萊州市政府工作部門和事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制跟蹤評估調(diào)研報告

徐寶春

開展機(jī)構(gòu)編制跟蹤評估，是加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理的重要環(huán)節(jié)。近幾年來，萊州市通過開展機(jī)構(gòu)編制評估，系統(tǒng)地剖析被評估部門內(nèi)部與外部情況，對機(jī)構(gòu)編制配置及執(zhí)行情況進(jìn)行全面評價和作出科學(xué)結(jié)論，為機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)調(diào)整、深化行政管理體制改革和事業(yè)單位改革提供了重要決策依據(jù)，對促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、合理配置機(jī)構(gòu)編制資源具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

一、背景和依據(jù)

在我國，機(jī)構(gòu)編制執(zhí)行情況評估作為一種評估手段首次以法規(guī)條款形式出現(xiàn)于2007年5月國務(wù)院第486號令《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第二十四條“縣級以上各級人民政府機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期評估機(jī)構(gòu)和編制的執(zhí)行情況，并將評估結(jié)果作為調(diào)整機(jī)構(gòu)編制的參考依據(jù)”。2008年2月，黨的十七屆二中全會審議通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》也明確提出要“建立科學(xué)合理的政府績效評估體系和評估機(jī)制”。2008年上半年中央編辦選擇江蘇、重慶、廈門和青島4個省、市先行開展試點(diǎn)工作。在這一形勢下，煙臺市針對新設(shè)立事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)編制政策執(zhí)行和機(jī)構(gòu)職能履行情況開展評估方面的研究，出臺了《煙臺市機(jī)構(gòu)編制評估工作總體意見》和《煙臺市新設(shè)機(jī)構(gòu)跟蹤評估實(shí)施意見》，在推動機(jī)構(gòu)編制評估工作方面進(jìn)行探索。近幾年來，萊州市編辦根據(jù)煙臺市編辦總體部署，認(rèn)真總結(jié)前期機(jī)構(gòu)編制評估的經(jīng)驗(yàn)，大膽探索政府工作部門和新設(shè)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制跟蹤評估，不斷創(chuàng)新機(jī)構(gòu)編制評估方式方法，完善評估體系，有效地推進(jìn)了機(jī)構(gòu)編制規(guī)范化、法制化和精細(xì)化管理，促進(jìn)了政府部門提速增效和事業(yè)機(jī)構(gòu)提升公共服務(wù)效能。

二、主要做法和成效

（一）針對不同類型機(jī)構(gòu)，評估重點(diǎn)上各有側(cè)重。落實(shí)省編辦“五年內(nèi)要將所有政府工作部門評估一遍”的安排部署，豐富評估手段，優(yōu)化評估流程，積極推進(jìn)政府部門履職評估。先后完成了審計(jì)局、商務(wù)局等26個部門機(jī)構(gòu)編制管理和履職情況評估工作。對政府工作部門的跟蹤評估主要側(cè)重于各部門職能配置、機(jī)構(gòu)編制執(zhí)行情況及履行職責(zé)情況及成效，評估結(jié)果作為部門“三定”修訂和機(jī)構(gòu)編制調(diào)整的重要依據(jù)。今年剛啟動的對近兩年新設(shè)立事業(yè)單位的跟蹤評估則主要側(cè)重于機(jī)構(gòu)啟動情況、職責(zé)履行情況及公益服務(wù)情況，對不能正常啟動開展工作的，撤銷單位建制；對不能履行全部職能的，相應(yīng)核減編制。

（二）著眼于評估效果，在手段和體系上不斷豐富完善。評估分單位自查、實(shí)地督查兩階段。實(shí)地評估督查主要采取聽取單位主要負(fù)責(zé)人的匯報、實(shí)地查看相關(guān)資料和召開座談會的方式進(jìn)行。在上級要求的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步創(chuàng)新完善評估內(nèi)容，重點(diǎn)加大了量化評估，細(xì)化了外部評估，一方面，將評估表由2類增加到8類，將自我評估、外部評估的二級指標(biāo)具體量化到“三定”規(guī)定中每項(xiàng)職責(zé)上，同時增加了部門基本情況表、人員情況表、借調(diào)人員表、工作創(chuàng)新表、解決社會熱點(diǎn)難點(diǎn)表等，可直觀地反映機(jī)構(gòu)設(shè)置人員編制與職責(zé)適宜度、人員配備到位度與結(jié)構(gòu)合理度、人員崗位適應(yīng)度、工作創(chuàng)新成效度、社會滿意度等分指標(biāo)。另一方面，有針對性地走訪了服務(wù)對象、人大代表與政協(xié)委員。共走訪人大代表、政協(xié)委員、部門服務(wù)及監(jiān)管對象155人次，發(fā)放部門履職情況調(diào)查問卷600多份，書面征求意見建議40余條。

（三）根據(jù)不同階段改革要求，做好結(jié)合文章。2017年，結(jié)合事業(yè)單位分類改革，將公益類事業(yè)單位全部納入機(jī)構(gòu)編制跟蹤評估范圍，計(jì)劃用五年時間將全市所有公益類事業(yè)單位評估一遍；對市體育發(fā)展中心、市文化中心管理處等近兩年新設(shè)事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)編制管理情況進(jìn)行了專項(xiàng)督查評估，并與事業(yè)單位績效考核有效銜接，形成監(jiān)管疊加效應(yīng)；同時，將行政審批規(guī)范化建設(shè)情況、行政審批事項(xiàng)事中事后監(jiān)管情況及“四張清單”公布與執(zhí)行情況等行政審批制度改革相關(guān)內(nèi)容納入評估指標(biāo)體系，豐富完善了評估指標(biāo)體系。

評估成效主要體現(xiàn)在三個方面：一是豐富了機(jī)構(gòu)編制管理的手段。機(jī)構(gòu)編制評估工作，是在機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理、機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查基礎(chǔ)上，又一條加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制精細(xì)化管理的有效手段。各部門特別是被評估部門對機(jī)構(gòu)編制評估都比較重視，將之看作反映本部門工作成效的途徑之一，將之作為檢驗(yàn)本部門內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)情況及履職效能等情況的試金石與檢驗(yàn)器。二是凝聚了機(jī)構(gòu)編制管理的合力。走訪的人大代表、政協(xié)委員與部門服務(wù)對象對被評估部門的職能履行情況、取得的工作成效及存在的問題都能暢所欲言、建言獻(xiàn)策，并對機(jī)構(gòu)編制工作提出合理化的意見建議，社會反響比較好，這在一定程度上促進(jìn)了機(jī)構(gòu)編制管理的科學(xué)化。三是增強(qiáng)了機(jī)構(gòu)編制部門的權(quán)威性。被評估部門（單位）充分認(rèn)識了機(jī)構(gòu)編制法制化的意義，并對評估過程中發(fā)現(xiàn)的問題積極進(jìn)行整改，對推動全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起到了積極的作用。

三、存在問題及原因分析

（一）思想認(rèn)識上重視程度不夠。對機(jī)構(gòu)編制跟蹤評估作為政府績效評估重要途徑的認(rèn)識不足，評估意識尚未深入人心。一些評估對象為維護(hù)自身或部門的既得利益，總想在增設(shè)機(jī)構(gòu)、增人增編、增職數(shù)、提升機(jī)構(gòu)規(guī)格等方面打主意，很少有單位主動提出精簡機(jī)構(gòu)、減少編制的要求。不能辯證地看待評估的優(yōu)缺點(diǎn)。任何制度都不是萬能的，機(jī)構(gòu)編制執(zhí)行情況評估制度也是一樣。通常情況下，人們總希望評估“一評就靈”，而現(xiàn)實(shí)中，機(jī)構(gòu)編制管理往往遇到各方面的阻力，理想與現(xiàn)實(shí)的矛盾沖突，容易形成“評也白評”的認(rèn)識障礙。

（二）指標(biāo)體系方面不夠完善。機(jī)構(gòu)編制跟蹤評估指標(biāo)體系界定還比較寬泛。如現(xiàn)行的機(jī)構(gòu)編制評估主要圍繞職能履行、機(jī)構(gòu)編制執(zhí)行和執(zhí)行成效三個方面展開，但這三個方面的指標(biāo)體系只有“機(jī)構(gòu)編制執(zhí)行”項(xiàng)目是比較容易細(xì)化考評的，而對如“職能履行”的評估，說某機(jī)構(gòu)“越位”“缺位”“不到位”，“位”在哪里，拿不出一個明晰的尺度，認(rèn)定比較困難。“機(jī)構(gòu)編制執(zhí)行成效”的評估也是難以有統(tǒng)一的精細(xì)化考評標(biāo)準(zhǔn)，評估指標(biāo)量化難度較大，容易流于形式。評估敏感復(fù)雜，屬于一種多因素綜合評判?？茖W(xué)而全面地衡量或評判一個部門的“三定”執(zhí)行情況或政府機(jī)構(gòu)改革方案總體執(zhí)行情況，需要把影響機(jī)構(gòu)編制管理工作的多種因素分成若干類別和層次，對多因素若干類別和層次的影響指標(biāo)是很難進(jìn)行逐一量化的?；A(chǔ)指標(biāo)有待進(jìn)一步完善。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，一些機(jī)構(gòu)的某些職能逐步弱化、消失，而一些職能得到強(qiáng)化或新產(chǎn)生，這就需要不斷規(guī)范政府各部門之間的職責(zé)，合理界定和劃分職權(quán)范圍，適時對相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和編制進(jìn)行調(diào)整變化。但多數(shù)單位總想在“增”字上打主意，很少有單位愿意在“減”字做文章，多形式阻擾，造成機(jī)構(gòu)編制評估參照的基礎(chǔ)指標(biāo)本身科學(xué)性、合理性、準(zhǔn)確性受到一定的制約。

（三）評估對象不夠系統(tǒng)全面。機(jī)構(gòu)編制跟蹤評估多數(shù)是根據(jù)上級的部署要求被動開展的，列入評估范圍的機(jī)構(gòu)覆蓋面小、評估的領(lǐng)域覆蓋面小，黨委部門以及所屬事業(yè)單位并未列入評估范圍。對住房保障、農(nóng)產(chǎn)品與環(huán)境保護(hù)及食品安全領(lǐng)域進(jìn)行過專項(xiàng)評估，其他領(lǐng)域未開展評估。

（四）方式方法相對單一。評估方法有待進(jìn)一步改進(jìn)。目前，機(jī)構(gòu)編制跟蹤評估的方法主要有：聽取匯報、資料審核、民主測評、開展訪談和調(diào)查訪問等。這些評估方法主要通過“聽”和“看”兩個方面來完成，主觀性影響程度較大。要么因光環(huán)效應(yīng)，要么會“戴著有色眼鏡看人”，致使考評結(jié)果不夠準(zhǔn)確。評估的手段還不夠成熟?？陀^、定量分析在機(jī)構(gòu)編制執(zhí)行情況評估中的運(yùn)用較少。借鑒政府績效評估，利用統(tǒng)計(jì)學(xué)與數(shù)學(xué)原理對機(jī)構(gòu)編制執(zhí)行情況信息進(jìn)行匯總分析、參量加權(quán)，綜合評判的評估體系尚未真正建立。多部門相互協(xié)調(diào)制約的機(jī)制還未形成監(jiān)管合力并未形成。

（五）跟蹤問效上不到位。評估效能尚有一定差距，評估結(jié)果運(yùn)用乏力。機(jī)構(gòu)編制跟蹤評估作為職能、機(jī)構(gòu)、編制的配置與調(diào)整依據(jù)其依存度并不高，作為政府部門績效考核及主要領(lǐng)導(dǎo)提拔、任用、獎懲依據(jù)的關(guān)聯(lián)度也并不緊密，評用脫節(jié)現(xiàn)象還時有存在。違規(guī)問題的處罰權(quán)限相對有限。對于機(jī)構(gòu)編制評估中發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)按機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查法規(guī)規(guī)定的情形處理。但法規(guī)中對違反機(jī)構(gòu)編制法規(guī)的行為只有通報批評、建議改正或者責(zé)令限期糾正、建議處分等，沒有直接處罰權(quán)，影響了機(jī)構(gòu)編制跟蹤評估工作的力度和效果。

四、深化機(jī)構(gòu)編制跟蹤評估工作的對策建議

對于下一步如何繼續(xù)深化評估工作，提高評估的合理性、科學(xué)性，提出以下對策建議。

（一）加強(qiáng)政策法規(guī)宣傳。通過報紙、刊物、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等宣傳媒體，報道機(jī)構(gòu)編制跟蹤評估工作動態(tài)信息，讓更多的人了解機(jī)構(gòu)編制跟蹤評估有關(guān)情況，獲得社會對機(jī)構(gòu)編制評估的關(guān)注和支持，營造健全機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督約束的良好氛圍，引導(dǎo)各部門（單位）熟悉機(jī)構(gòu)編制政策法規(guī)、自覺遵守機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律。定期召開編委會議，組織學(xué)習(xí)機(jī)構(gòu)編制法規(guī)文件，匯報政策法規(guī)執(zhí)行情況。協(xié)調(diào)市委黨校，將機(jī)構(gòu)編制政策法規(guī)培訓(xùn)列入了黨校主體班次培訓(xùn)內(nèi)容；每年舉辦1—2期機(jī)構(gòu)編制業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，著力提升市鎮(zhèn)兩級領(lǐng)導(dǎo)干部的機(jī)構(gòu)編制政策法規(guī)水平。

（二）科學(xué)設(shè)計(jì)指標(biāo)體系。制定設(shè)計(jì)指標(biāo)體系一定要符合被評估部門（單位）的實(shí)際情況，不斷完善評估指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)由定性分析向定量分析的轉(zhuǎn)變，針對被評估部門機(jī)構(gòu)職能差別較大，業(yè)務(wù)范圍各異，積極研究探索適合部門（單位）特點(diǎn)的個性指標(biāo)，避免憑主觀印象打分、憑感覺打分的問題存在，從而影響評估結(jié)果的客觀性、公正性和科學(xué)性。對指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化量化，以增強(qiáng)評估的可操作性和部門之間的可比性。要科學(xué)、準(zhǔn)確地評價各部門履職盡責(zé)的情況，兼顧長遠(yuǎn)目標(biāo)與眼前目標(biāo)、顯績與潛績，區(qū)別對待不同類別、不同部門、不同層次，體現(xiàn)部門工作性質(zhì)、特點(diǎn)差異，做到共性目標(biāo)和本部門的個性特點(diǎn)相統(tǒng)一。

（三）逐步擴(kuò)大評估范圍。為全面了解和掌握全市機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)、職責(zé)履行和機(jī)構(gòu)編制執(zhí)行等情況，逐步將黨委部門和全市所有事業(yè)單位納入評估范圍，計(jì)劃用5年的時間，對全市機(jī)關(guān)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制評估一遍。對職能弱化、不能履行全部職能的，相應(yīng)核減編制，優(yōu)化機(jī)構(gòu)編制資源配置。

（四）豐富方式方法。在現(xiàn)有“看”“聽”“訪”的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)數(shù)理統(tǒng)計(jì)與數(shù)學(xué)計(jì)算及數(shù)據(jù)分析等定量評估方式。充分發(fā)揮人大、政協(xié)的監(jiān)督作用，逐步引入第三方評估。認(rèn)真擬定每批評估對象的評估內(nèi)容和指標(biāo)體系，做到科學(xué)合理、更加貼近每一個評估對象。周密設(shè)計(jì)調(diào)查問卷、訪談提綱，根據(jù)不同的調(diào)查對象確定調(diào)查重點(diǎn)，設(shè)置調(diào)查事項(xiàng)，以求不同側(cè)面取得較為全面的信息。要多層次全方位確定調(diào)查對象，將被評估單位的分管領(lǐng)導(dǎo)、班子成員、機(jī)關(guān)中層干部、下屬單位代表、服務(wù)對象等列入調(diào)查對象，力求較為廣泛地取得評估信息，使評估結(jié)果更真實(shí)、更全面、更科學(xué)。進(jìn)一步完善評估主體與被評估部門配合聯(lián)動機(jī)制，加大與被評估對象的聯(lián)動協(xié)調(diào)，保持密切銜接溝通，通過建立健全順暢高效的聯(lián)動配合機(jī)制，增進(jìn)工作共識，健全工作網(wǎng)絡(luò)，合理調(diào)配力量，推動評估工作順利開展。積極探索建立由編辦牽頭，組織、紀(jì)檢監(jiān)察、人社、財(cái)政等部門共同參與，分工明確、各負(fù)其責(zé)、相互配合、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的評估機(jī)制，切實(shí)形成評估工作合力。

（五）扎實(shí)做好跟蹤問效。要在進(jìn)一步健全完善評估結(jié)果運(yùn)用機(jī)制上下功夫，把評估結(jié)果的落腳點(diǎn)繼續(xù)放在充分運(yùn)用上，發(fā)現(xiàn)問題，及時反饋，加強(qiáng)跟蹤督查，真正把評估結(jié)果與部門的切身利益掛鉤，作為政府部門績效考核及主要領(lǐng)導(dǎo)提拔、任用、獎懲的重要依據(jù)。通過分行業(yè)、類別、項(xiàng)目、階段等，縱、橫向比較分析，總體上把握機(jī)構(gòu)編制執(zhí)行面上情況，并對評估工作中出現(xiàn)的普遍性問題加以研究，及時提出對策措施或政策建議，真正實(shí)現(xiàn)評估效益最大最優(yōu)。對被評估部門（單位）整改情況進(jìn)行后續(xù)督查或單項(xiàng)再評估，抓緊抓嚴(yán)后續(xù)管理。同時，要結(jié)合深化政府機(jī)構(gòu)改革、行政審批制度改革和事業(yè)單位分類改革，將評估結(jié)果作為改革決策和修訂“三定”規(guī)定的重要參考依據(jù)，運(yùn)用到調(diào)整部門機(jī)構(gòu)編制配置，優(yōu)化部門結(jié)構(gòu)、調(diào)整理順部門職責(zé)權(quán)限上，通過評估不斷提高機(jī)構(gòu)編制工作科學(xué)化水平，增強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制工作服務(wù)中心服務(wù)大局的能力。對于機(jī)構(gòu)編制評估中發(fā)現(xiàn)的問題，嚴(yán)格按機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查法規(guī)規(guī)定的情形處理，對于嚴(yán)重違紀(jì)違規(guī)相關(guān)責(zé)任人，移送紀(jì)檢、司法部門處理，絕不姑息?！踝髡邌挝唬喝R州市編辦E：ZLH

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