中國急需轉向都市圈和城市群發(fā)展戰(zhàn)略

陸銘

未來全球范圍內國家和國家之間的競爭，本質上是少數(shù)大城市和都市圈之間的競爭，科技和現(xiàn)代服務業(yè)將成為其核心競爭力。

當前中國經濟出現(xiàn)趨勢性的下滑，根本原因在于全要素生產率增長的持續(xù)下滑。其中，重要的原因在于行政力量配置的資源被導向地理位置相對偏遠的人口流出地，而由經濟集聚效應驅動的人口向大城市集中卻遇到公共服務、住房和基礎設施的短缺，從而出現(xiàn)地區(qū)間資源錯配的困境。

為了迎接未來全球都市圈引領的競爭，也為了緩解中國經濟的趨勢性下滑，未來中國應實施以超大城市為帶動的都市圈和城市群發(fā)展戰(zhàn)略。一方面，讓市場成為配置資源的決定性力量，讓資源配置到回報更高的地區(qū)，在地區(qū)之間著眼于人均收入意義上的平衡發(fā)展。同時，政府更好地發(fā)揮作用，以土地和戶籍制度的聯(lián)動改革為抓手，在供給側以土地、住房、公共服務和基礎設施的供應增加適應人口增長帶來的有效需求。

中國經濟的趨勢性下滑源于地區(qū)間和城市間的資源錯配

研究顯示，中國經濟全要素生產率增長的下滑從2003年就開始了，只是在2003年至國際金融危機爆發(fā)這段時間，投資驅動型的經濟增長和外需強勁拉動，掩蓋了效率惡化的各種問題。

研究顯示，全要素生產率增長惡化的原因在于政策導致的資源錯配。數(shù)據(jù)顯示，全國范圍內的資源錯配指標在2003年之后出現(xiàn)了惡化，其中，惡化程度最嚴重的是西部，其次是中部，相對來說比較好的是東部。同時也有研究顯示，在那之后，全國地區(qū)和地區(qū)之間的產業(yè)分工程度不僅沒有加強，反而有所惡化。

資源錯配的根源是行政控制的資源配置方向與市場驅動的人口流動方向出現(xiàn)背離。規(guī)模經濟和產業(yè)集聚效應驅動人口向少數(shù)大城市和都市圈集中的經濟規(guī)律被忽視。在人口流入地，基礎設施和公共服務的規(guī)劃和實際供給遠遠滯后于人口增長所帶來的需求。特別是在土地供應方面，2003年之后，在經濟相對比較發(fā)達的人口流入地，土地供應的增長速度出現(xiàn)明顯的下滑，結果導致這些城市出現(xiàn)了快速的房價上升。

而在欠發(fā)達地區(qū)，由于平衡地區(qū)間發(fā)展被理解為經濟總量增長的追趕，大量經濟資源被引導到人口流出地。其中問題特別突出的是，建設用地指標被更多地配置在了人口流出的欠發(fā)達地區(qū)，被轉化成了總量過剩且零散分布的工業(yè)園和大量缺乏實際需求的新城、鬼城。特別是在2009年的刺激計劃之后，大量新城的建設出現(xiàn)在中國的中西部，規(guī)劃的面積遠遠超過實際需要，規(guī)劃的密度也非常低，造成了近年來欠發(fā)達地區(qū)住房庫存嚴重的現(xiàn)象。

中國急需扭轉三個認識誤區(qū)

資源錯配的結果源自于當下正在流行的三個誤導性的觀點，而實際上經濟規(guī)律與國際經驗卻并非如此。

第一，很多人都認為中國的一線城市太大了，人太多了。事實上并非如此，北京和上海嚴格說來不只是一個城市，而是多個城市圍繞著中心城市組成的都市圈。它們管轄的面積也分別達到1.6萬平方公里（其中平原面積為6300平方公里）和6000平方公里。如果按照都市圈來建設的話，那么，這些地方可比照的都是東京都市圈，其連成片的都市建成區(qū)半徑超過50公里，人口規(guī)模已經超過3700萬。在這個意義上，中國仍然沒有一個地方達到東京圈的規(guī)模。2015年底，北京和上海管轄的人口規(guī)模僅僅為2171萬和2415多萬，即使把相鄰的一些小城市納入都市圈的統(tǒng)計，在與東京都市圈可比的北京、上海都市圈范圍內，市場一體化和基礎設施的連通性都要落后東京很多。

第二，人們認為經濟向沿海地區(qū)和一些特大超大城市集中，導致地區(qū)間經濟發(fā)展不平衡。事實上，中國的問題不是經濟過度集聚。有大量的證據(jù)證明，中國的經濟集聚程度遠遠低于發(fā)達國家，甚至比相近發(fā)展階段的發(fā)展中國家都更低。中國的真正問題在于人口的集中程度遠遠低于經濟的集中程度，這樣，不同地區(qū)的人均GDP差距就被拉大了。而解決這一問題的根本辦法，不是讓經濟分布更為均勻，而應讓人口更為自由地流動，讓每個地區(qū)占全國的人口份額與GDP份額一致，從而實現(xiàn)人均意義上的平衡發(fā)展。

第三，在大城市那端，很多人認為人口密度高是造成問題的原因。事實上并非如此，在紐約、東京、倫敦這樣的世界一線城市，目前出現(xiàn)的趨勢是人們重新回到市中心，原因在于以信息、知識和技術為核心競爭力的現(xiàn)代服務業(yè)恰恰需要更多的人口集聚，借助于人口密度來進行知識的生產和傳播。同時，緊湊型的城市發(fā)展可以減少人們的通勤距離，有利于緩解交通擁堵和減少碳排放。疏散中心城區(qū)人口，導致的結果是人們進行互動和知識交換的需求受到抑制，城市活力下降。甚至進一步拉長了人們的通行距離，反而加劇了擁堵問題。

以超大城市為帶動的都市圈和城市群發(fā)展戰(zhàn)略

未來全球范圍內國家和國家之間的競爭，本質上是少數(shù)大城市和都市圈之間的競爭，科技和現(xiàn)代服務業(yè)將成為其核心競爭力。正是在這一驅動力之下，在全世界范圍之內，人口仍然在進一步向大城市和大都市圈集中，紐約、倫敦和東京等全球城市的中心城區(qū)正在通過緊湊型城市的發(fā)展，進一步集聚人口。

為順應全球經濟發(fā)展的趨勢和城市發(fā)展規(guī)律，中國應實施由核心大城市帶動的都市圈和城市群發(fā)展戰(zhàn)略。在當前背景下，雄安新區(qū)的建設是環(huán)北京都市圈發(fā)展大戰(zhàn)略的一部分，在長三角地區(qū)出現(xiàn)的嘉興主動對接上海現(xiàn)象，是建設上海都市圈的契機，而在珠三角地區(qū)，粵港澳大灣區(qū)的建設也在打造世界級的大都市圈。

這樣的以超大城市為帶動的都市圈和城市群發(fā)展戰(zhàn)略，可以同時解決當前中國經濟出現(xiàn)的幾大問題，使中國擺脫經濟增長趨勢性下滑的困境。為此我們提出幾個方面的戰(zhàn)略調整。

第一，在核心大城市制定蔓延半徑在50公里左右的都市圈發(fā)展戰(zhàn)略，同時，再以大體量和快速度的軌道交通連接起大都市圈和周邊的中小城市，形成城市網(wǎng)絡。這一戰(zhàn)略將為下一階段的中國經濟增長形成巨大的動能，并以此為帶動繼續(xù)吸納其他地區(qū)的人口。人口流出地則加強自己的比較優(yōu)勢和專業(yè)化分工，在人口減少的過程當中提高人均資源占有量和人均收入。在地區(qū)和地區(qū)之間建立起著眼于人均收入和公共服務均等化為目標的均衡發(fā)展戰(zhàn)略，取代當前資源均勻分布和產業(yè)同構的發(fā)展模式。

第二，以人口城鄉(xiāng)間更為自由的流動來對沖人口紅利總量下降的負面影響。當前中國經濟90%來自于工業(yè)和服務業(yè)，其中服務業(yè)比重已經超過一半。沿海地區(qū)特別是一線城市正在出現(xiàn)勞動力短缺，而服務業(yè)，特別是生活性服務業(yè)，對于勞動技能的要求相對來說并不高。因此，人口更為自由地向城市和大城市流動，能夠增加城市的勞動力供給，起到降成本的作用。同時又可為大量低收入者提供更為充分的就業(yè)機會，對于緩解貧困起到推波助瀾的作用。

第三，人口城市化和向大城市集中的過程，將釋放巨大的需求，有利于中國經濟啟動消費，調整經濟結構。我們的研究顯示，相比于本地城鎮(zhèn)居民，非本地戶口的常住人口人均消費要低16%到20%，這種“戶籍制約消費”的效應在一線城市尤其巨大。根據(jù)測算，如果戶籍制度改革到位，這些消費得到釋放，那么經濟增長每年大約可以加快1個百分點。

第四，在人口城市化的過程當中，可以極大地改善下一代的教育水平和質量，有利于人力資本積累。當前的留守兒童和進城隨遷子女數(shù)量占到學齡兒童的大約三分之一，如果這部分孩子教育水平和質量能夠在城市中得到提高，是未來中國巨大的人力資本儲備。反之，如果他們的教育不能得到有效的改進，將為未來的經濟增長和社會和諧發(fā)展埋下嚴重的隱患。特別值得一提的是，根據(jù)近來的統(tǒng)計，僅四個超大型城市在留守兒童數(shù)量中貢獻了大約五分之一。留守兒童的父母在所在城市依法工作并貢獻稅收，卻難以讓他們的孩子在工作地接受教育，這一現(xiàn)狀與世界通行的公共服務覆蓋常住人口的原則相悖，應盡快得到改變。

第五，土地供應與人口流動方向相一致，住房供應與人口流動帶來的住房需求相一致。在人口持續(xù)增長和房價高企的城市應增加土地供應，而在住房庫存持續(xù)居高不下的人口流出地區(qū)（特別是三、四線城市），應減少（甚至終止）土地供應。存量的建設用地指標，應可以跨地區(qū)交易和再配置，改善其使用和配置效率，以此促進地區(qū)之間的相互分工。這樣既可以為大都市和都市圈發(fā)展戰(zhàn)略提供充足的土地供應，防止房價過快上漲，同時又可減少在人口流出地的已經過剩的空城、鬼城和閑置的工業(yè)園，以及與之相關的政府沉重的財政負擔。

第六，在人口持續(xù)流入的大城市，特別是中心城區(qū)，通過供給側增加公共服務和基礎設施的供給來緩解城市病。當前，超大城市的人口和土地規(guī)劃與世界范圍內全球城市的普遍趨勢并不吻合，如果不及時調整，非?？赡茉谖磥沓霈F(xiàn)更嚴重的公共服務和基礎設施短缺。而順應人口增長的公共服務和基礎設施投資既可在短期內拉動經濟增長，又可在中長期擁有可持續(xù)的回報，從而在經濟增長和城市宜居兩個目標上收到一石二鳥之效。