土地使用權(quán)到期續(xù)期相關(guān)情況淺析

□溫州甌江口產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)土地儲備中心 鄭巧鳳

□溫州市國土資源局 張傳新

土地使用權(quán)到期續(xù)期相關(guān)情況淺析

□溫州甌江口產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)土地儲備中心 鄭巧鳳

□溫州市國土資源局 張傳新

2016年4月，溫州市部分市民因土地使用年限到期或即將到期的問題在社會各界引發(fā)熱議和關(guān)注，土地使用權(quán)到期后續(xù)期的制度性安排也納入了政府法制和政策的研究制定程序。本文在總結(jié)回顧溫州市土地使用權(quán)出讓歷史沿革的基礎(chǔ)上，基于具體實(shí)踐及當(dāng)前法律規(guī)定，對土地使用權(quán)出讓年限屆滿續(xù)期提出了相關(guān)見解。

一、溫州市土地使用權(quán)出讓歷史沿革

作為土地有償使用試點(diǎn)城市之一，溫州市曾于1989年制定公布了《溫州市土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓暫行辦法》，該辦法明確“全市國有土地實(shí)行使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓制度”“集體所有土地需經(jīng)依法征用，成為國有土地后，方可出讓和轉(zhuǎn)讓”，并明確“土地使用權(quán)的出讓年限最長為75年”。但在具體的實(shí)踐中，該暫行辦法未出現(xiàn)實(shí)踐案例。

1990年5月19日，國務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（1990年國務(wù)院令第55號），國家按照所有權(quán)與使用權(quán)分離的原則，實(shí)行城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓制度。國務(wù)院第55號令頒布后，溫州市具體實(shí)踐中仍未立即實(shí)行國有土地使用權(quán)的有償出讓，而是按照《浙江省土地管理實(shí)施辦法》第十九條規(guī)定的有償劃撥方式供地，并收取相當(dāng)于土地出讓金的有償劃撥費(fèi)（后經(jīng)研究，該類型土地認(rèn)定為出讓性質(zhì)）。

1992年3月12日，浙江省政府頒布了 《浙江省城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓實(shí)施辦法》（省政府19號令）后，土地使用權(quán)出讓才陸續(xù)展開。

1992年9月28日，原溫州市土地管理局下發(fā)了《溫州市土地管理局關(guān)于加快土地供應(yīng)轉(zhuǎn)軌速度增大出讓比重的通知》，確立了溫州市土地有償使用方式供應(yīng)的主導(dǎo)地位，明確了“凡是經(jīng)營房地產(chǎn)、金融、商業(yè)、旅游和外商投資建設(shè)項(xiàng)目，一律實(shí)行出讓方式提供土地”，實(shí)行以出讓為主的土地有償使用方式供應(yīng)土地使用權(quán)。

1995年，《城市房地產(chǎn)管理法》頒布實(shí)施，國家第一次以法律的形式明確規(guī)定了土地有償出讓是土地使用權(quán)取得的主要方式。從《城市房地產(chǎn)管理法》出臺到2002年國土資源部發(fā)布《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》期間，溫州市大部分土地是通過雙方協(xié)議方式供應(yīng)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國有土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了根本性改變，招標(biāo)拍賣掛牌作為公開、公平、公正的市場配置制度，在土地供應(yīng)中發(fā)揮著越來越重要的作用。

2004年，溫州市國土資源局?jǐn)M定溫州市國有建設(shè)用地招拍掛出讓操作細(xì)則，8月6日溫州市人民政府印發(fā)《溫州市招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)管理暫行辦法的通知》，細(xì)化完善了溫州市國有建設(shè)用地公開出讓操作規(guī)范。根據(jù)國土資源部、國家監(jiān)察部聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》要求，溫州市經(jīng)營性用地在2004年8月31日之后不再以歷史遺留問題為由采用協(xié)議出讓，商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，以及經(jīng)營性用地以外的其他用途的土地供地計(jì)劃公布后，同一宗地有兩個(gè)以上意向用地者的嚴(yán)格按規(guī)定一律采用招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓。

2006年，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2006〕31號）、《物權(quán)法》以及國土資源部出臺《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》（國土資源部令第39號）等把工業(yè)用地納入了必須招拍掛出讓的范圍，自此之后，工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一土地有兩個(gè)以上意向用地者的均采取招標(biāo)、拍賣等公開競價(jià)的方式出讓，對除依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式外，方采取協(xié)議方式出讓。

在土地使用權(quán)出讓工作具體實(shí)踐過程中，因歷史觀念轉(zhuǎn)變、工作推進(jìn)需要等種種原因，在具體的土地出讓工作實(shí)踐中，同種土地用途的土地出讓設(shè)定不同出讓年期的情況，土地使用權(quán)出讓年限長短不一，這成為除土地出讓起始時(shí)間外第二個(gè)影響土地使用權(quán)到期具體時(shí)間的因素。實(shí)施出讓時(shí)間較早而且出讓時(shí)間較短的土地使用權(quán)，其到期日便出現(xiàn)的早。廣受關(guān)注的溫州已到期或即將到期的住宅用地使用權(quán)便屬該類情況。

二、已到期土地使用權(quán)續(xù)期處置相關(guān)認(rèn)識

（一）現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定

國務(wù)院于1990年5月頒布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》(以下簡稱《暫行條例》) 《暫行條例》中第39條明確土地使用權(quán)因土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的使用年限屆滿、提前收回及土地滅失等原因而終止。第40條確定了土地使用權(quán)期滿后土地使用權(quán)、地上建筑物及其他附著物所有權(quán)“由國家無償取得”的屆期處置規(guī)則。第三，第4l條確定續(xù)期程序規(guī)則。依據(jù)該規(guī)則，土地使用權(quán)期滿，土地使用者可以申請續(xù)期。對于“需要續(xù)期的”，應(yīng)當(dāng)重簽合同、支付出讓金并辦理登記。

自1995年1月1日起實(shí)施的《城市房地產(chǎn)管理法》改變了《暫行條例》中的部分規(guī)定。第一，該法將土地使用權(quán)的提前收回、土地滅失和土地使用權(quán)到期分開表述，且規(guī)定導(dǎo)致土地使用權(quán)滅失的情形僅為土地的滅失。第二，不再采用《暫行條例》中“需要續(xù)期的”表述，而是規(guī)定“除根據(jù)社會公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)”。該規(guī)定的內(nèi)容更加明確，對政府部門的自由裁量權(quán)作出較大限制，使土地使用者的權(quán)利不再完全受制于公權(quán)力。第三，將《暫行條例》確立的土地使用權(quán)期滿后土地使用權(quán)、地上建筑物及其他附著物所有權(quán)皆由國家無償取得的屆期處置規(guī)則修改為僅限于土地使用權(quán)“由國家無償收回”。第四，將《暫行條例》中的土地使用權(quán)續(xù)期應(yīng)重簽土地使用權(quán)出讓合同、支付土地使用權(quán)出讓金和辦理登記等三項(xiàng)要求修改為兩項(xiàng)，刪除了辦理登記的要求。第五，規(guī)定了土地使用權(quán)期限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請但未獲批準(zhǔn)的，土地使用權(quán)由國家無償收回。

2007年公布并實(shí)施的《物權(quán)法》對先前立法所確立的（住宅）建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則進(jìn)行了較大修改?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》第一百四十九條作出了原則性的規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理”。

（二）關(guān)于土地使用權(quán)續(xù)期的認(rèn)識

根據(jù)上述現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，筆者認(rèn)為，對于建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期，應(yīng)遵守以下五項(xiàng)原則。

1.住宅用地與非住宅用地的續(xù)期應(yīng)區(qū)別對待

物權(quán)法中明確對住宅用地和非住宅用地的續(xù)期進(jìn)行分類表述，雖然具體的法條表述沒有對續(xù)期要求、具體程序等進(jìn)行規(guī)定，但兩類用地的續(xù)期要求等具有明顯的差異，因此針對建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期，住宅用地與非住宅用地應(yīng)區(qū)別對待。對于住宅用地，在使用權(quán)人擁有房屋所有權(quán)的前提下，應(yīng)該充分考慮房屋的基本生活保障要素的性質(zhì)，對發(fā)揮“住”的作用的房屋對應(yīng)的使用權(quán)，與投資投機(jī)作用的房屋對應(yīng)的使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。

2.住宅建設(shè)用地的續(xù)期應(yīng)自動(dòng)

住宅建設(shè)用地的續(xù)期應(yīng)自動(dòng)，無需申請；非住宅建設(shè)用地的續(xù)期應(yīng)嚴(yán)格按照《城市房地產(chǎn)管理法》有關(guān)規(guī)定辦理。

物權(quán)法中明確規(guī)定了住宅建設(shè)用地“自動(dòng)續(xù)期”，關(guān)于“自動(dòng)”兩字的含義，現(xiàn)行相關(guān)立法并未予以明確，各界也認(rèn)識不一。但社會各界對于“自動(dòng)意味著申請程序的法定免除”已形成共識。住宅建設(shè)用地的續(xù)期不存在申請環(huán)節(jié)，自然也就不存在審查環(huán)節(jié)，因此只要住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期，便可自動(dòng)續(xù)期。

對于非住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期，物權(quán)法明確按照法律的規(guī)定辦理。目前，對建設(shè)用地續(xù)期作出明確規(guī)定的僅為《城市房地產(chǎn)管理法》。該法第二十二條中明確提出，“土地使用者出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請續(xù)期”，“經(jīng)批準(zhǔn)予以續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金”。因此，對于非住宅用地的使用權(quán)續(xù)期，應(yīng)該嚴(yán)格履行“申請—審查—批準(zhǔn)（不批準(zhǔn)）—重新出讓（無償收回）”的程序。對于審查環(huán)節(jié)中，應(yīng)該進(jìn)行嚴(yán)格的審查，我們認(rèn)為，審查相關(guān)要素應(yīng)該包括但不限于以下兩點(diǎn)。

第一，是否在禁止用地目錄內(nèi)。在禁止用地目錄內(nèi)的項(xiàng)目，其申請土地使用權(quán)的續(xù)期，應(yīng)該不予批準(zhǔn)。

第二，是否滿足法定的土地使用權(quán)提前收回的條件。

《城市房地產(chǎn)管理法》中對于續(xù)期不予批準(zhǔn)的情形作出了規(guī)定，其中第二十二條明確“除根據(jù)社會公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)”。在“社會公共利益”沒有明確的法定范圍的情況下，筆者認(rèn)為，對于符合《土地管理法》第五十八條中規(guī)定提前收回的前二種情形的土地，不應(yīng)予以批準(zhǔn)續(xù)期，土地使用權(quán)按照《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定無償收回。其一是為公共利益需要使用土地的；其二是為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的（即不符合現(xiàn)行城市規(guī)劃的）。

3.建設(shè)用地續(xù)期應(yīng)以公平公正為基本原則

建設(shè)用地的續(xù)期，其繳納的出讓金的考量應(yīng)該從以下三個(gè)方面著眼，保障公平性。

第一，同一時(shí)期土地使用權(quán)人之間的考量。從目前調(diào)研情況看，同一種土地用途的土地使用權(quán)，由于種種歷史原因，在設(shè)定土地使用權(quán)期限的時(shí)候存在不一致的情況，部分土地使用權(quán)為法定最高年限，部分土地使用權(quán)低于法定最高年限。當(dāng)前的地價(jià)計(jì)算體系為折現(xiàn)方式，這就造成了在某一固定時(shí)點(diǎn)一定年期的地價(jià)中，前半段時(shí)間的地價(jià)占總地價(jià)的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于后半段時(shí)間的地價(jià)（例如，70年期的住宅用地中，前20年的地價(jià)占到了整個(gè)70年地價(jià)的50%以上）。在考量經(jīng)濟(jì)發(fā)展對價(jià)格水平的稀釋以及地價(jià)上漲因素后，兩者的資產(chǎn)差異更為懸殊。因此，對于同一時(shí)期的土地使用權(quán)，在不同使用期限的使用權(quán)人之間，應(yīng)確定科學(xué)的計(jì)價(jià)體系和處置方式，保障公平。即對于原出讓時(shí)未達(dá)法定最高年限的土地使用權(quán)與達(dá)法定年限到期后的土地使用權(quán)，在續(xù)期時(shí)應(yīng)予以區(qū)分考量。

▲溫州市鹿城區(qū)到期土地證

第二，批準(zhǔn)續(xù)期與不批準(zhǔn)續(xù)期的土地使用權(quán)人之間的考量。根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》的有關(guān)規(guī)定，對于土地使用權(quán)到期后使用權(quán)人不申請續(xù)期的，或者符合不批準(zhǔn)續(xù)期條件的土地使用權(quán)到期后不予批準(zhǔn)續(xù)期的，其土地使用權(quán)無償收回。即，對該部分使用權(quán)人而言，其土地使用權(quán)到期后，在土地上所對應(yīng)的權(quán)益全部消失。該部分人如需使用土地，只能通過新的出讓行為參與市場競爭而獲取土地，而如果對予以續(xù)期的土地使用權(quán)人，在續(xù)期土地使用權(quán)出讓金收取標(biāo)準(zhǔn)上存在任何的優(yōu)惠，都是對現(xiàn)行法律本意的誤解和錯(cuò)誤執(zhí)行。因此，在確定土地使用權(quán)續(xù)期出讓金繳納的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)充分考量同意續(xù)期與不同意續(xù)期（未申請續(xù)期）土地使用權(quán)人之間的公平性，需對現(xiàn)行法律進(jìn)行修改保障不同意續(xù)期（未申請續(xù)期）土地使用權(quán)人的權(quán)益或者制定完善法律條款明確限定同意續(xù)期人的權(quán)益，防止厚此薄彼，造成實(shí)踐的困難。

第三，新生土地使用者與現(xiàn)有土地使用者之間的平衡。土地使用權(quán)出讓合同約定期限的到期，意味著原權(quán)利義務(wù)的結(jié)束，土地使用權(quán)的續(xù)期行為，從本質(zhì)上講應(yīng)屬于土地使用權(quán)的協(xié)議出讓行為，而國家（地方政府）作為全民所有制土地資源所有權(quán)的行使者，最基本的原則便是公平、公正原則。當(dāng)前我國土地資源配置規(guī)定，明確了土地使用權(quán)在具體出讓時(shí)的配置辦法和定價(jià)體系。對于土地使用者而言，無論是新生土地使用者或者原土地使用者，在獲取相同年期的土地使用權(quán)時(shí)，不應(yīng)在法律上或者制度上確定不同的標(biāo)準(zhǔn)，造成制度上的不公平。

4.建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的程序設(shè)定應(yīng)便于操作

除工業(yè)用地等單宗用地外，商服、辦公等開發(fā)性地塊在項(xiàng)目開發(fā)完畢后，均以分割登記的形式進(jìn)行銷售轉(zhuǎn)讓，根據(jù)一直以來實(shí)行的土地使用權(quán)的登記規(guī)則，整宗土地的建設(shè)用地使用權(quán)被“化整為零”，實(shí)際分散在數(shù)量眾多的個(gè)體中。因此在使用權(quán)續(xù)期的程序設(shè)定中，要求以完整的物理宗地為單位進(jìn)行申請續(xù)期，顯然不現(xiàn)實(shí)也不具有可操作性。

5.科學(xué)界定和理清房屋所有權(quán)的權(quán)益

當(dāng)前，我國的房屋不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利由土地使用權(quán)和房屋的所有權(quán)兩部分構(gòu)成，即使目前實(shí)行形式上的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，依然不改變其權(quán)利內(nèi)容。在土地使用權(quán)到期后，對土地使用權(quán)的科學(xué)處置應(yīng)以房屋所有權(quán)的權(quán)益理清為前提，如此方能提出操作可行的法律安排。如以個(gè)人為使用權(quán)人的數(shù)量眾多的土地使用權(quán)到期后，如果使用權(quán)人拒絕支付相應(yīng)的續(xù)期成本，在其擁有房屋所有權(quán)的前提下，在法律上需設(shè)定科學(xué)的處置應(yīng)對條款，方能確保法律制度的實(shí)現(xiàn)。