資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型研究

周紫玥+姜思涵+龔雯藝

摘要： 資源枯竭型城市在其發(fā)展過程中為國家做出了重大貢獻(xiàn)，但隨著時(shí)間推移和環(huán)境變化，也積累了大量經(jīng)濟(jì)和社會問題。本文進(jìn)行了資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型研究，在已有研究基礎(chǔ)上，應(yīng)用OLS回歸模型，從宏觀上量化論證了資源枯竭對城市經(jīng)濟(jì)增長的負(fù)面影響。分析表明，與非資源枯竭城市相比，資源枯竭因素使得城市人均產(chǎn)出降低了15.4%，資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型迫在眉睫。本文通過借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)提煉了資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型的一般規(guī)律，并以包頭市石拐區(qū)為例，結(jié)合實(shí)地調(diào)研并運(yùn)用SWOT分析方法，提出促進(jìn)石拐區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的對策建議。

關(guān)鍵詞： 資源枯竭型城市；經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型；OLS；SWOT；石拐區(qū)

中圖分類號：X24 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-672X（2017）03-0012-06

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2017.03.003

Abstract： Resource-exhausted cities have made significant contributions to the country in their development process， but have accumulated a lot of economic and social problems over time and environmental changes. Based on the existing research， OLS regression model is used to quantitatively demonstrate the negative impact of resource depletion on urban economic growth. The analysis shows that resource depletion has reduced urban per capita output by 15.4% compared with non - resource - exhausted cities， and the transformation of resource - exhausted cities is imminent. Based on the international experience， this paper summarizes and summarizes the general law of the transformation of resource - exhausted cities. Taking the Shibing District of Baotou City as an example， this paper puts forward some countermeasures and suggestions to promote the economic transformation of Shibei district by combining the field research and using SWOT analysis method.

Key words： Resource-exhausted cities； economic transformation； OLS； SWOT

根據(jù)國務(wù)院印發(fā)的《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013-2020年）》，資源型城市是以本地區(qū)森林、礦產(chǎn)等自然資源開采、加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的城市?，F(xiàn)階段我國規(guī)劃范圍內(nèi)資源型城市共有262座。自建國以來，資源型城市為我國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及推動工業(yè)化進(jìn)程做出了重大貢獻(xiàn)。經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展對資源的需求不斷上升，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，中國資源型城市日漸受到資源枯竭的威脅。不可再生資源生產(chǎn)量逐年減少；且在開發(fā)建設(shè)各資源城市時(shí)只考慮資源的開采，而忽略了城市發(fā)展、民生改善和生態(tài)保護(hù)等因素，從而導(dǎo)致了諸多問題。傳統(tǒng)的發(fā)展方式已經(jīng)難以為繼，必須加快轉(zhuǎn)型。

2008年、2009年、2011年，中國分三批確定了69個(gè)資源枯竭型城市（縣、區(qū)）。近日，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)分類引導(dǎo)培育資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展新動能的指導(dǎo)意見》，明確了資源型城市轉(zhuǎn)型的總體思路和基本策略，提出資源型城市轉(zhuǎn)型是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。包頭市石拐區(qū)被列入國家第三批資源枯竭城市，針對發(fā)展轉(zhuǎn)型，包頭市、石拐區(qū)出臺了一系列政策措施，取得了初步成效，但仍存在不少需要研究解決的問題。

本文量化分析了資源枯竭對城市經(jīng)濟(jì)增長的影響；借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)提煉了資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型的一般規(guī)律；并結(jié)合實(shí)地調(diào)研，運(yùn)用SWOT分析方法對包頭市石拐區(qū)的案例進(jìn)行研究，提出了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的策略和建議，以期對石拐區(qū)及類似城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展起到參考借鑒作用。

1 資源枯竭與城市經(jīng)濟(jì)增長：基于柯布道格拉斯函數(shù)的實(shí)證檢驗(yàn)

資源枯竭城市轉(zhuǎn)型問題是世界各國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中都經(jīng)歷過或正在經(jīng)歷的突出問題。由于資源枯竭、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、以及替代產(chǎn)業(yè)未形成，資源枯竭城市逐漸出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)空心化、經(jīng)濟(jì)增速下滑以及居民收入下降等諸多問題。已有研究多從定性的角度論述資源枯竭對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面影響，尚缺乏相關(guān)定量分析。

本節(jié)將從定量的角度分析資源枯竭和城市經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系，應(yīng)用地級城市統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，將資源枯竭這一變量加入到經(jīng)濟(jì)增長函數(shù)中，測度資源枯竭對城市經(jīng)濟(jì)增長的危害。

1.1 模型構(gòu)建

【假設(shè)一】按照柯布道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)以及已有的實(shí)證經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為人均資本存量對經(jīng)濟(jì)增長有明顯的促進(jìn)作用，也即顯著不為0且為正值。

【假設(shè)二】由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一等原因，資源枯竭對經(jīng)濟(jì)增長有負(fù)面影響，也即顯著不為0且為負(fù)值。

1.2 數(shù)據(jù)來源

本文使用2014年我國285個(gè)地級城市展開實(shí)證研究，其中資源枯竭型地級市共24個(gè)。數(shù)據(jù)來源于2015年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》。其中，資本存量數(shù)據(jù)按照永續(xù)盤存法計(jì)算獲得，與價(jià)值相關(guān)的數(shù)據(jù)均進(jìn)行了價(jià)格平減處理。主要變量的統(tǒng)計(jì)特征如表1所示。

1.3 模型結(jié)果

使用最小二乘法對式（1.3）進(jìn)行檢驗(yàn)，結(jié)果如下：

與假設(shè)類似，人均資本存量有效促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)增長，而資源枯竭這一因素則顯著地拉低了城市經(jīng)濟(jì)增長水平。如表2所示，與非資源枯竭城市相比，資源枯竭因素使得城市人均產(chǎn)出降低了15.4%。為促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和人民收入水平的持續(xù)提升，資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型迫在眉睫。

2 資源型城市轉(zhuǎn)型的一般經(jīng)驗(yàn)

2.1 日本九州的轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)

日本九州曾依賴煤炭發(fā)展，但在20世紀(jì)50年代煤炭資源逐漸枯竭。1962～1992年間，日本政府制定、實(shí)施相關(guān)政策共九次，九州地區(qū)也順利轉(zhuǎn)型，成為日本重要的高科技術(shù)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。政府的支持主要體現(xiàn)在以下三點(diǎn)：

（1）用法律手段保障振興計(jì)劃的實(shí)施。日本政府制訂出臺了《產(chǎn)煤地域振興法》、《煤礦離職者臨時(shí)措施法》等多部法律法規(guī)，明確九州轉(zhuǎn)型發(fā)展的目標(biāo)，也確保了計(jì)劃的實(shí)施及政策的穩(wěn)定。

（2）給予足夠的優(yōu)惠政策。日本政府對九州的政策優(yōu)惠主要包括以下兩點(diǎn)：第一，緩解政府財(cái)政困難，包括地方稅收減免、對產(chǎn)煤區(qū)域地方政府財(cái)政補(bǔ)貼等；第二，吸引高新企業(yè)入駐，包括簡化企業(yè)入駐前期手續(xù)、減免入駐企業(yè)的地方稅、提供長期低息的融資貸款等。

（3）成立專門機(jī)構(gòu)推進(jìn)轉(zhuǎn)型。日本政府組建了九州地區(qū)振興整備公團(tuán)，并由該組織負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)促進(jìn)轉(zhuǎn)型工作，任務(wù)包括：幫助企業(yè)經(jīng)營者融資、工業(yè)用地的建設(shè)與轉(zhuǎn)讓、廢棄礦山的處理和公共基礎(chǔ)設(shè)施的整頓等。

2.2 法國洛林的轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)

洛林在二戰(zhàn)后依賴煤炭鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展。20世紀(jì)70年代起，洛林的鋼鐵產(chǎn)量開始下滑，而后歐共體開放國際鋼鐵市場，使其陷入了更嚴(yán)重的危機(jī)。法國政府在 1966 年就提出整頓洛林冶金區(qū)，實(shí)施“鋼鐵工業(yè)改組計(jì)劃”，但直至1984年，整頓工作才得以全面展開并取得成效。雖然歐共體為洛林帶來了煤鋼行業(yè)的低迷，但也提供了轉(zhuǎn)型中合作的機(jī)會：

（1）1995年，批準(zhǔn)了洛林與德國的一些州的合作5年計(jì)劃，內(nèi)容包括：開展科研和技術(shù)轉(zhuǎn)讓；開展就業(yè)培訓(xùn)，培養(yǎng)外語人才；建立跨地區(qū)的通信；發(fā)展旅游業(yè)；整治領(lǐng)土，保護(hù)環(huán)境等。

（2）1996年，批準(zhǔn)了洛林的發(fā)展經(jīng)濟(jì)跨國合作計(jì)劃，內(nèi)容包括：交流企業(yè)不動產(chǎn)金融工程技術(shù)，培養(yǎng)創(chuàng)新人才，擴(kuò)大中小企業(yè)跨國經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)基金，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展農(nóng)村和山區(qū)，規(guī)劃城鎮(zhèn)居民區(qū)等。

（3）對跨國計(jì)劃給予補(bǔ)貼，保證了資金的來源。

2.3 美國休斯敦的轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)

美國休斯敦曾依賴石油發(fā)展，由于整個(gè)社會的石油開采下滑帶，休斯敦開始衰退。休斯敦政府采取了一系列的招商引資的措施，主要包括以下三點(diǎn)：

（1）發(fā)布優(yōu)惠政策。為吸引企業(yè)投資，休斯敦制定了住房減稅計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展減稅計(jì)劃、棕地減稅計(jì)劃和再發(fā)展減稅計(jì)劃等方案。

（2）維持良好的投資環(huán)境。休斯頓人才濟(jì)濟(jì)，擁有大量工程技術(shù)人員和科學(xué)家，產(chǎn)業(yè)工人素質(zhì)高，使得城市對外擁有良好形象；對內(nèi)，休斯頓提供輔助性商業(yè)貸款及相關(guān)債券，成立專門機(jī)構(gòu)提供授信和融資服務(wù)，銀行向信用良好的企業(yè)提供貸款。

（3）利用國家政策和大型項(xiàng)目帶來發(fā)展機(jī)遇。在NASA航天中心的建設(shè)這一項(xiàng)目中，休斯敦獲得了40億美元國防開支預(yù)算，帶動孵化出1200余家小型高科技公司。

2.4 資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型規(guī)律總結(jié)

從以上案例可以歸納出資源枯竭型城市成功轉(zhuǎn)型的一些共同特點(diǎn)。

2.4.1 充分借助政策和外部支持作為轉(zhuǎn)型依托

處于資源枯竭期的城市必然存在經(jīng)濟(jì)增長放緩、過度開發(fā)帶來的環(huán)境惡化、發(fā)展停滯造成的社會矛盾等問題。在轉(zhuǎn)型初期，僅靠自身能力難以解決，需要依靠外部力量為城市注入動力。

（1）國家支持。國家的支持為地區(qū)帶來政策扶持和人才支撐，通過提供發(fā)展資金、減免稅收等緩解財(cái)政壓力，規(guī)劃城市發(fā)展方向，

（2）區(qū)域合作。結(jié)合城市所屬區(qū)域的功能劃分和發(fā)展趨勢，幫助城市對自身進(jìn)行合理定位；結(jié)合其他地區(qū)的優(yōu)勢共同發(fā)展，為城市帶來發(fā)展機(jī)遇——更多的合作計(jì)劃，以及可借鑒的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。

（3）招商引資與資本運(yùn)作。產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目的入駐為城市帶來新的發(fā)展空間，資金的支持緩解財(cái)政困難，并為民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供保障。

2.4.2 完善制度環(huán)境、推進(jìn)機(jī)制體制改革作為轉(zhuǎn)型保障

健全的制度和法律體系是經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型持續(xù)推進(jìn)的有力保障，也是城市搞發(fā)展、搞建設(shè)的必要條件。依靠體制機(jī)制創(chuàng)新，著力優(yōu)化政務(wù)、法制、市場、人文等軟環(huán)境，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新動力。

（1）完善法律制度與推進(jìn)機(jī)制體制改革。制定合理的地方法律法規(guī)，落實(shí)國家相關(guān)法律，健全法律體系，用法律規(guī)范政策的實(shí)施；推進(jìn)行政管理體制改革，嚴(yán)格依法行政，推行政務(wù)公開；建設(shè)服務(wù)型政府，把政府工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到公共管理、社會服務(wù)和營造良好發(fā)展環(huán)境上來；深化行政審批制度改革，嚴(yán)格規(guī)范行政審批項(xiàng)目的設(shè)立和實(shí)施；加強(qiáng)市場監(jiān)管，營造公平守信的市場環(huán)境。

（2）完善社會保障制度和公共服務(wù)體系。養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等保障的落實(shí)、生態(tài)環(huán)境的改善、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)有利于社會穩(wěn)定與城市綜合實(shí)力的提升，促進(jìn)城市良性發(fā)展。

2.4.3 符合自身?xiàng)l件和城市發(fā)展一般規(guī)律作為轉(zhuǎn)型原則

城市轉(zhuǎn)型的途徑，由于城市經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、所處時(shí)期的不同各有差別，所以每一座城市的轉(zhuǎn)型都無法完全照搬其他城市的成功案例，而應(yīng)該在分析自身利弊的基礎(chǔ)上，結(jié)合城市發(fā)展所共有的規(guī)律做出規(guī)劃。

（1）因地制宜。綜合考慮資源儲量、財(cái)政現(xiàn)狀、人才儲備和旅游資源等因素，選擇產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)方向；結(jié)合所處時(shí)期的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和自身行政級別，制定相關(guān)政策和計(jì)劃。

（2）符合可持續(xù)發(fā)展和循環(huán)經(jīng)濟(jì)理論。在考慮自身經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡可能地選擇可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)城市良性發(fā)展。循環(huán)經(jīng)濟(jì)理論倡導(dǎo)資源循環(huán)利用的經(jīng)濟(jì)模式，城市在轉(zhuǎn)型中應(yīng)考慮調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和開發(fā)衍生資源。

2.4.4 尋找、確立接續(xù)產(chǎn)業(yè)作為轉(zhuǎn)型重點(diǎn)

在城市發(fā)展的前期，往往由于追求速度與缺失技術(shù)導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)附加值較低。而當(dāng)資源面臨枯竭時(shí)，城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)從“量”的追求轉(zhuǎn)變?yōu)椤百|(zhì)”的追求，挖掘以前忽視的潛在資源。

（1）產(chǎn)業(yè)高端化與多元化并存。原有優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)應(yīng)將產(chǎn)業(yè)鏈的延伸、技術(shù)的升級作為發(fā)展目標(biāo)，重點(diǎn)從資源的開發(fā)轉(zhuǎn)移至深加工。應(yīng)選擇具有較大發(fā)展前景的高新產(chǎn)業(yè)作為新入駐或形成的產(chǎn)業(yè)。城市由依賴單一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型為各產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展，并結(jié)合自身情況，著重發(fā)展新的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。

（2）選擇第三產(chǎn)業(yè)作為未來發(fā)展的重要方向。第三產(chǎn)業(yè)對不可再生資源依賴性低，對環(huán)境污染較小，有利于城市的長期發(fā)展。城市依據(jù)自身具有的交通、旅游等資源有選擇的發(fā)展。

（3）鼓勵創(chuàng)業(yè)。創(chuàng)業(yè)解決就業(yè)問題，有利于產(chǎn)業(yè)的多元化。在解決本地問題的基礎(chǔ)上，有利于吸引人才和資本。

3 包頭市石拐區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型策略

3.1 石拐區(qū)基本情況介紹

石拐區(qū)位于包頭市東北部，是包頭市的主要煤炭、鋼鐵原料基地和重要的旅游景區(qū)。

石拐區(qū)是因煤炭興起的資源型工業(yè)城區(qū)，鼎盛時(shí)期，石拐區(qū)年產(chǎn)原煤達(dá)300萬噸，累計(jì)2.1億噸，繳稅13億元，為地區(qū)和國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。

由于石拐區(qū)對資源型產(chǎn)業(yè)的依賴性很大，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，其他社會服務(wù)功能緊緊依附于煤炭產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)處于封閉狀態(tài)，城區(qū)功能不全，第三產(chǎn)業(yè)落后，外向型經(jīng)濟(jì)偏小。20世紀(jì)90年代后期，石拐區(qū)煤炭資源日漸減縮，可開采資源大幅度減少，以煤炭為主導(dǎo)的資源產(chǎn)業(yè)急劇衰退。隨著國家對煤炭產(chǎn)業(yè)減產(chǎn)政策的實(shí)施，國有企業(yè)主力礦井和地方煤礦全部關(guān)停，大量工人下崗，社會矛盾逐漸突出，石拐區(qū)發(fā)展受到了嚴(yán)重制約[1]。

由圖1、圖2、表3可知，2012-2015年石拐區(qū)GDP年均增長12.0%，高于包頭市GDP年均增長的9.6%，但增速呈逐年下降趨勢，且下降速度快于包頭市：2012年石拐區(qū)GDP增速高出包頭市4.4個(gè)百分點(diǎn)，2015年石拐區(qū)GDP增速卻比包頭市低1.1個(gè)百分點(diǎn)。2011-2015石拐區(qū)GDP年均占包頭市GDP的2.73%，在十個(gè)區(qū)縣旗中處于落后地位。

3.2 基于實(shí)地調(diào)研的石拐區(qū)轉(zhuǎn)型SWOT分析

經(jīng)過實(shí)地調(diào)研以及問卷調(diào)查，本文對影響石拐區(qū)轉(zhuǎn)型的相關(guān)因素進(jìn)行總結(jié)梳理，并應(yīng)用SWOT分析法，綜合分析比較石拐區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的內(nèi)部優(yōu)勢（Strengths）、內(nèi)部劣勢（Weaknesses）、外部機(jī)會（Opportunities）和外部威脅（Threats）。

3.2.1 石拐區(qū)內(nèi)部優(yōu)勢

石拐區(qū)位于內(nèi)蒙古陰山山脈大青山腹地，自然地理?xiàng)l件優(yōu)越，空氣質(zhì)量良好。石拐區(qū)地理位置十分重要，地處呼包鄂金三角中心地帶，緊鄰110國道、210國道和京藏高速公路，境內(nèi)有包石公路貫通，交通便利，便于發(fā)展現(xiàn)代物流業(yè)。

經(jīng)過多年的發(fā)展，石拐區(qū)已經(jīng)形成了比較雄厚的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與相對完整的產(chǎn)業(yè)體系。憑借豐富的礦產(chǎn)資源，石拐區(qū)近些年逐漸興起的金屬冶煉產(chǎn)業(yè)成功頂替煤炭開采業(yè)成為地區(qū)支柱產(chǎn)業(yè)。勞動力資源充足，產(chǎn)業(yè)工人兩萬余人。

重大項(xiàng)目布局基本完成，以石拐區(qū)通用機(jī)場、五當(dāng)召景區(qū)、大青山影視基地、“花舞人間”生態(tài)觀光項(xiàng)目、中科院環(huán)境修復(fù)植物資源開發(fā)工程實(shí)驗(yàn)室、順豐物流分揀中心、喜桂圖新區(qū)智慧城市項(xiàng)目和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新基地為代表的，涵蓋文化旅游產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)修復(fù)工程、物流產(chǎn)業(yè)等重點(diǎn)項(xiàng)目（企業(yè)）均在原有基礎(chǔ)上大力投資建設(shè)，大部分處在建設(shè)階段或試運(yùn)營階段。

石拐區(qū)文化資源豐富，不僅擁有著名的準(zhǔn)5A級景區(qū)五當(dāng)召，在老區(qū)基礎(chǔ)上形成的大青山影視基地，轄區(qū)內(nèi)還遺留下來了趙長城遺址、“走西口”文化遺跡、礦山遺址等，文化旅游產(chǎn)業(yè)具有重大潛力。

自2011年被確定被資源枯竭型地區(qū)，面對煤炭資源衰竭、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)亟待升級的客觀實(shí)際，石拐區(qū)抓住轉(zhuǎn)型發(fā)展這一主線，調(diào)整確立了“生態(tài)立區(qū)、科學(xué)發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動、富民興區(qū)”發(fā)展定位、“一軸三核聯(lián)動發(fā)展、生態(tài)隔離科學(xué)轉(zhuǎn)型”發(fā)展路徑，全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型。

3.2.2 石拐區(qū)內(nèi)部劣勢

石拐區(qū)人口基數(shù)小，2015年戶籍人口6.65萬人，常住人口3.58萬人，僅占全市常住人口的1.2%。由于當(dāng)?shù)厝鄙倬蜆I(yè)機(jī)會，青壯年勞動力外出務(wù)工，石拐區(qū)人口老齡化嚴(yán)重。石拐區(qū)教育水平偏低，轄區(qū)內(nèi)僅有一所中學(xué)，缺少高等院校；就學(xué)人數(shù)少，小學(xué)、初中、高中在校生數(shù)量各300余人。再加上對人才吸引力不足，石拐區(qū)高新人才比較缺乏。

石拐區(qū)當(dāng)前一、二、三產(chǎn)業(yè)比例為1：89：10，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不合理，對資源依賴性強(qiáng)。其中第一產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營粗放，生產(chǎn)力較低；第二產(chǎn)業(yè)一支獨(dú)大，但受市場影響，大部分企業(yè)正處于低谷，虧損面較大；第三產(chǎn)業(yè)投資最大，但目前仍未形成成熟的接續(xù)產(chǎn)業(yè)。

目前，煤炭、鋼鐵仍是石拐區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，如果繼續(xù)依靠大量的初級產(chǎn)品與能源等有形資源的生產(chǎn)來支撐經(jīng)濟(jì)增長，那么其未來增長的空間將越來越有限。高新技術(shù)開發(fā)處于起步階段，科技轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的能力較弱。通過實(shí)地考察發(fā)現(xiàn)，石拐區(qū)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)基地和創(chuàng)業(yè)公寓已落成，但利用率很低。石拐區(qū)現(xiàn)有10家電商和軟件開發(fā)企業(yè)，但均為2015年新成立的企業(yè)。

石拐區(qū)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞較為嚴(yán)重，全區(qū)地質(zhì)災(zāi)害面積達(dá)249平方公里，毀壞地表植被面積約60平方公里。石拐區(qū)大部分地區(qū)農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營粗放，前期因缺乏監(jiān)管對林區(qū)和草場造成一定程度的破壞。

石拐區(qū)民生問題突出，社會負(fù)擔(dān)沉重。石拐區(qū)低收入群體多，城鄉(xiāng)低保對象和殘疾人比例高達(dá)28%和8%，城鄉(xiāng)居民收入分別低于全市平均水平近1/3和1/4。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，收支嚴(yán)重失衡，缺少項(xiàng)目建設(shè)資金，人均收入和消費(fèi)水平較低，石拐區(qū)配套基礎(chǔ)設(shè)施水平低，缺少綜合類醫(yī)院、大型超市、商場及娛樂消費(fèi)場所。

另外，部分干部群眾的思想觀念比較保守，創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動力不足，開拓進(jìn)取意識有待加強(qiáng)。

3.2.3 石拐區(qū)外部機(jī)會

國家積極推進(jìn)資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，出臺了《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013-2020年）》，提出實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略。全國大力發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的氛圍為石拐區(qū)蓄勢待發(fā)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)與文化旅游業(yè)提供了良好的外部環(huán)境。

同時(shí)，國家對西部地區(qū)和資源枯竭型城市的優(yōu)惠政策和資金支持能夠有效緩解石拐區(qū)轉(zhuǎn)型過程中面臨的壓力。近期發(fā)布的《西部大開發(fā)“十三五”規(guī)劃》、《“十三五”促進(jìn)民族地區(qū)和人口較少民族發(fā)展規(guī)劃》等各項(xiàng)規(guī)劃，預(yù)示著十三五期間石拐區(qū)將迎來新的發(fā)展機(jī)遇。

內(nèi)蒙古自治區(qū)、包頭市持續(xù)給予石拐區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型高度關(guān)注與大力支持。2016年包頭市政府制定出臺了《關(guān)于促進(jìn)石拐區(qū)資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的實(shí)施意見》，進(jìn)一步明確了石拐區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展思路，并從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)、民生改善、重大項(xiàng)目建設(shè)等方面為石拐區(qū)給予了相應(yīng)的支持。

國家“一帶一路”建設(shè)和自治區(qū)“呼包鄂”經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)有助于東西部市場的融合和國際合作的開展，石拐區(qū)身處“呼包鄂”經(jīng)濟(jì)圈的中心地帶，在面向海內(nèi)外吸引資金和人才資源、開拓市場、開展合作方面具有其他地方不可比擬的優(yōu)勢。

3.2.4 石拐區(qū)外部威脅

內(nèi)蒙古自治區(qū)及包頭市整體經(jīng)濟(jì)增長趨緩，可持續(xù)增長壓力大。石拐區(qū)與周邊地區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相近，石拐區(qū)企業(yè)相對來說規(guī)模較小，影響力較弱，在激烈的競爭中常處于劣勢。

西部地區(qū)市場規(guī)模小，消費(fèi)能力弱，市場營銷環(huán)境較差，石拐區(qū)所占市場份額較小，發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)難度大。

東部發(fā)達(dá)地區(qū)文化產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，吸引優(yōu)勢資源，擠占文化市場，石拐區(qū)發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)也面臨很大的競爭壓力。

受國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)大環(huán)境影響，企業(yè)投資意愿降低、投資收緊，國內(nèi)各區(qū)域吸引外資、內(nèi)資力度空前加大，招商引資競爭激烈、難度加大。

3.2.5 戰(zhàn)略分析

根據(jù)上述綜合分析，我們認(rèn)為石拐區(qū)應(yīng)該采取開拓進(jìn)取型戰(zhàn)略（SO戰(zhàn)略），即：憑借突出的區(qū)位優(yōu)勢，豐富的文化資源和良好的生態(tài)環(huán)境，以文化旅游業(yè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代物流業(yè)作為地區(qū)轉(zhuǎn)型的支點(diǎn)和未來發(fā)展的重點(diǎn)，把握國家和地區(qū)建設(shè)的外部機(jī)遇，通過創(chuàng)新驅(qū)動、招商引資、人才引進(jìn)、跨區(qū)域合作等方式推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型。

3.3 石拐區(qū)轉(zhuǎn)型建議

3.3.1 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

（1）煤炭產(chǎn)業(yè)升級

在煤炭方面，石拐可進(jìn)行煤炭的深加工，實(shí)現(xiàn)煤炭的就地轉(zhuǎn)化，如將煤炭轉(zhuǎn)化為煤氣，實(shí)現(xiàn)民用；研發(fā)煤炭工業(yè)廢渣的回收利用，提高煤炭資源利用率；對煤炭進(jìn)行固硫處理；發(fā)展電力工業(yè)，建造發(fā)電廠，擴(kuò)大發(fā)電能力等。在鋼鐵方面，推進(jìn)鋼鐵產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整和換代升級，鼓勵附加產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如發(fā)展高強(qiáng)度轎車用鋼、高檔電力用鋼、大型石油管材等產(chǎn)品，不斷提高特種鋼和優(yōu)質(zhì)鋼比重，在能耗變化不大的的同時(shí)，增加產(chǎn)品的價(jià)值，獲得更高的利潤。

（2）培育新興產(chǎn)業(yè)

石拐區(qū)應(yīng)通過招商引資，加大對非煤產(chǎn)業(yè)的投入，促進(jìn)礦區(qū)經(jīng)濟(jì)由以煤、鋼為主向多元發(fā)展。具體來說，可以積極發(fā)展新材料、新醫(yī)藥、新一代信息技術(shù)和節(jié)能環(huán)保等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；積極推進(jìn)電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+”的企業(yè)發(fā)展模式。鼓勵發(fā)展生物制藥、現(xiàn)代中藥、生物疫苗和生物育種，加強(qiáng)生物發(fā)酵技術(shù)研發(fā)及產(chǎn)業(yè)化；大力推進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)，如建立太陽能光伏和太陽能熱發(fā)電基地；支持設(shè)立新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資基金等。

（3）大力發(fā)展現(xiàn)代物流業(yè)

一方面是加強(qiáng)區(qū)域性物流節(jié)點(diǎn)城市的物流基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，依托煤炭、鋼鐵、農(nóng)畜產(chǎn)品等資源產(chǎn)品優(yōu)勢和口岸優(yōu)勢，建設(shè)一批地區(qū)性物流中心，把石拐區(qū)建設(shè)為包頭市物流中心。另一方面注重發(fā)展現(xiàn)代物流和電子交易模式，在開拓線下交易市場的同時(shí)，搭建線上交易平臺，發(fā)展新的優(yōu)勢。

（4）重點(diǎn)發(fā)展文化旅游業(yè)

重視發(fā)展礦山文化和休閑度假等特色旅游產(chǎn)品，充分發(fā)揮轄區(qū)內(nèi)文化旅游富集的優(yōu)勢，打造影視基地、工礦文化旅游[1]。具體來講，五當(dāng)召地區(qū)可開發(fā)具有地方特色和宗教文化特色的旅游產(chǎn)品，増強(qiáng)文化展示、民俗體驗(yàn)等服務(wù)功能，注重地域特色文化元素細(xì)節(jié)性融入，并完善景區(qū)硬件建設(shè)和服務(wù)功能，提升景區(qū)形象和吸引力。明確五當(dāng)召的發(fā)展方向要凸顯宗教草原文化的特色，政府應(yīng)為藏傳佛教的發(fā)展提供有利條件，維護(hù)和修繕?biāo)聫R等設(shè)施，為宗教人士提供與社會各界交流的機(jī)會。學(xué)習(xí)日本越后妻有地區(qū)舉辦大地文化節(jié)，五當(dāng)召可每年定期舉辦旅游文化節(jié)等活動吸引游客，實(shí)現(xiàn)由單一的觀光式旅游向集旅游服務(wù)、文化觀光、文化體驗(yàn)等功能為一體的文化旅游轉(zhuǎn)變，打造文化品牌。大青山影視基地可以拓展旅游休閑產(chǎn)業(yè)，帶動影視文化建設(shè)，如發(fā)揚(yáng)當(dāng)?shù)鬲?dú)有的“走西口”文化，啟動“一帶一路”國際影視文化創(chuàng)意藝術(shù)節(jié)等。

3.3.2 推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新

（1）推進(jìn)簡政放權(quán)

從減少審批向放權(quán)、監(jiān)管、服務(wù)并重轉(zhuǎn)變，統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)改革，著力解決跨領(lǐng)域、跨部門、跨層級的重大問題。大力簡化投資審批流程，提高行政審批效率、規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行，為企業(yè)減負(fù)，為創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新清障搭臺，培育經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新動力[2]。

（2）深化企業(yè)經(jīng)營管理體制改革

提倡投資主體多元化，著重發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。大力發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)，落實(shí)放寬市場準(zhǔn)入的各項(xiàng)政策，支持非公有制企業(yè)進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、金融服務(wù)和社會事業(yè)等領(lǐng)域。落實(shí)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)政策。推進(jìn)投資體制改革，加大企業(yè)投資決策自主權(quán)，降低民間資本市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。

（3）深化社會保障制度改革

完善養(yǎng)老醫(yī)療補(bǔ)助政策，加快實(shí)施新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，按照國家統(tǒng)一部署提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平[3]。支持解決關(guān)閉破產(chǎn)集體企業(yè)退休人員和困難企業(yè)職工參加醫(yī)療保險(xiǎn)等問題。完善就業(yè)保障政策。

（4）加強(qiáng)區(qū)域合作與交流

深化國內(nèi)區(qū)域合作。進(jìn)一步加強(qiáng)與其他省區(qū)的區(qū)域合作，建立健全合作機(jī)制，拓展合作領(lǐng)域，積極引導(dǎo)中央企業(yè)和其他省企業(yè)到石拐投資興業(yè)。鼓勵跨地區(qū)的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)共建，支持與附近地區(qū)合作建設(shè)能源產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，支持建設(shè)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)。

擴(kuò)大對外經(jīng)貿(mào)合作。著重發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)，并通過特色產(chǎn)業(yè)體現(xiàn)地區(qū)發(fā)展?jié)摿?，吸引外資。

（5）出臺人才引進(jìn)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策

實(shí)施創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人才引進(jìn)計(jì)劃，完善優(yōu)惠政策。支持設(shè)立引進(jìn)外來人才創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新試驗(yàn)基地，提供政策支持和優(yōu)化服務(wù)，吸引全國乃至世界各地創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人才聚集。組建優(yōu)秀青年創(chuàng)業(yè)導(dǎo)師隊(duì)伍，為來石拐創(chuàng)業(yè)的青年提供服務(wù)。搭建孵化增值服務(wù)平臺，整合創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新服務(wù)資源，不斷提升服務(wù)的針對性和有效性[4]。

（6）完善考核評價(jià)體系

一是要完善對石拐區(qū)轉(zhuǎn)型完成情況的評價(jià)和考核制度。制定年度實(shí)施方案，明確轉(zhuǎn)型目標(biāo)和任務(wù)，并按照職責(zé)分工，分解落實(shí)到各地區(qū)和部門。根據(jù)年度考核情況，分析總結(jié)轉(zhuǎn)型的成功點(diǎn)與不足之處，及時(shí)調(diào)整轉(zhuǎn)型方案和規(guī)劃。

二是要完善對政府工作人員的評價(jià)體系和考核制度。通過有針對性的考核評價(jià)，引導(dǎo)督促各部門人員向轉(zhuǎn)型規(guī)劃和轉(zhuǎn)型目標(biāo)發(fā)力，有效避免決策中的短期行為。

3.3.3 生態(tài)治理

（1）持續(xù)推進(jìn)生態(tài)修復(fù)工程

①礦區(qū)生態(tài)修復(fù)

對礦山企業(yè)歷史破壞形成的創(chuàng)面進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，結(jié)合城鎮(zhèn)化建設(shè)實(shí)施戰(zhàn)略性生態(tài)移民工程，將廢棄礦山周邊的居民遷往石拐新區(qū)等條件好的地方安置，減少生態(tài)壓力和人為破壞，為生態(tài)環(huán)境的自我修復(fù)創(chuàng)造條件。

②丘陵區(qū)生態(tài)修復(fù)

在石拐區(qū)的山區(qū)、丘陵區(qū)，做好水土保持綜合治理，加大集雨節(jié)灌工程、小型水利水保工程的建設(shè)力度，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量、旱澇保收的基本農(nóng)田，在此基礎(chǔ)上調(diào)整農(nóng)牧業(yè)結(jié)構(gòu)。

③林區(qū)、草場生態(tài)修復(fù)及保護(hù)

發(fā)展種植業(yè)應(yīng)因地制宜，在不適宜繼續(xù)發(fā)展種植業(yè)的區(qū)域?qū)嵤┩烁€林、還草，在適宜種植區(qū)域選擇適合當(dāng)?shù)貤l件、前期試驗(yàn)成果突出的經(jīng)濟(jì)型作物，建設(shè)灌溉設(shè)施。重視草場超載問題，針對不同地區(qū)實(shí)行禁牧、輪休牧等政策，加強(qiáng)監(jiān)管，保護(hù)天然草場。

倡導(dǎo)農(nóng)牧業(yè)集約化管理運(yùn)營，促進(jìn)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，提高生產(chǎn)效益，發(fā)展高效農(nóng)牧業(yè)。提高農(nóng)牧民素質(zhì)，開展科技文化培訓(xùn)，普及先進(jìn)實(shí)用技術(shù)，提高農(nóng)牧業(yè)科技含量，發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)牧業(yè)。

（2）大力發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)

①以科技創(chuàng)新為支撐，打造重點(diǎn)工程

壯大科研隊(duì)伍，與研究所和地方高校建立緊密聯(lián)系，拓展生態(tài)項(xiàng)目。持續(xù)推進(jìn)與中科院植物研究所的合作項(xiàng)目，逐步完成中科院植物研究所抗旱植物培育及成果轉(zhuǎn)化，進(jìn)行芳香植物產(chǎn)業(yè)化。對爬榆樹苗圃等已取得成效的先進(jìn)典型，要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，積極引導(dǎo)，充分發(fā)揮示范效應(yīng)，帶動大范圍的生態(tài)修復(fù)。通過技術(shù)培訓(xùn)、生態(tài)科普教育和國際合作，在石拐區(qū)建成北方資源枯竭型地區(qū)環(huán)境修復(fù)基地和國家生態(tài)文明教育的平臺。

②加強(qiáng)文化旅游業(yè)生態(tài)建設(shè)

利用研究所在當(dāng)?shù)卦囼?yàn)成果較好的多年生觀賞類植物，在五當(dāng)召周邊設(shè)計(jì)觀光型生態(tài)園，學(xué)習(xí)日本越后妻有創(chuàng)辦的大地文化節(jié)，將生態(tài)建設(shè)與文化建設(shè)有機(jī)結(jié)合，打造以包石公路為主線、趙長城和五當(dāng)召周邊為重點(diǎn)的多彩生態(tài)游廊。利用良好的自然環(huán)境搭建自治區(qū)、市級大型戶外活動的平臺，擴(kuò)大地區(qū)影響力。

3.3.4 城市發(fā)展建設(shè)

（1）完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

進(jìn)一步完善石拐新區(qū)城市化建設(shè)，加快推進(jìn)新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加建設(shè)集商業(yè)、文化、娛樂為一體的購物中心；提升醫(yī)院醫(yī)療水平；改進(jìn)公共交通，方便人們的出行。加強(qiáng)與包頭市中心城區(qū)的對接，同時(shí)通過發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)吸引集聚包頭市及周邊的勞動力。依托周邊高速、各級公路、各交通線等交通優(yōu)勢，推迸石拐區(qū)融入包頭市圈交通一體化進(jìn)程，打造包頭市北部區(qū)的綜合交通樞紐。繼續(xù)推進(jìn) “智慧石拐”項(xiàng)目縱向向上連接包頭市電子政務(wù)外網(wǎng)中心和云計(jì)算中心，縱向向下延伸至蘇木、鎮(zhèn)、街道，橫向連接各部門的大網(wǎng)絡(luò)格局，將石拐區(qū)建設(shè)為一個(gè)數(shù)字化的現(xiàn)代城區(qū)。

（2）完善公共服務(wù)體系

提高義務(wù)教育水平；建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民和農(nóng)牧民的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，提高醫(yī)療水平；完善基本社會保障，推進(jìn)養(yǎng)老醫(yī)療保險(xiǎn)全覆蓋；提供公共就業(yè)服務(wù)；健全社會救助體系。

4 結(jié)論

本文主要研究資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型。在已有研究的基礎(chǔ)上，本文量化論證了城市資源枯竭對城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面影響；進(jìn)一步梳理日本九州、法國洛林和美國休斯敦的城市轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)，并總結(jié)出資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型的一般規(guī)律；最后以包頭市石拐區(qū)為例，提出了相應(yīng)的轉(zhuǎn)型策略和建議。

資源枯竭型城市普遍面臨著轉(zhuǎn)型發(fā)展問題。本文首先運(yùn)用OLS回歸模型，得出與非資源枯竭城市相比，資源枯竭因素使得城市人均產(chǎn)出降低了15.4%的結(jié)論。其次通過國際案例總結(jié)，分析得出資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型需要重點(diǎn)解決好以下問題：通過國家政策支持等方式化解轉(zhuǎn)型過程中的矛盾；依據(jù)自身資源條件尋找并確立接續(xù)產(chǎn)業(yè)；完善制度環(huán)境、推進(jìn)機(jī)制體制改革，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的互相促進(jìn)。最后運(yùn)用數(shù)據(jù)分析法、SWOT分析法、實(shí)地調(diào)研法等研究方法，分析了本文研究對象包頭市石拐區(qū)的現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)狀況、社會發(fā)展情況，及其優(yōu)勢、劣勢、機(jī)遇與挑戰(zhàn)，并在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、機(jī)制體制、生態(tài)治理、城市建設(shè)方面提出了石拐區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的戰(zhàn)略及對策。

本文研究向包頭市石拐區(qū)提出了針對性的建議與對策，對石拐區(qū)及類似城市的轉(zhuǎn)型具有一定參考價(jià)值。

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收稿日期：2017-05-04

作者簡介：周紫玥（1999-），女，高中在讀，研究方向?yàn)榄h(huán)境政策、可持續(xù)發(fā)展。