自提式PPP特許權(quán)協(xié)議的風(fēng)險(xiǎn)管控之難

文 《法人》特約撰稿 陳鑫范 丁璐

自提式PPP特許權(quán)協(xié)議的風(fēng)險(xiǎn)管控之難

文 《法人》特約撰稿 陳鑫范 丁璐

自提式PPP項(xiàng)目中一些典型的特許權(quán)協(xié)議，值得社會(huì)資本方關(guān)注，以便最大限度識(shí)別并管控風(fēng)險(xiǎn)

有別于傳統(tǒng)應(yīng)標(biāo)式PPP，自提式PPP增加了社會(huì)資本主動(dòng)參與的因素。應(yīng)標(biāo)式是在傳統(tǒng)的“政府規(guī)范——可行性研究——批準(zhǔn)立項(xiàng)”結(jié)束后，政府發(fā)布公告，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性方式公開(kāi)招選PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)商，有意參與且符合資格條件的社會(huì)資本方可以報(bào)名參加投資競(jìng)爭(zhēng)。所有參與投資競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)資本方必須嚴(yán)格按照政府發(fā)布的投資人甄選文件（通常為招標(biāo)文件）中設(shè)定的交易結(jié)構(gòu)和核心邊界條件，在不對(duì)項(xiàng)目協(xié)議不可談判條款提出調(diào)整建議的前提下，提交技術(shù)方案、財(cái)務(wù)方案、管理方案和法律方案，通過(guò)各方案的綜合打分比較和后續(xù)談判獲得項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。自提式又稱民間自提(Unsolicited Proposals)，根據(jù)世界銀行下屬的政府和社會(huì)資本基礎(chǔ)設(shè)施咨詢基金(Public Private Infrastructure Advisory Facility, PPIAF)專題報(bào)告，一般而言包括三種情形：沒(méi)有被邀請(qǐng)投標(biāo)的提議；可能不在政府預(yù)算或政策框架范圍內(nèi)；項(xiàng)目需求及目標(biāo)尚未被有效識(shí)別。

社會(huì)資本方采取自提式PPP項(xiàng)目發(fā)起方式主要出于以下幾點(diǎn)考慮：避免激烈的競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程，順利獲取項(xiàng)目；社會(huì)資本方擁有項(xiàng)目所需關(guān)鍵技術(shù)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)；公開(kāi)招標(biāo)的費(fèi)用較大，對(duì)政府和社會(huì)資本方的經(jīng)濟(jì)性均較差；加快未納入規(guī)劃項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)速度。

自提式PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵流程

經(jīng)國(guó)務(wù)院同意由六部委聯(lián)合發(fā)布、2015年6月1日正式施行的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）對(duì)PPP的定義、適用范圍、合作形式及期限都做了明確的規(guī)定?！掇k法》將特許經(jīng)營(yíng)的范圍由過(guò)去的市政領(lǐng)域擴(kuò)充至能源、水利、交通運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)等?！掇k法》第5條對(duì)合作形式做了明確列舉加概括，并指明外包類、私有化類和不含運(yùn)營(yíng)的BT等其他更廣義的PPP模式不屬于《辦法》所規(guī)定的方式。在期限方面，《辦法》規(guī)定，應(yīng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)、所提供公共產(chǎn)品或服務(wù)需求、項(xiàng)目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，最長(zhǎng)不得超過(guò)30年。

如果進(jìn)展順利，自提式PPP項(xiàng)目運(yùn)作的關(guān)鍵流程大致如下：社會(huì)資本通過(guò)自提方式發(fā)起PPP項(xiàng)目——政府方通過(guò)VFM（Value For Money，物有所值論證）進(jìn)行可行性論證——PPP項(xiàng)目立項(xiàng)——PPP模式選擇——雙方通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性談判對(duì)交易結(jié)構(gòu)進(jìn)行設(shè)計(jì)——準(zhǔn)備談判文件（此時(shí)不含協(xié)議文本）——如有多家社會(huì)資本方，此時(shí)要進(jìn)行方案比選（技術(shù)方案為主）——對(duì)邊界條件進(jìn)行談判——起草協(xié)議及談判——項(xiàng)目協(xié)議草簽——設(shè)立項(xiàng)目公司——完成融資——正式簽署項(xiàng)目協(xié)議——項(xiàng)目建設(shè)——項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)——合同終止。

在以上流程中，最為核心的就是特許權(quán)協(xié)議的正式簽署，社會(huì)資本方須給予極大的關(guān)注。然而，由于可以應(yīng)用的PPP模式行業(yè)領(lǐng)域廣泛，PPP模式眾多，項(xiàng)目自身情況亦千差萬(wàn)別，客觀上無(wú)法直接套用PPP項(xiàng)目協(xié)議模板。

不過(guò)，“萬(wàn)變不離其宗”，其中一些典型的特許權(quán)協(xié)議要點(diǎn)值得社會(huì)資本方關(guān)注，以便最大限度識(shí)別并管控風(fēng)險(xiǎn)。

PPP特許權(quán)協(xié)議的性質(zhì)

在關(guān)注協(xié)議要點(diǎn)前，需要明確一個(gè)前提，那就是特許權(quán)協(xié)議到底是屬于行政合同還是民事合同。區(qū)分意義很大。如果將其界定為民事合同，雙方當(dāng)事人尤其是社會(huì)資本方可采用更為便利高效的司法救濟(jì)方式。由于我國(guó)行政訴訟僅對(duì)嚴(yán)格單一的具體行政行為合法性進(jìn)行審查，對(duì)于合同違約缺乏有效的司法救濟(jì)渠道。但是，若界定為民事合同，民事訴訟將能為當(dāng)事人提供更完善的救濟(jì)。

行政合同說(shuō)的主張者持有一較為有力理由在于特許權(quán)協(xié)議內(nèi)容中政府有權(quán)對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，亦有權(quán)在公共利益需要時(shí)提前收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。另外，PPP項(xiàng)目指向的對(duì)象為公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，這些都需要政府通過(guò)行政行為授予。此外，協(xié)議中政府往往還會(huì)給予項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)者優(yōu)惠政策或承諾，如稅率降低、價(jià)格調(diào)整、可行性缺口補(bǔ)貼及競(jìng)爭(zhēng)限制等，這些均需要政府具體行政行為予以配合。

然而，筆者卻堅(jiān)持民事合同說(shuō)。盡管政府對(duì)PPP項(xiàng)目享有監(jiān)督檢查權(quán)，但該監(jiān)管并不能想當(dāng)然地與行政行為中的監(jiān)管畫(huà)上等號(hào)，該監(jiān)督檢查權(quán)的行使不應(yīng)妨礙PPP項(xiàng)目正常運(yùn)營(yíng)。盡管PPP項(xiàng)目的實(shí)施須經(jīng)項(xiàng)目審批、PPP模式審批、具體方案的審批等一系列前置性審批程序，但這些前置程序僅關(guān)乎PPP特許權(quán)協(xié)議的成立及生效要件，并不能說(shuō)明協(xié)議的本質(zhì)。

盡管PPP特許權(quán)協(xié)議的訂立及履行依賴于政府行為的配合，但究其實(shí)質(zhì)又獨(dú)立于行政監(jiān)管。此處可類比觀察國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的有償出讓，一旦政府不能或不愿履行合同，導(dǎo)致相對(duì)方不能實(shí)現(xiàn)合同目的的，政府方應(yīng)給予相對(duì)方合理補(bǔ)償。盡管政府既是規(guī)則的制定方，又是合同的一方當(dāng)事人，但不能因此就得出PPP特許權(quán)協(xié)議是行政合同的結(jié)論。應(yīng)注意的是，行政權(quán)的行使是政府方履行合同義務(wù)的必要手段，并非目的。

PPP特許權(quán)協(xié)議中的風(fēng)險(xiǎn)管控

特許權(quán)協(xié)議作為雙方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的依據(jù)，是解決糾紛、分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑，每一個(gè)條款中的細(xì)節(jié)都不容忽視。實(shí)踐中，除了采用標(biāo)準(zhǔn)合同文本，雙方往往還會(huì)簽訂關(guān)鍵條款和補(bǔ)充條款，這是抵御風(fēng)險(xiǎn)最為微妙之處，因而考驗(yàn)著社會(huì)資本方的研究及談判水準(zhǔn)。同時(shí)，有效的風(fēng)險(xiǎn)化解和疏導(dǎo)離不開(kāi)專業(yè)人士（包括但不限于法律、財(cái)稅）的指導(dǎo)和協(xié)助，一個(gè)規(guī)范有序合法的投資結(jié)構(gòu)、股權(quán)架構(gòu)、管理模式將會(huì)幫助社會(huì)資本方走得更遠(yuǎn)、更穩(wěn)。

細(xì)化協(xié)議中的評(píng)估、收購(gòu)條款

在政府根本違約導(dǎo)致特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議被提前解除的情況下，項(xiàng)目公司尚未收回投資，更無(wú)可能實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益。在這種情況下，以BOT項(xiàng)目為例，政府一般會(huì)提出按照評(píng)估值無(wú)條件收購(gòu)項(xiàng)目，但對(duì)于評(píng)估收購(gòu)的啟動(dòng)、方法、程序等細(xì)節(jié)卻極少約定，一旦發(fā)生爭(zhēng)議，對(duì)項(xiàng)目公司極為不利。不同的評(píng)估方法、評(píng)估程序?qū)?huì)導(dǎo)致不同的評(píng)估結(jié)果，會(huì)對(duì)項(xiàng)目的評(píng)估值、政府的收購(gòu)價(jià)產(chǎn)生巨大影響，也直接影響投資人的收益。

拒絕運(yùn)營(yíng)期的履約擔(dān)保

為從資金方面保證項(xiàng)目的順利實(shí)施，政府往往在項(xiàng)目建設(shè)期間要求項(xiàng)目公司提供履約擔(dān)保。但是項(xiàng)目建成后，政府的風(fēng)險(xiǎn)已大大降低，尤其在項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期以后，主要進(jìn)入政府履約環(huán)節(jié)。若政府此時(shí)仍然要求項(xiàng)目公司對(duì)運(yùn)營(yíng)期維護(hù)提供擔(dān)保，該擔(dān)保的合理性則有待商榷。由于投資人完全依靠項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收回投資成本以及實(shí)現(xiàn)合理利潤(rùn)，其必然會(huì)保證項(xiàng)目設(shè)施的正常高效運(yùn)轉(zhuǎn)，因此，根本沒(méi)有必要設(shè)置運(yùn)營(yíng)期履約擔(dān)保。若仍設(shè)置履約擔(dān)保，投資人所增加的財(cái)務(wù)成本會(huì)增加到總投資額中，增加資金壓力，造成資金閑置，對(duì)雙方均無(wú)益處。

限定承擔(dān)逾期竣工違約責(zé)任的條件

為保證工期，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議一般都會(huì)約定項(xiàng)目公司逾期竣工的違約責(zé)任。對(duì)于逾期的，還會(huì)賦予政府單方解除權(quán)。但部分項(xiàng)目，如BOT項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，整個(gè)建設(shè)工期可能受到項(xiàng)目變動(dòng)、設(shè)計(jì)變更、政府未能依約完成征地拆遷、政府違約、資金不到位、項(xiàng)目公司拖欠工程款、設(shè)備缺陷、拒絕施工、不可抗力等各種因素的影響而發(fā)生變化。而一旦出現(xiàn)延誤交工或逾期竣工的情形，政府往往要求追究項(xiàng)目公司的違約責(zé)任，輕則主張逾期違約金，重則沒(méi)收履約保函，甚至單方終止合同，給項(xiàng)目公司帶來(lái)巨大經(jīng)濟(jì)壓力。另外，在建設(shè)工程實(shí)踐中，造成逾期竣工的原因往往比較復(fù)雜，往往是各項(xiàng)因素共同作用或連鎖反應(yīng)的結(jié)果，不能簡(jiǎn)單歸咎于項(xiàng)目公司一方。故在訴訟或仲裁中，導(dǎo)致逾期竣工的原因常常成為雙方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。為有效避免紛爭(zhēng)，建議嚴(yán)格限定項(xiàng)目公司承擔(dān)逾期竣工責(zé)任的條件，明確約定項(xiàng)目公司僅對(duì)自身原因?qū)е碌墓て谘诱`負(fù)責(zé)。

確保收費(fèi)權(quán)的實(shí)現(xiàn)

取得相關(guān)政府收費(fèi)批文和物價(jià)主管部門(mén)核發(fā)的收費(fèi)許可證，是項(xiàng)目公司行使收費(fèi)權(quán)的前提條件，也是項(xiàng)目公司實(shí)現(xiàn)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、收回投資并實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益的核心關(guān)鍵。若由于政策變化或其他原因?qū)е马?xiàng)目公司不能按期取得項(xiàng)目收費(fèi)許可證，則投資人將面臨完全不能收回投資的風(fēng)險(xiǎn)，其長(zhǎng)期的建設(shè)、高額的投資將付諸東流，對(duì)投資人極不公平。因此有必要在協(xié)議中設(shè)置政府的違約責(zé)任，來(lái)確保收費(fèi)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，防范并降低風(fēng)險(xiǎn)。

明確保證金相關(guān)問(wèn)題

項(xiàng)目公司必須在協(xié)議中明確約定保證金收取、保證內(nèi)容、返還條件、時(shí)間等內(nèi)容。特別是關(guān)于保證金的性質(zhì)問(wèn)題，有些項(xiàng)目公司在合同中會(huì)約定保證金具有定金的性質(zhì)或約定特許人有權(quán)扣除全部保證金時(shí)，保證金可以適用定金罰則。一般而言，按照法律規(guī)定如保證金具有定金性質(zhì)對(duì)特許人往往不利。

約定靈活的退出機(jī)制

一個(gè)PPP項(xiàng)目可能長(zhǎng)達(dá)幾十年，在協(xié)議中約定靈活合理的退出機(jī)制，有助于企業(yè)減少時(shí)間因素帶來(lái)的投資成本，進(jìn)而有效轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。

重點(diǎn)完善爭(zhēng)端解決機(jī)制

在PPP項(xiàng)目初始階段就應(yīng)該根據(jù)項(xiàng)目具體需要引入對(duì)企業(yè)有利的爭(zhēng)端解決機(jī)制，以免將來(lái)陷入被動(dòng)的局面。

時(shí)刻保持清醒的頭腦

不可盲目模仿在先的類似項(xiàng)目，從而忽視了本身項(xiàng)目的特征，低估了項(xiàng)目進(jìn)展的難度。企業(yè)在進(jìn)入項(xiàng)目前，必須充分進(jìn)行調(diào)研了解，防范風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生及擴(kuò)大。

盡管以上內(nèi)容主要是從社會(huì)資本方談?wù)擄L(fēng)險(xiǎn)管控，然而PPP項(xiàng)目的最終有效實(shí)施最離不開(kāi)的還是政府實(shí)實(shí)在在地履行合同，即尊重契約精神。這恐怕也是社會(huì)資本方最大的心頭之慮。該種顧慮若能解除，社會(huì)資本方，尤其是非國(guó)字頭的企業(yè)才能最大限度地融入PPP項(xiàng)目的大潮中，PPP雷聲大雨點(diǎn)小的現(xiàn)狀方可改觀。