想要論述的問題。由于地震等突發(fā)性災(zāi)害難以預(yù)料、損失較大，往往從一個地方性災(zāi)害升級為一個全國影響力的災(zāi)害。地方政府的防災(zāi)工作及災(zāi)后重建工作完全超出了地方政府的能力，財政分權(quán)在其中產(chǎn)生的作用微乎其微，使得中央政府必須介入，且投入力度要求更大。同時，臺風(fēng)相對于地震等其他突發(fā)災(zāi)害具有可預(yù)見性、區(qū)域性、頻繁性等特點，而且與地震相比破壞性較弱，重建周期較短，中央政府的財政補(bǔ)貼能夠在第一時間就完成救助。因此筆者通過對2003—2010年東南部沿海的臺風(fēng)類巨災(zāi)數(shù)據(jù)，對每個年度的財政分權(quán)進(jìn)行分析，從而得出巨災(zāi)對財政分權(quán)的影響。如果巨災(zāi)的發(fā)生導(dǎo)致財政自主度的上升，說明上級政府希望地方政府能夠更合理地分配資源進(jìn)行防災(zāi)工作從而使得將來的巨災(zāi)影響減??；如果財政自主度下降，那么中央政府則更希望直接介入地方政府，減小其自主程度，從而防止因為地方政府的效率低下而造成以后的巨災(zāi)損失。

多數(shù)現(xiàn)有文獻(xiàn)討論財政自主度主要是通過財政效率的角度，根據(jù)高琳（2012）做出的總結(jié)，財政自主度的提高有利于配置效率，因為地方政府相對于中央政府有更加完備的信息，可以更有效地提供公共服務(wù)，所以一個地區(qū)的財政自主度越高則說明地方政府更有能力進(jìn)行資源配置。具體又可以分為以下幾個方面：第一，財政自主度高的地方政府能夠更快對外部沖擊做出應(yīng)對。這一點尤其是對東南部常年遭受臺風(fēng)侵襲的沿海城市特為重要，一旦發(fā)生緊急情況，地方政府需要做出緊急應(yīng)對，如果發(fā)生財政收入不足，臨時請示上級政府，會大大影響整個搶險救災(zāi)的速度，從而造成嚴(yán)重的人身財產(chǎn)損失。所以地方政府必須擁有足夠的財政能力，能夠及時對災(zāi)害做出反應(yīng)，確保人民群眾生命財產(chǎn)安全。第二，較高財政自主度的地方政府能夠在地區(qū)間競爭上占據(jù)更大的主動。應(yīng)對災(zāi)害主要通過災(zāi)前的防范、災(zāi)難中的緊急救助以及災(zāi)后的重建工作三個方面進(jìn)行。更多時候需要發(fā)揮地區(qū)的自主能動力，而這種能力很大程度上依靠地方財政能力以及財政配置效率。這就要求提高地方政府的財政自主度，從而使得地方的恢復(fù)速度得到提高。但是財政自主度也不是唯一衡量政府能力大小的因素，還有很多其他原因也會影響地方的能力，包括地方發(fā)展水平，發(fā)展程度低的地區(qū)的配置難以符合民眾的需要，需要更多的中央政府轉(zhuǎn)移支付，以及地方政府的道德風(fēng)險問題、晉升機(jī)制等都會造成財政支出的偏移，從而使得財政自主度無法體現(xiàn)地方政府的財政自由以及對災(zāi)害的應(yīng)對能力和救助能力。本文主要借鑒臺風(fēng)類巨災(zāi)對經(jīng)濟(jì)負(fù)面影響的相關(guān)研究，代入到災(zāi)害和地方政府財政自主度的內(nèi)在關(guān)系，同時提出相關(guān)對策建議。

二、數(shù)據(jù)來源

本文的數(shù)據(jù)來源主要有兩方面，一方面基于各地級市統(tǒng)計年鑒獲得的2003—2010年的基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，包括GDP、人口、預(yù)算內(nèi)財政收入和預(yù)算內(nèi)財政支出等變量；另一方面是臺風(fēng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)。選取2003—2010年東南部沿海地區(qū)（包括浙江、福建、廣東三?。┑呐_風(fēng)類巨災(zāi)數(shù)據(jù)來分析巨災(zāi)對財政分權(quán)的影響。對巨災(zāi)的定義則參考張衛(wèi)星等人2013關(guān)于巨災(zāi)定義與劃分標(biāo)準(zhǔn)的研究，共選取8年間共計24次影響三省地區(qū)的臺風(fēng)巨災(zāi)作為主要樣本。根據(jù)陳碩（2012）關(guān)于財政分權(quán)文章中財政自主度的衡量方式，選取了地方政府預(yù)算內(nèi)財政收入和預(yù)算內(nèi)財政支出的比值作為被解釋變量。預(yù)算內(nèi)財政支出主要由預(yù)算內(nèi)財政總收入和中央政府的轉(zhuǎn)移支付組成。該數(shù)值一般在0到1之間。超過1則說明該地能在滿足自身支出的情況下，中央政府進(jìn)行財政支持。這個數(shù)值越大，表明地方財政支出由地方財政收入組成的比例越大，說明地方擁有更強(qiáng)的財政自主權(quán)力，反之，則說明地方過度依賴于中央的轉(zhuǎn)移支付，缺少自己的財政能力，自主度更低。

地方財政自主性=地方財政收入地方財政支出=1-中央政府轉(zhuǎn)移支付地方財政支出

由于巨災(zāi)的數(shù)據(jù)不足，缺乏詳細(xì)的關(guān)于臺風(fēng)對各個地級市造成的影響（包括傷亡、經(jīng)濟(jì)損失等）的統(tǒng)計，本文描述巨災(zāi)的發(fā)生選擇了虛擬變量，當(dāng)年當(dāng)?shù)匕l(fā)生臺風(fēng)類巨災(zāi)即為1，否則為0。其他主要控制變量包括當(dāng)年當(dāng)?shù)厝司鵊DP平減對數(shù)、人口、財政收入以及財政支出等。圖1為浙江、福建、廣東三省2003—2010年間平均財政自主度水平，可以明顯看出每年的變化并不會很大，同時浙江的自主度水平一直高于福建省和廣東省，但是這個差距正在逐年減小。

三、實證分析

本文主要采用了面板數(shù)據(jù)的模型來估計巨災(zāi)對財政自主度的影響，計量模型設(shè)置如下：

govautoit=αit+βitdisasterit+γitXit+μt+εit

其中，Xit為控制變量；我們考察當(dāng)年的臺風(fēng)巨災(zāi)發(fā)生會否影響當(dāng)年的財政自主程度，這里disaster是臺風(fēng)巨災(zāi)在當(dāng)年當(dāng)?shù)匕l(fā)生的啞變量；lgdppc是平減后的人均GDP對數(shù)；pop是該省的人口；income和expense分別是預(yù)算內(nèi)財政收入和預(yù)算內(nèi)財政支出。Hausman檢驗結(jié)果顯示，用固定效應(yīng)擬合度更好，所以此模型使用了固定效應(yīng)的方法。同時回歸中加入了年份項，以控制時間趨勢上的變化。

同時，這種現(xiàn)象也說明了，中央政府無法在當(dāng)年因為臺風(fēng)災(zāi)難的發(fā)生而懲罰當(dāng)?shù)卣?。同時，考察上一期的臺風(fēng)巨災(zāi)是否會造成當(dāng)期的財政自主度變化。同樣，這里控制了地區(qū)因素和時間因素，回歸結(jié)果顯示，上一期發(fā)生的臺風(fēng)巨災(zāi)確實顯著降低了當(dāng)期的財政自主度，如表1第2列。與第1列相比，上期巨災(zāi)對當(dāng)期財政自主度的影響方向上發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，顯著性上也有很大的提高。這說明，巨災(zāi)的發(fā)生對當(dāng)?shù)卣畷斐蓢?yán)重的影響，從而讓地方政府在承擔(dān)災(zāi)后重建任務(wù)的同時受到中央轉(zhuǎn)移支付的硬性壓力。

為考察巨災(zāi)發(fā)生對當(dāng)?shù)卣挠绊懸蛩兀疚挠轴槍Φ胤截斦杖?、財政支出以及中央轉(zhuǎn)移支付分別進(jìn)行了回歸分析，結(jié)果如表2所示?；貧w結(jié)果顯示上一期的臺風(fēng)災(zāi)害并沒有對當(dāng)期的財政收入、支出以及政府轉(zhuǎn)移支付產(chǎn)生顯著影響。說明地方政府并不會因為上一年的巨災(zāi)發(fā)生而調(diào)整自身的財政收入水平，而中央政府也不會因為災(zāi)害的發(fā)生而調(diào)整自己的轉(zhuǎn)移支付。事實上，臺風(fēng)會造成經(jīng)濟(jì)損失，破壞地區(qū)經(jīng)濟(jì)設(shè)施，從而使得地區(qū)的發(fā)展放緩，從而使政府收入來源減少，而中央會通過轉(zhuǎn)移支付的方法來補(bǔ)貼受災(zāi)企業(yè)、個人，從而加大轉(zhuǎn)移支付力度。但是通過回歸分析，我們并沒有看到相符的結(jié)果。雖然在系數(shù)方向上相匹配，但是顯著性卻不容樂觀。然而財政收入和轉(zhuǎn)移支付二者的同時作用卻影響了地方的收入支出比，即財政的自主權(quán)力。這可以看作臺風(fēng)的發(fā)生影響了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，使得地方的財政收入相對于轉(zhuǎn)移支付發(fā)生了縮水。在財政分權(quán)的情況下，中央在災(zāi)后通過調(diào)整針對不同地區(qū)財政收入水平制定的轉(zhuǎn)移支付，扶持地方災(zāi)后恢復(fù)，但同時無形中也降低了地方的財政自主程度，使得整個財政支出并不能做到最優(yōu)配置，喪失了作為轉(zhuǎn)移支付的部分功能。

四、結(jié)論及對策建議

對于浙江、福建、廣東范圍內(nèi)臺風(fēng)災(zāi)害對各個地級市財政自主度影響的研究發(fā)現(xiàn)，臺風(fēng)災(zāi)害的發(fā)生并不會影響當(dāng)年的財政自主度，但是會降低第二年當(dāng)?shù)氐呢斦灾鞫?。并且研究發(fā)現(xiàn)，這種財政自主度的下降并不是由于財政收入的減小或者中央政府轉(zhuǎn)移支付增加造成的。而是二者同時作用，改變了財政收入在總財政支出中的占比，從而影響了當(dāng)?shù)氐呢斦灾鳈?quán)力。臺風(fēng)災(zāi)害是對中國東南部沿海地區(qū)地方政府的一個重要考驗，不僅會帶來嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，也會使地方政府喪失部分財政自主權(quán)力。所以地方政府應(yīng)該積極應(yīng)對臺風(fēng)災(zāi)害，做好抗臺搶險工作。本文基于實證研究，提出以下對策建議：

（一）積極響應(yīng)上級政府的部署安排

例如浙江省重點推行“一核兩翼三圈九區(qū)多島”的發(fā)展規(guī)劃，在臺風(fēng)防治上要求不同地級市相互合作、信息共享，積極參與到救災(zāi)工作中，將損失降到最低。尤其是以水利為主的重要抗臺風(fēng)部門，因為會牽涉到跨地區(qū)的水利問題，更需要不同地區(qū)不同部門精誠合作，減小臺風(fēng)造成的經(jīng)濟(jì)損失。

（二）推行巨災(zāi)保險制度

因為現(xiàn)階段商業(yè)保險對巨災(zāi)保險的參與度不高，而且缺少相應(yīng)的法律約束，以及具體的理賠流程，所以巨災(zāi)保險的推行在中國仍然沒有很大的發(fā)揮空間。地方政府可以對易于受到臺風(fēng)侵害的產(chǎn)業(yè)，尤其是對氣候依賴很強(qiáng)的農(nóng)業(yè)，進(jìn)行半強(qiáng)制的巨災(zāi)債券發(fā)行。如果當(dāng)年的臺風(fēng)超過一定規(guī)模，則民眾獲得一個超過本金的補(bǔ)貼，而如果當(dāng)年的臺風(fēng)規(guī)模并不大，那么民眾受到的損失就會減少。由于是政府主導(dǎo)的債券，很難進(jìn)行證券化，因此只能在一個地區(qū)進(jìn)行，避免較大的風(fēng)險。這樣既能使民眾平衡收入水平，也降低了地方政府的抗災(zāi)救助壓力。

（三）提高地方政府抗災(zāi)能力

臺風(fēng)在東南沿海肆虐已久，地方政府對抗擊臺風(fēng)的經(jīng)驗已經(jīng)逐漸成熟，但仍需不斷提高自身的抗災(zāi)能力和組織能力。地方政府應(yīng)提高對抗災(zāi)資源的利用效率，積極投入科技抗災(zāi)。例如研發(fā)及時的災(zāi)害評估、預(yù)警系統(tǒng)，具體有效的抗災(zāi)設(shè)施，并提高民眾的抗災(zāi)意識，組織協(xié)調(diào)不同縣區(qū)對受風(fēng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行保護(hù)。同時地方政府也要積極組織民眾自救，加大對臺風(fēng)的預(yù)防措施投入，不能因為有政府補(bǔ)貼而放棄抗臺工作。

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（責(zé)任編輯：顧曉濱劉茜）