用人單位內部規(guī)章制度效力研究

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摘要：用人單位有權制定其內部的規(guī)章制度，這是法律對用人單位主體地位的認可與尊重。但是在實踐中，如何限定用人單位制定規(guī)章制度的權利邊界，在勞動仲裁和司法實踐中，其效力又如何，這些都是值得研究的問題。

關鍵詞：規(guī)章制度；法律效力；勞動合同；合法性與合理性

一、賦予內部規(guī)章制度法律效力之依據(jù)

勞動規(guī)則的效力是以合法為前提的，凡是違法的勞動規(guī)則的內容一律無效。內部規(guī)章制度之所以具有效力，是法律的具體規(guī)定，是企業(yè)自主經(jīng)營的需要，也是內部規(guī)章制度演化的必然結果。

（一）用人單位內部規(guī)章制度之所以具有法律效力，是我國《勞動合同法》的具體規(guī)定，是授權立法模式的必然結果

《勞動法》、《勞動合同法》都對用人單位制定內部勞動規(guī)則的內容和程序做出了原則規(guī)定?！秳趧雍贤ā返谒臈l規(guī)定：“用人單位應當依法建立和完善勞動規(guī)章制度，保障勞動者享有勞動權利、履行勞動義務?！?/p>

國家授權立法模式下，用人單位有權制定規(guī)章制度?，F(xiàn)今各國關于內部勞動規(guī)則的立法，主要有兩種模式：一是在私有制和市場經(jīng)濟體制國家的授權式立法模式，一般對內部規(guī)則的內容不直接作出規(guī)定或僅列舉規(guī)定其應包含的實行，對具體的內容和標準不作規(guī)定，而完全授權給用人單位，只要不違法即可發(fā)生法律效力。二是公有制和計劃經(jīng)濟體制國家的綱要式授權立法模式。用人單位的內部勞動規(guī)則所涉及的不只是單位自身利益，而主要是國家利益和社會公共利益，遵守之不僅是職工對單位的義務，而且是雙方對于國家的義務。[1]我國屬于后一種立法模式，對規(guī)章制度的制定存在一些強制性規(guī)定。無論是授權式立法模式還是綱要式授權立法模式，都確立了內部勞動規(guī)則具有法律效力的依據(jù)，用人單位和勞動者都應遵守內部勞動規(guī)則。

可見，用人單位制定內部勞動規(guī)則，是由法律直接規(guī)定的。內容合法、經(jīng)合法程序而產生的內部勞動規(guī)則，在用人單位內部當然具有效力。

（二）這是企業(yè)經(jīng)營管理自主權的合理延伸，是實現(xiàn)勞動過程中的自治規(guī)范

內部規(guī)則存在于兩種情況：一是，勞動者在簽訂勞動合同時，勞動合同中就存在關于內部規(guī)定的條文，作為附件的內部規(guī)章制度也會被一并簽訂。二是，勞動者在簽訂勞動合同時，并無內部規(guī)章制度的條款，而是在工作過程與用人單位簽訂的關于規(guī)章制度條款的合同。第一種情況下，勞動者沒有可能參與到內部規(guī)章制度的制定過程中。第二中情況下，勞動者有可能參與到規(guī)章制度的制定之中。勞動規(guī)章制度是用人單位單決，還是勞資共決，在世界范圍內并沒有統(tǒng)一的做法。但是多數(shù)國家和地區(qū)傾向于用人單位單決，因為這樣有助于實現(xiàn)對用人單位經(jīng)營自主權的有效保護。但這絕不是忽視對勞動者權益的保護，他們通過合理限定規(guī)章制度的內容、規(guī)定單位制定規(guī)章制度時所必需的雇員數(shù)目等有效手段，在尊重用人單位經(jīng)營自主權的基礎上，最大限度的維護勞動者權益。[2]與國外先進發(fā)達的工會組織相比，中國勞動立法注重的是對工人個人權利的保護，而不是對工人集體權利的保護。因此，在中國這種勞資力量懸殊的現(xiàn)實情況下，應當積極讓勞動者參與到內部規(guī)則的制定中。

法律將用人單位視為一種“準自然人”，用人單位通過合法程序制定的內部規(guī)章制度是與另一方主體——工會——勞動者意思表達達成“合意”的結果，體現(xiàn)了民法上“意思自治”的原則。當然這是一種最理想的制定方式，實現(xiàn)情況，還有待努力。

（三）內部規(guī)章制度是由習慣——國家認可——團體協(xié)約的演變結果

勞動者在參加勞動的過程中，都要受到用人單位內部勞動規(guī)則的約束，內部規(guī)則之所以具有效力，可以用以解決勞動糾紛，就在于其經(jīng)歷了一個從習慣到國家授權立法、再從國家授權立法到團體契約的發(fā)展過程，這一歷史發(fā)展脈絡反映了用人單位內部勞動規(guī)則從單方規(guī)則到雙方合意、從忽略勞動者的意愿到尊重勞動者的要求的人性化的發(fā)展趨勢，是社會民主與進步的重要體現(xiàn)。[3]這種一步步的轉化是順應現(xiàn)實情況發(fā)展的必然結果，內部規(guī)章制度在單位內部具有的效力需要通過法律手段加以確認，這也是大勢所趨。

二、效力位階：內部規(guī)章制度與勞動合同之效力比較

勞動合同在簽訂后沒有重大情況一般不會變更，而內部規(guī)章制度卻可以根據(jù)國家經(jīng)濟政策、單位生產等情況不斷加以修改和補充，內部規(guī)章制度的這一靈活性也使得其在用人單位日常管理中發(fā)揮著重要的作用。但是作用與效力位階不是一個層面的問題，關于用人單位內部規(guī)章制度與勞動合同的效力位階，有著不同的說法。不少學者認為，在處理勞動合同與內部規(guī)章制度效力沖突時，可采用“就高不就低”、“保護勞動者”的原則。應當以勞動法的立法精神為指導，最大限度體現(xiàn)勞動者的利益。對于這一說法，筆者覺得存在不妥之處。因為，勞動合同是用人單位和勞動者之間權利義務的最高法律文件，除非集體合同與勞動者單個訂立的勞動合同不一致，應“就高不就低”，內部勞動規(guī)則不應有高出勞動合同和集體合同的效力。加之用人單位和勞動者是平等的民事主體，對內部勞動規(guī)則不可在解釋上對任何一方有所偏袒。內部勞動規(guī)則與勞動合同一起調整用人單位和勞動者的勞動關系，出現(xiàn)矛盾，應適用勞動合同。

一般來說，內部規(guī)章制度的效力不應當高于勞動合同。主要有以下幾點原因：首先，內部勞動規(guī)則一般由單位一方制定，雖然在制定過程中有職工參與的環(huán)節(jié)，但是職工的話語權尚不夠，不能對用人單位形成制約。其次，內部勞動規(guī)則的效力來源于勞動合同的訂立，或者說其可以視為是勞動合同的一個附件，因此其與勞動合同的效力位階也就不言而喻。再次，單位內部勞動規(guī)則還可以在一定程度上被看做是定型化的契約或格式合同，在此意義上，單位內部勞動規(guī)則的效力也不應高于勞動合同。因此，在勞動合同與內部規(guī)章制度相沖突的情況下，應當依勞動合同的有關規(guī)定處理問題。

但是，不能因此認為內部規(guī)章制度可有可無，只要有勞資雙方的勞動合同就可以解決勞動過程中的所有糾紛。因為，勞動合同不可能也無法對用人單位內部的具體管理事務在合同中一一寫明，而內部規(guī)章制度作為勞動合同的附件就與勞動合同共同作用于勞動關系雙方當事人。內部規(guī)章制度的作用還體現(xiàn)在勞動合同未作約定、約定不具體或約定無效時，也應當成為處理具體事項的依據(jù)。

三、內部規(guī)章制度的合法性與合理性審查問題——基于企業(yè)內部規(guī)章制度在勞動爭議案件中的適用研究

（一）內部規(guī)章制度的合法性審查問題

內部規(guī)章制度的法律地位是建立在合法性基礎之上的，不合法的內部規(guī)章制度是無任何法律地位而言的?？偟膩碚f，內部規(guī)章制度要具有法律率效力，應當具有以下必備條件：

1.用人單位制定的規(guī)章制度內容要符合法律

用人單位應當依照國家法律法規(guī)的規(guī)定制定規(guī)章制度，這是法律賦予用人單位的權利，也是為其規(guī)定的義務。因此，規(guī)章制度的內容應該是法律法規(guī)的細化和具體實施辦法，應有上位法根據(jù)，不能與法律相抵觸，更不能違法，損害勞動者的合法權益。合法就是符合我國現(xiàn)行的法律法規(guī)。這里的“法律法規(guī)”主要是指勞動法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)和國家技術標準。

2.用人單位規(guī)章制度的制定程序合法

a.制定規(guī)章制度的主體必須合法。有權以用人單位名義制定規(guī)章制度的，應當是該單位有權對用人單位各個組成部分和全體勞動者全面和統(tǒng)一管理的機構，用人單位的內部職能部門如車間、班組、黨組織雖然可參與用人單位規(guī)章制度的制定，或者負責擬定規(guī)章制度的人力資源管理部門，都不能直接制定規(guī)章制度，必須經(jīng)過用人單位審批并以用人單位名義發(fā)布，否則，該規(guī)章制度就無效。

b.規(guī)章制度的內容必須經(jīng)過民主程序確定。具體來說，應當分為二個步驟：第一步是經(jīng)過職代會或全體職工討論，提出方案和意見；第二步是與工會或者職工代表平等協(xié)商確定；未建立工會的，與職工代表協(xié)商確定。值得注意的是，并不是所有規(guī)章制度或者事項都要通過如此程序，而必須是直接涉及職工切身利益的或者重大事項必須通過上述程序。

C.用人單位規(guī)章制度制定后要公示。規(guī)章制度是勞動者在勞動過程中要遵循的行為規(guī)范，應對其適用的人進行明示，未經(jīng)明示，勞動者無所適從，對其不具有約束力?！秳趧雍贤ā返谒臈l規(guī)定“用人單位應當將直接涉及勞動者切身利益的規(guī)章制度和重大事項決定公示，或者告知勞動者?！?/p>

此外，至于用人單位勞動規(guī)章制度的備案是否是其成立生效的條件之一，從勞動部《關于對新開辦用人單位實行勞動規(guī)章制度備案制度的通知》來看，用人單位未按時將勞動規(guī)章制度報送勞動行政主管部門備案，也只是產生行政處罰責任，并不影響規(guī)章制度的有效性。因此，用人單位內部規(guī)章制度的合法性審查具有一定的難度，其在制定以及適用階段都沒有嚴格的管理監(jiān)督制度，也只有在產生勞動糾紛之后，裁判者才會對用人單位內部規(guī)章制度的合法性進行審查，屬于事后監(jiān)督的一種方式。從這方面講，其存在一定缺陷。

筆者認為，要解決這一問題較好的辦法就是將事后監(jiān)督轉變?yōu)橐允虑氨O(jiān)督為主，事后監(jiān)督為輔的新形式。將新開辦企業(yè)制定的內部規(guī)章制度報送勞動行政部門做合法性審查，作為一項審批事項，作為新開辦企業(yè)辦理營業(yè)執(zhí)照的條件。

（二）內部規(guī)章制度的合理性審查問題

用人單位內部勞動規(guī)則在具體制定以及運作、管理等過程中不僅僅要體現(xiàn)合法性原則，還應嚴格遵守合理性原則?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋》中沒有將規(guī)章制度的合理性作為一般的生效條件之一，但是這并不表明法院無權對內部規(guī)章制度的合理性進行審查。對一些有彈性內容的規(guī)章制度，用人單位必須做出合理解釋。法院審查后，可以宣布不合理條款無效，使其失去約束力。內部規(guī)章制度的合理性認定，往往是勞動關系雙方在履行勞動合同過程中最容易發(fā)生糾紛的地方。

認定內部規(guī)章制度的合理性，首先要結合用人單位的生產性質進行界定，根據(jù)企業(yè)自身的經(jīng)營狀況和生產特點認定其合理性；要根據(jù)不同的行業(yè)、不同的企業(yè)、不同的崗位來決定，不可能有什么統(tǒng)一的“國家標準”或“地方標準”可供執(zhí)行。在實踐中，我國大體上有以下幾種具體的判斷標準：一是看職工的違紀行為可能引發(fā)的后果為準；二是從職工的違紀行為的主觀性與故意性來判定；三是員工違紀行為的梯次性。員工違紀行為各有不同，程度與梯級也有區(qū)分，企業(yè)在對職工處理時也應相對的有一個具體、細致的梯次。比如，企業(yè)、單位可以把員工的違紀行為依照不同程度劃分為較輕違紀、一般違紀、較重違紀以及嚴重違紀，等等；四是職工違紀行為的重疊性與重復性。在用人單位勞動規(guī)章制度內容的合理性方面，我國法律并沒有明確的具體詳細的規(guī)定。由于每個用人單位有著各種各樣的行業(yè)特點和具體情況，在對勞動規(guī)章制度合理性的問題上，應視具體的特定的情況而定。

綜上所述，只有遵循合法性、合理性原則，符合民主程序并向員工公示后的規(guī)章制度才具有法律效力，才能保障員工依法享有的勞動權利和履行的勞動義務，避免勞動糾紛的發(fā)生。規(guī)章制度建立并完善后，用人單位應嚴格按照規(guī)章制度執(zhí)行，將勞動關系納入正常有序的制度管理范疇。

參考文獻：

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[3]騰曉春，孟師.從習慣到契約：用人單位內部勞動規(guī)則的演進[J].研究生法學，2007（1）.