重新定位執(zhí)行權(quán)

季衛(wèi)東

上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院院長(zhǎng)，教授

重新定位執(zhí)行權(quán)

季衛(wèi)東

上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院院長(zhǎng)，教授

司法體制改革的決策者們應(yīng)該根據(jù)強(qiáng)制執(zhí)行法的內(nèi)容，并結(jié)合“超職權(quán)主義”與“超當(dāng)事人主義”糾結(jié)狀態(tài)來(lái)重新思考“審執(zhí)分離”改革的方式，否則很難對(duì)執(zhí)行權(quán)進(jìn)行更精準(zhǔn)的定位?？傊獜氐捉鉀Q“執(zhí)行難”問題，絕不是簡(jiǎn)單地把執(zhí)行權(quán)從法院那里剝離出來(lái)轉(zhuǎn)交給司法行政機(jī)關(guān)就可以萬(wàn)事大吉的，因?yàn)槟Ч砭筒卦谂涮仔灾贫仍O(shè)計(jì)的細(xì)節(jié)里。

一、從“執(zhí)行難”到“執(zhí)行亂”的長(zhǎng)期怪象

從20世紀(jì)80年代中期起，中國(guó)民商事案件的判決難以執(zhí)行的問題就漸次顯露出來(lái)了。所謂“執(zhí)行難”，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：執(zhí)行內(nèi)容缺乏實(shí)效性，執(zhí)行活動(dòng)缺乏高效性。根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1985—1987年期間經(jīng)濟(jì)訴訟的判決執(zhí)行率只有20%—30%，［對(duì)當(dāng)時(shí)狀況做過比較全面分析的是美國(guó)學(xué)者郭丹青教授。See Donald C. Clarke,“Power and Politics in the Chinese Court System: The Enforcement of Civil Judgments”, Columbia Journal of Asian Law Vol.10 No.1 (1996) pp.1-92.］有些地方甚至發(fā)生了勝訴者當(dāng)街拍賣判決書的尷尬事。至少到1987年，連環(huán)性債務(wù)不履行問題和地方法院管轄權(quán)之爭(zhēng)已經(jīng)變得非常尖銳，導(dǎo)致判決遲遲無(wú)法執(zhí)行，在異地委托執(zhí)行的場(chǎng)合相關(guān)問題尤其嚴(yán)重。 鑒于司法共助機(jī)制被扭曲的現(xiàn)實(shí)，最高人民法院在1988年年初發(fā)布了關(guān)于外地法院委托事項(xiàng)的通知，首次正式使用“地方保護(hù)主義”的表述來(lái)指責(zé)在判決跨境執(zhí)行之際出現(xiàn)的庇護(hù)當(dāng)?shù)貍鶆?wù)人的不正行為。［最高人民法院《關(guān)于在審理經(jīng)濟(jì)糾紛案件中認(rèn)真辦好外地法院委托事項(xiàng)的通知》（1988年1月20日發(fā)布）。］當(dāng)年夏天召開的全國(guó)法院工作會(huì)議上，經(jīng)濟(jì)審判的“地方保護(hù)主義”“部門保護(hù)主義”與“執(zhí)行難”的關(guān)系成為討論的焦點(diǎn)，有關(guān)主管部門對(duì)執(zhí)行工作中的這些流弊開始采取加強(qiáng)監(jiān)督和嚴(yán)格追究責(zé)任的對(duì)策。［詳見任建新：《充分發(fā)揮國(guó)家審判機(jī)關(guān)的職能作用，更好地為“一個(gè)中心，兩個(gè)基本點(diǎn)”服務(wù)》（1988年7月18日在第14次全國(guó)法院工作會(huì)議上的報(bào)告），載《人民法院年鑒》（1988年），人民法院出版社1991年版，第726—727頁(yè)。］

在最高人民法院的督促下，有些法院指定執(zhí)行責(zé)任人、限定執(zhí)行期限，對(duì)“三角債”和“連環(huán)債”進(jìn)行了集中處理；1例如，北京市海淀區(qū)人民法院“執(zhí)行案件督辦制度規(guī)則（試行）”（1995年8月），載北京市海淀區(qū)人民法院調(diào)查研究室編：《北京市海淀區(qū)人民法院規(guī)章制度匯編》（1998年6月印刷發(fā)行），第448—449頁(yè)。關(guān)于三角債和連環(huán)債的相關(guān)法律問題，參見成城等：《如何清理“三角債”——清理“三角債”中的法律問題》，法律出版社1991年版。也有些法院紛紛在工商行政管理局、稅務(wù)局、城市建設(shè)局等設(shè)立執(zhí)行辦公室，爭(zhēng)取有關(guān)部門的支持和協(xié)助，并提出了促進(jìn)“執(zhí)行和解”的方針；2參見吉林省四平市中級(jí)人民法院編：《審判管理操作規(guī)范》，人民法院出版社1995年版，第940—941頁(yè)。還有些法院大力構(gòu)筑“執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)”，甚至在每個(gè)單位、每個(gè)村莊都任命一位“執(zhí)行聯(lián)絡(luò)員”，以便及時(shí)傳達(dá)司法文書和獲取債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)信息；3如溫嶺市人民法院的經(jīng)驗(yàn)，參見浙江省高級(jí)人民法院執(zhí)行局編：《執(zhí)行改革探索與實(shí)踐》，人民法院出版社2001年版，第302—308頁(yè)。1991年春，浙江省高級(jí)人民法院還向12個(gè)省市派出了執(zhí)行特派員小分隊(duì)，并且推廣了執(zhí)行工作協(xié)調(diào)會(huì)議制度，以扭轉(zhuǎn)在司法共助中的種種不利局面；4詳見《浙江執(zhí)行工作大事記（1990年6月—2001年10月）》，載《執(zhí)行改革探索與實(shí)踐》（前引），第398頁(yè)以下。真可謂“八仙過海各顯神通”。到1995“執(zhí)行年”活動(dòng)的來(lái)龍去脈以及成果，參見《中國(guó)法律年鑒》（2000年卷），第132—133頁(yè)。年，全國(guó)很多地方“病急亂投醫(yī)”，甚至出現(xiàn)了“抓人促執(zhí)”的野蠻做法，導(dǎo)致主要矛盾從“執(zhí)行難”轉(zhuǎn)向“執(zhí)行亂”——違法執(zhí)行，最高人民法院不得不匆忙發(fā)布“三個(gè)嚴(yán)禁”的通知予以阻止。鑒于形勢(shì)不利，1999年年初，中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)專門就法院判決的執(zhí)行問題頒布了11號(hào)文件（以下簡(jiǎn)稱11號(hào)文件），試圖剎住“地方保護(hù)主義”和“部門保護(hù)主義”這兩種不良傾向。最高人民法院時(shí)任院長(zhǎng)肖揚(yáng)把11號(hào)文件稱為司法“尚方寶劍”，借助這個(gè)契機(jī)推行了所謂“1999執(zhí)行年”運(yùn)動(dòng)。5“執(zhí)行年”活動(dòng)的來(lái)龍去脈以及成果，參見《中國(guó)法律年鑒》（2000年卷），第132—133頁(yè)。

然而，上述這些舉措似乎并沒有真正收到預(yù)期效果。在部分地區(qū)，“執(zhí)行難”“執(zhí)行亂”“執(zhí)行偏”（對(duì)判決內(nèi)容的選擇性執(zhí)行以及執(zhí)行不廉、不公）的歪風(fēng)甚至還越刮越盛——后來(lái)最高人民法院有兩位副院長(zhǎng)先后因?yàn)^職受到刑事制裁，令人瞠目結(jié)舌的是他們受賄的事實(shí)都主要發(fā)生在判決執(zhí)行環(huán)節(jié)，這就足以說(shuō)明問題的嚴(yán)重性。

二、執(zhí)行的癥結(jié)在“超職權(quán)主義”與“超當(dāng)事人主義”的糾結(jié)

那么，造成法院判決執(zhí)行怪象的根源究竟在哪里？怎樣才能切實(shí)解決這個(gè)問題？我早在2004年出版的日文專著《中國(guó)式審判的構(gòu)圖》中指出，癥結(jié)是中國(guó)的制度設(shè)計(jì)存在“超當(dāng)事人主義”與“超職權(quán)主義”的糾結(jié)，在實(shí)踐中導(dǎo)致極端追求合意與極端訴諸強(qiáng)制的短路連結(jié)以及一連串的悖論，很容易形成某種無(wú)媒介的混沌狀態(tài)或者灰色的利益鏈條。6季衛(wèi)東：《中國(guó)式審判的構(gòu)圖——在公論與流程管理的夾縫里進(jìn)展的司法改革》，有斐閣2004年版，“序言”、第11頁(yè)以下，特別是74—78頁(yè)。

顯而易見，中國(guó)傳統(tǒng)法律秩序的一個(gè)基本特征是司法決定缺乏“既判力”的觀念。自古以來(lái)，通過“必要覆審制”（重大案件無(wú)須上訴就必須提交上級(jí)機(jī)關(guān)全面重審）7詳見滋賀秀三：《通過訴訟形態(tài)考察中國(guó)的法律文化》，載日本法哲學(xué)會(huì)編：《東西法文化——法哲學(xué)年報(bào)1986年度》，有斐閣1987年版，第37—54頁(yè)。、“京控”（越級(jí)到中央司法機(jī)關(guān)鳴冤控告）8See Jonathan Ocko, "I'll Take It All the Way to Beijing" , The Journal of Asian Studies Vol.47, No.2 pp.291-315.、“服辯狀”（不獲取犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰的畫押文書就無(wú)法結(jié)案）、“申訴”“告御狀”等制度安排，當(dāng)事人在事后對(duì)審判提出異議或者無(wú)效主張的機(jī)會(huì)變得非常大。當(dāng)代中國(guó)的司法政策重視當(dāng)事人的承認(rèn)、群眾滿意度以及社會(huì)輿論，創(chuàng)造了判決后的“回訪”“審判監(jiān)督”“信訪”“基于申訴和抗訴的再審”等制度形式，使得傳統(tǒng)法律特征不僅得到維持，而且還得到進(jìn)一步強(qiáng)化，因而總是無(wú)法做到及時(shí)“案結(jié)事了”。從20世紀(jì)50年代中期擔(dān)任最高人民法院院長(zhǎng)的董必武關(guān)于“法院判決不應(yīng)受當(dāng)事人威脅的影響（1956年7月9日）”的文章9董必武：《法院判決不應(yīng)受當(dāng)事人威脅的影響（1956年7月9日）》，載《董必武法學(xué)文集》，法律出版社2001年版，第338—339頁(yè)。，就可以清楚地看到基層社會(huì)的當(dāng)事人公然妨礙民事判決執(zhí)行的各種行為，以及強(qiáng)調(diào)司法的群眾滿意度、全體一致同意之類的思想偏向。這正是我所說(shuō)的“超當(dāng)事人主義”的典型表現(xiàn)。

司法的本質(zhì)屬性決定了判決實(shí)際上不可能讓所有人滿意。試圖把全體一致同意作為審判制度的制度設(shè)計(jì)目標(biāo)更是一種司法浪漫主義的幻想。當(dāng)現(xiàn)實(shí)與理念發(fā)生沖突時(shí)，為了有效應(yīng)對(duì)難局，“超當(dāng)事人主義”又很容易在一瞬間轉(zhuǎn)變成“超職權(quán)主義”，出現(xiàn)從一個(gè)極端滑到另一個(gè)極端的事態(tài)。中共中央1999年11號(hào)文件在給法院一把加強(qiáng)執(zhí)行力的“尚方寶劍”的同時(shí)，其實(shí)也無(wú)意間助長(zhǎng)了“超職權(quán)主義”傾向。2001年，最高人民法院副院長(zhǎng)沈德詠曾經(jīng)對(duì)民商事執(zhí)行中的“超職權(quán)主義”偏頗進(jìn)行了深刻的分析。他認(rèn)為必須對(duì)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)加以制約，而不能無(wú)限制地使用之；但法院在執(zhí)行過程中各種活動(dòng)的職權(quán)主義色彩太濃厚了，對(duì)權(quán)力的行使缺乏程序限制。10參見中華人民共和國(guó)最高人民法院執(zhí)行工作辦公室編：《強(qiáng)制執(zhí)行指導(dǎo)與參考》（2002年第1輯），法律出版社2002年版，第63—64頁(yè)。正因?yàn)榇嬖谶@樣的“超職權(quán)主義”制度條件，具體實(shí)務(wù)很容易導(dǎo)致違法執(zhí)行的亂象和不公，主要表現(xiàn)為執(zhí)行主體不作為、不按法定程序執(zhí)行、通過“假破產(chǎn)、真逃債”的操作妨礙執(zhí)行、進(jìn)行選擇性執(zhí)行、任意收取執(zhí)行費(fèi)用、泄露執(zhí)行工作的機(jī)密、向申請(qǐng)執(zhí)行者或者被執(zhí)行者索取賄賂，等等。

“超當(dāng)事人主義”與“超職權(quán)主義”的糾結(jié)構(gòu)成“執(zhí)行難”癥結(jié)這樣的判斷是否僅僅是一介學(xué)者的迂闊之論？回答之前還是讓我們來(lái)考察一下中國(guó)法律制度安排的現(xiàn)實(shí)情況。關(guān)于中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)秩序中國(guó)家權(quán)力和律令的實(shí)效性，馬克斯·韋伯曾經(jīng)提示過兩條重要命題：第一，家產(chǎn)制式支配具有“統(tǒng)治者對(duì)個(gè)別從屬者的專制與對(duì)全體從屬者的無(wú)力這兩種現(xiàn)象并存”的特征11［德］馬克斯·韋伯：《支配的社會(huì)學(xué)Ⅰ》，世良晃志郎譯，創(chuàng)文社1960年版，第157頁(yè)。；第二，國(guó)家權(quán)力無(wú)法滲透到地方基層社會(huì)之中，不同宗族的規(guī)約往往具有超越律令，有時(shí)甚至對(duì)抗律令的效力。12參見［德］馬克斯·韋伯：《儒教與道教》，木全德雄譯，創(chuàng)文社1971年版，第154—156頁(yè)。由此可以推論，中國(guó)的政治和法律制度的現(xiàn)代化在相當(dāng)程度上就可以理解為國(guó)家權(quán)力的增強(qiáng)、向基層滲透以及從上至下對(duì)共同體關(guān)系進(jìn)行解構(gòu)和重組，以創(chuàng)造出對(duì)全體從屬者有力量的統(tǒng)治者并把各種次級(jí)秩序納入統(tǒng)一的、普遍的法治體系之中?？梢哉f(shuō)，這就是20世紀(jì)中國(guó)社會(huì)革命的本質(zhì)。

與制度變遷的上述基本趨勢(shì)相聯(lián)系，在審判的場(chǎng)域中，出現(xiàn)了強(qiáng)調(diào)組織性和紀(jì)律性以及決斷、強(qiáng)制的“超職權(quán)主義”司法范式。其結(jié)果是，從法制現(xiàn)代化的角度強(qiáng)調(diào)審判的正式化、專業(yè)化以及高效化，往往會(huì)助長(zhǎng)“超職權(quán)主義”傾向，法官儼然成為強(qiáng)制命令的化身，引起社會(huì)的反彈。但在中國(guó)式的語(yǔ)境中，“超職權(quán)主義”的正當(dāng)性根據(jù)還是不得不到當(dāng)事人的同意、承認(rèn)中去尋求。尤其是在公正程序、論證倫理比較薄弱的狀況下，為了抑制裁量權(quán)的濫用、加強(qiáng)判決的正當(dāng)性不得不以更加極端的形式強(qiáng)調(diào)兩造和解以及第三方調(diào)解等非正式解決糾紛，最后導(dǎo)致某種非對(duì)抗性的、極端的當(dāng)事人主義卷土重來(lái)，甚至變得越來(lái)越強(qiáng)盛。在這里，我們可以發(fā)現(xiàn)“超職權(quán)主義”與“超當(dāng)事人主義”交替出現(xiàn)、互相糅合且不斷循環(huán)的怪圈。在民商事案件的判決執(zhí)行制度中，我們同樣可以發(fā)現(xiàn)這種奇特的現(xiàn)象。

三、依職權(quán)移送執(zhí)行、任意履行以及事后異議的多樣化

不言而喻，中國(guó)民事執(zhí)行制度的設(shè)計(jì)理念是“超職權(quán)主義”的。例如，根據(jù)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《民事訴訟法》）第236條第1款的規(guī)定，關(guān)于執(zhí)行程序的啟動(dòng)不僅是基于債權(quán)人的申請(qǐng)，還可以甚至主要是基于審判庭或?qū)徟袉T根據(jù)職權(quán)把判決生效后的案件直接移送到執(zhí)行機(jī)構(gòu)或執(zhí)行員的行為。最高人民法院《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定》第19條第2款明確了必須移送執(zhí)行的案件范圍，包括發(fā)生法律效力的具有給付贍養(yǎng)費(fèi)、撫養(yǎng)費(fèi)、撫育費(fèi)內(nèi)容的法律文書，民事制裁決定書，刑事附帶民事判決、裁定、調(diào)解書，此外還有其他條款規(guī)定的財(cái)產(chǎn)保全和先行執(zhí)行的決定書等四種類型?！睹袷略V訟法》第241條規(guī)定，無(wú)需債權(quán)人申請(qǐng)，被執(zhí)行人沒有履行付款義務(wù)的都必須向執(zhí)行機(jī)關(guān)報(bào)告前一年的財(cái)產(chǎn)狀況，拒絕報(bào)告或者進(jìn)行虛假申報(bào)的被執(zhí)行人或者其法定代理人、有關(guān)單位的負(fù)責(zé)人或者直接責(zé)任人將被科處罰款或拘留；第242條還規(guī)定人民法院有權(quán)對(duì)未履行義務(wù)的被執(zhí)行人的存款、債券、股票、基金份額等財(cái)產(chǎn)情況進(jìn)行查詢、扣押、凍結(jié)、劃撥、變價(jià)。此外，《民事訴訟法》第248條規(guī)定，對(duì)于被執(zhí)行人隱匿的財(cái)產(chǎn)，人民法院也可以依據(jù)職權(quán)進(jìn)行搜查，不存在當(dāng)事人在程序中的支配地位和自由處分權(quán)。

但另一方面，令人匪夷所思的是，具有鮮明“超職權(quán)主義”色彩的執(zhí)行制度在具體運(yùn)作過程中的幾乎所有階段似乎卻又都以當(dāng)事人的“任意履行”為前提，形成奇特的悖論。即便在進(jìn)入執(zhí)行階段之后，制度的設(shè)計(jì)者和運(yùn)營(yíng)者也一直期待債務(wù)人能夠自覺履行，只有當(dāng)債務(wù)人遲遲不肯自我履行時(shí)才著手進(jìn)行調(diào)查和說(shuō)服教育，最后實(shí)在不履行時(shí)再進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行。這樣對(duì)當(dāng)事人的意向抱有強(qiáng)烈期待并且進(jìn)行反復(fù)溝通的做法，實(shí)際上或多或少有違“超職權(quán)主義”邏輯。這樣的制度和實(shí)踐也許只是反映了傳統(tǒng)法律文化的影響，也許還是為了補(bǔ)充極端職權(quán)主義制度安排的正當(dāng)性，也許只不過是執(zhí)行法官和執(zhí)行員逃避責(zé)任的一種權(quán)宜之計(jì)。

此外，在《民事訴訟法》尊重當(dāng)事人私了愿望的“執(zhí)行和解”（第230條第1款）以及允許當(dāng)事人對(duì)償付方式進(jìn)行重新調(diào)整的“執(zhí)行擔(dān)?！保ǖ?31條）等制度中，特別是在當(dāng)事人可以通過第三者異議、當(dāng)事人承繼、申請(qǐng)人請(qǐng)求延期等方式幾乎無(wú)限制地停止執(zhí)行的做法上，還可以明顯看到“超當(dāng)事人主義”的影響。這意味著執(zhí)行法官和執(zhí)行員并非絕對(duì)的決定主體，在職權(quán)行使的過程也廣泛嵌入了當(dāng)事人以及利益相關(guān)群體的意向。不言而喻，“超職權(quán)主義”與“超當(dāng)事人主義”的糾結(jié)勢(shì)必導(dǎo)致當(dāng)事人提出異議、表示不服、主張無(wú)效的機(jī)會(huì)或者手段變得非常多樣化，在反復(fù)溝通和“討價(jià)還價(jià)”的過程中也往往會(huì)延誤或者妨礙民事判決的執(zhí)行。

四、執(zhí)行機(jī)關(guān)的多重結(jié)構(gòu)與廣泛存在的實(shí)質(zhì)性判斷

另外，審判機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)沒有明確加以區(qū)分，且執(zhí)行機(jī)關(guān)具有多重結(jié)構(gòu)，都不利于執(zhí)行效率的提高。針對(duì)這樣的問題，從20世紀(jì)90年代開始，法院系統(tǒng)一直試圖推動(dòng)“審執(zhí)分離”的制度改革。首先是設(shè)立執(zhí)行庭，后來(lái)又改為執(zhí)行局并采取領(lǐng)導(dǎo)干部人事高配的做法，13詳見最高人民法院《關(guān)于人民法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)有關(guān)問題的緊急通知》［法（執(zhí)）明傳〔1999〕24號(hào)］、《關(guān)于改革人民法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)有關(guān)問題的通知》（法明傳〔2000〕437號(hào)）。但是執(zhí)行機(jī)構(gòu)始終設(shè)在法院內(nèi)部，成為法院系統(tǒng)維持其權(quán)威以及判決實(shí)效性的重器。14通過民事執(zhí)行的調(diào)查、搜查、聽證、公布失信黑名單、委托審計(jì)、扣押、拘傳、發(fā)布懸賞公告等舉措來(lái)加強(qiáng)法院的權(quán)威性和判決效力的效應(yīng)，在2017年5月1日起施行的最高人民法院《關(guān)于民事執(zhí)行中財(cái)產(chǎn)調(diào)查若干問題的規(guī)定》（法釋〔2017〕8號(hào)）以及之前各地法院的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中清晰可見。最高人民法院在2017年4—11月期間推行“規(guī)范執(zhí)行行為專項(xiàng)整治行動(dòng)”，意在進(jìn)一步研磨和維護(hù)執(zhí)行權(quán)這個(gè)司法重器。一般而言，執(zhí)法機(jī)構(gòu)均由執(zhí)行局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)、執(zhí)行法官、執(zhí)行員以及法院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、書記員、司法警察所構(gòu)成。根據(jù)在全國(guó)推廣的黑龍江省高級(jí)人民法院經(jīng)驗(yàn)，各地執(zhí)行機(jī)構(gòu)大體上采取“兩庭一室”的組織體制，即對(duì)執(zhí)行程序爭(zhēng)議和實(shí)體法事項(xiàng)進(jìn)行判斷的“執(zhí)行審判庭”、采取具體強(qiáng)制措施的“執(zhí)行實(shí)施庭”以及負(fù)責(zé)執(zhí)行輔助等事務(wù)性工作的“綜合內(nèi)勤室”，形成一種復(fù)合性結(jié)構(gòu)。另外，根據(jù)《民事訴訟法》第226條和第235條，上級(jí)法院還有權(quán)對(duì)下級(jí)法院的執(zhí)行工作進(jìn)行監(jiān)督、責(zé)令執(zhí)行、指定其他法院執(zhí)行以及直接從事執(zhí)行；人民檢察院也有權(quán)對(duì)民事執(zhí)行工作進(jìn)行法律監(jiān)督，以防止執(zhí)行過程中的腐敗和障礙。不難想象，這樣一系列的制度安排其實(shí)不僅無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)“審執(zhí)分離”，反倒使得執(zhí)行主體呈現(xiàn)出很鮮明的多層多樣性，無(wú)法確保執(zhí)行機(jī)構(gòu)單獨(dú)并且獨(dú)立地實(shí)施執(zhí)行工作。

由于中國(guó)的制度設(shè)計(jì)傾向于追求實(shí)質(zhì)性公正的理念，所以在執(zhí)行過程中也非常重視實(shí)質(zhì)性判斷和根據(jù)具體情況的調(diào)整，這就勢(shì)必使執(zhí)行權(quán)具有審判權(quán)的結(jié)構(gòu)特征，使執(zhí)行機(jī)構(gòu)具有較大的裁量空間。根據(jù)《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)當(dāng)事人的執(zhí)行申請(qǐng)要進(jìn)行廣泛的審查，包括申請(qǐng)執(zhí)行的主體是否適格、申請(qǐng)執(zhí)行是否在兩年時(shí)效的期間內(nèi)、有沒有執(zhí)行管轄權(quán)、執(zhí)行依據(jù)是否已經(jīng)產(chǎn)生法律效力、法律文書有沒有給付內(nèi)容、執(zhí)行目的物和債務(wù)人是否明確，等等。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行權(quán)合理配置和科學(xué)運(yùn)行的若干意見》（法發(fā)〔2011〕15號(hào)）把執(zhí)行權(quán)界定為“人民法院依法采取各類執(zhí)行措施以及對(duì)執(zhí)行異議、復(fù)議、申訴等事項(xiàng)進(jìn)行審查的權(quán)力，包括執(zhí)行實(shí)施權(quán)和執(zhí)行審查權(quán)”，同時(shí)要求對(duì)執(zhí)行實(shí)施事項(xiàng)的處理采取審批制，對(duì)執(zhí)行審查事項(xiàng)的處理應(yīng)該采取合議制。這個(gè)司法解釋第11條規(guī)定，凡是辦理執(zhí)行實(shí)施、執(zhí)行異議、執(zhí)行復(fù)議、執(zhí)行監(jiān)督、執(zhí)行協(xié)調(diào)、執(zhí)行請(qǐng)示等執(zhí)行案件和案外人執(zhí)行異議之訴、申請(qǐng)執(zhí)行人執(zhí)行異議之訴、執(zhí)行分配方案異議之訴、代位析產(chǎn)之訴等涉執(zhí)行的訴訟案件，都由立案機(jī)構(gòu)進(jìn)行立案審查，并納入審判和執(zhí)行案件統(tǒng)一管理體系。尤其是最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》（法釋〔2015〕5號(hào)）第473條規(guī)定，“其他組織在執(zhí)行中不能履行法律文書確定的義務(wù)的，人民法院可以裁定執(zhí)行對(duì)該其他組織依法承擔(dān)義務(wù)的法人或者公民個(gè)人的財(cái)產(chǎn)”，為此還可以在執(zhí)行程序中要求被執(zhí)行人等出庭、進(jìn)行調(diào)查和詢問。這些司法解釋所作出的制度安排，實(shí)際上就是把執(zhí)行權(quán)進(jìn)行了作為審判權(quán)的定位，在不經(jīng)意間使執(zhí)行迅速化、實(shí)效化的目標(biāo)在具體實(shí)踐中根本就無(wú)法達(dá)成；與此同時(shí)也使審判與執(zhí)行相混合的事態(tài)進(jìn)一步發(fā)展，所謂“執(zhí)行審查”，歸根結(jié)底只不過是執(zhí)行機(jī)構(gòu)自我監(jiān)督的一種形式而已。

另外，最高人民法院《關(guān)于人民法院民事執(zhí)行中查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)的規(guī)定》（法釋〔2004〕15號(hào)）對(duì)執(zhí)行階段如何保護(hù)善意第三人的問題也作出了詳細(xì)規(guī)定。例如，第15條第2款明確規(guī)定，對(duì)第三人為自己的利益依法占有的被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)，人民法院可以查封、扣押、凍結(jié)，第三人可以繼續(xù)占有和使用該財(cái)產(chǎn)，但不得將其交付給被執(zhí)行人。第16條承認(rèn)在被執(zhí)行人將其財(cái)產(chǎn)出賣給第三人，第三人已經(jīng)支付部分價(jià)款并實(shí)際占有該財(cái)產(chǎn)，但根據(jù)合同約定被執(zhí)行人保留所有權(quán)的，人民法院可以查封、扣押、凍結(jié)；然而如果第三人要求繼續(xù)履行合同，應(yīng)當(dāng)由第三人在合理期限內(nèi)向人民法院支付全部余款后，裁定解除查封、扣押、凍結(jié)。第17條規(guī)定，被執(zhí)行人將其所有的需要辦理過戶登記的財(cái)產(chǎn)出賣給第三人，第三人已經(jīng)支付部分或者全部?jī)r(jià)款并實(shí)際占有該財(cái)產(chǎn)，但尚未辦理產(chǎn)權(quán)過戶登記手續(xù)的，人民法院可以查封、扣押、凍結(jié)；第三人已經(jīng)支付全部?jī)r(jià)款并實(shí)際占有，但未辦理過戶登記手續(xù)的，如果第三人對(duì)此沒有過錯(cuò)，人民法院不得查封、扣押、凍結(jié)。以上是在執(zhí)行標(biāo)的查封前適用善意取得制度，對(duì)查封后是否仍然能夠適用善意取得制度的問題。第26條第3款規(guī)定，人民法院查封、扣押、凍結(jié)沒有公示的，其效力不得對(duì)抗善意第三人?？梢酝茢?，在這里執(zhí)行機(jī)構(gòu)客觀上具有較大的裁量余地。

概而論之，通過司法解釋把執(zhí)行權(quán)作為審判權(quán)而結(jié)構(gòu)化以及要求執(zhí)行機(jī)構(gòu)保護(hù)善意第三人，這些舉措都增大了民事執(zhí)行制度的復(fù)雜性、伸張了執(zhí)行機(jī)構(gòu)的實(shí)質(zhì)性判斷權(quán)。

五、執(zhí)行權(quán)的改組或轉(zhuǎn)隸及其配套制度條件

為了避免審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)緊密糾纏、無(wú)法分離的事態(tài)，十八屆四中全會(huì)決定提出的制度改革目標(biāo)是： “優(yōu)化司法職權(quán)配置，健全公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)各司其職，偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的體制機(jī)制”。根據(jù)這個(gè)雄心勃勃的設(shè)想，執(zhí)行權(quán)將從法院系統(tǒng)剝離出來(lái)轉(zhuǎn)移到司法行政機(jī)關(guān)，從而真正實(shí)現(xiàn)“審執(zhí)分離”，提高民事執(zhí)行的迅速性和實(shí)效性，這在很大程度上也可以理解為將進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)行工作的職權(quán)主義色彩。但是，如果前面分析的“超職權(quán)主義”與“超當(dāng)事人主義”糾結(jié)的問題狀況沒有改變，例如，執(zhí)行主體仍然是多層次的、執(zhí)行機(jī)構(gòu)作實(shí)質(zhì)性判斷的空間仍然廣泛敞開，當(dāng)事人事后提出異議和不服的手段繼續(xù)大量存在；如果不認(rèn)真設(shè)計(jì)和整備配套的制度條件，如通過公正程序和法律議論提高判決的正確性和正當(dāng)性水準(zhǔn)，那么僅僅讓司法行政機(jī)關(guān)掌握民事執(zhí)行權(quán)那樣的轉(zhuǎn)隸動(dòng)作就不可能充分實(shí)現(xiàn)提高執(zhí)行效率這樣的預(yù)期目標(biāo)。

毫無(wú)疑問，強(qiáng)制性是民事執(zhí)行的本質(zhì)特征。“審執(zhí)分離”的目的是增大強(qiáng)制性，從而提高判決執(zhí)行的迅速性和實(shí)效性，為此不能像過去那樣不斷讓執(zhí)行機(jī)關(guān)事后再來(lái)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性判斷。也就是說(shuō)，執(zhí)行力的范圍必須與既判力的范圍相一致，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職責(zé)應(yīng)該基本限定在忠實(shí)地執(zhí)行審判機(jī)構(gòu)的裁決。這樣就勢(shì)必對(duì)法院審判工作提出更高的要求，必須通過精密司法以及充分的正當(dāng)化機(jī)制來(lái)確保付諸強(qiáng)制執(zhí)行的那些判決（特別是實(shí)效性問題比較復(fù)雜的給付判決）都具有非常高的完成度，都經(jīng)得起實(shí)踐的檢驗(yàn)。更重要的是，應(yīng)該在既判力觀念的指引下，把判決等法律文書轉(zhuǎn)化成類似日本“債務(wù)名義”和“執(zhí)行公文”那樣具有可操作性的形式，讓執(zhí)行機(jī)構(gòu)不必，也沒有機(jī)會(huì)再行使審判職能和裁量權(quán)。但是，如果審判權(quán)在公正程序保障以及法律議論和審理的充分性上還有必要做大幅度的改善，那么讓司法行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格地按照判決來(lái)從事執(zhí)行活動(dòng)就很可能加強(qiáng)司法的壓抑感和僵硬感。另一方面，如果繼續(xù)允許司法行政機(jī)關(guān)在執(zhí) 行階段頻繁做出實(shí)質(zhì)性判斷則很可能帶來(lái)新的問題甚至產(chǎn)生更大的危害。

鑒于全國(guó)人大制定的關(guān)于民事執(zhí)行的法律規(guī)范過于簡(jiǎn)單（只有《民事訴訟法》第三編“執(zhí)行程序”第224條到第258條的35個(gè)條文的規(guī)定），最高人民法院不得不通過司法解釋拾遺補(bǔ)缺，于是先后頒布了“執(zhí)行規(guī)定”（1998年）、“執(zhí)行解釋”（2008年）、“執(zhí)行權(quán)配置運(yùn)行意見”（2011年）、“民訴法執(zhí)行編解釋”（2015年）以及各種具體舉措，在不同時(shí)期、從不同角度大幅度補(bǔ)充了執(zhí)行程序的內(nèi)容。這些不斷膨脹的司法解釋的確有利于執(zhí)行實(shí)務(wù)的日常運(yùn)作，但同時(shí)也使得執(zhí)行制度逐步變得極其復(fù)雜，甚至引起了一些深刻的內(nèi)在矛盾。為此需要單獨(dú)制定一部比較精密的民事強(qiáng)制執(zhí)行法，進(jìn)行合理的頂層設(shè)計(jì)和融洽的條文銜接。立法機(jī)關(guān)從2001年就已經(jīng)開始著手起草“中華人民共和國(guó)強(qiáng)制執(zhí)行法”，到2016年數(shù)易其稿到第七個(gè)版本。15關(guān)于初期階段的幾個(gè)草稿和討論意見，參見沈德詠主編：《強(qiáng)制執(zhí)行法起草與論證》（第1冊(cè)），中國(guó)法制出版社2002年版。我認(rèn)為，司法體制改革的決策者們應(yīng)該根據(jù)強(qiáng)制執(zhí)行法的內(nèi)容，并結(jié)合“超職權(quán)主義”與“超當(dāng)事人主義”糾結(jié)狀態(tài)來(lái)重新思考“審執(zhí)分離”改革的方式，否則很難對(duì)執(zhí)行權(quán)進(jìn)行更精準(zhǔn)的定位?？傊?，要徹底解決“執(zhí)行難”問題，絕不是簡(jiǎn)單地把執(zhí)行權(quán)從法院那里剝離出來(lái)轉(zhuǎn)交給司法行政機(jī)關(guān)就可以萬(wàn)事大吉的，因?yàn)槟Ч砭筒卦谂涮仔灾贫仍O(shè)計(jì)的細(xì)節(jié)里。