流動(dòng)人口醫(yī)療保障法律制度的新建構(gòu)

盛昕

【摘 要】 現(xiàn)存的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)造成了社會(huì)的權(quán)益與福利分配不平等，使城市流動(dòng)人口在與健康息息相關(guān)的醫(yī)療保障方面處于完全弱勢(shì)地位，這也使得他們的平等權(quán)、生命健康權(quán)以及醫(yī)療保障權(quán)亟待完善。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口醫(yī)療保障理論與立法方面的研究，健全農(nóng)村醫(yī)療保障的法律監(jiān)督管理機(jī)制，改善流動(dòng)人口醫(yī)療保障制度化的法律問題，確保流動(dòng)人口享有醫(yī)療保障權(quán)，流動(dòng)人口醫(yī)療保障制度能夠?qū)崿F(xiàn)有法可依、有法必依。

【關(guān)鍵詞】 流動(dòng)人口；醫(yī)療保障；法律制度建構(gòu)

【中圖分類號(hào)】 G64.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 2095-3089（2017）13-00-03

隨著我國城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的趨勢(shì)也在繼續(xù)發(fā)展，現(xiàn)存的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)造成了社會(huì)的權(quán)益與福利分配不平等，使城市流動(dòng)人口在與健康息息相關(guān)的醫(yī)療保障方面處于完全弱勢(shì)地位，這也使得他們的平等權(quán)、生命健康權(quán)以及醫(yī)療保障權(quán)亟待完善。隨著勞動(dòng)力的流動(dòng)以及政府在醫(yī)療方面的財(cái)政投入嚴(yán)重不足，我國目前流動(dòng)人口基本醫(yī)療保障法律制度也在立法、法律監(jiān)督與實(shí)施機(jī)制以及救助方面體現(xiàn)了一定的缺陷。因此，要加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口醫(yī)療保障理論與立法方面的研究，健全農(nóng)村醫(yī)療保障法律體系與監(jiān)督管理機(jī)制，希望以此改善流動(dòng)人口醫(yī)療保障方面的法律問題，能夠使流動(dòng)人口的醫(yī)療保障權(quán)平等的得以實(shí)現(xiàn)，也使我國的醫(yī)療制度能夠做到有法可依、有法必依。

一、流動(dòng)人口醫(yī)療保障法律制度建設(shè)的理論基礎(chǔ)

（一）平等權(quán)

1.平等權(quán)的發(fā)展淵源

平等是最基本的人身權(quán)，正是在平等的基礎(chǔ)上人人才能享有改革的一切成果。平等權(quán)起源于古希臘，智者派根據(jù)自然法則最早提出了平等權(quán)的思想。后來羅馬法中的諸多立法也體現(xiàn)了平等權(quán)，如誠實(shí)信用原則、意思自治原則。洛克在《政府論》中指出：“人們既然都是平等和獨(dú)立的，任何人就不得侵害他人的生命、健康、自由和財(cái)產(chǎn)。”

我國《憲法》第33條第2款規(guī)定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”。平等權(quán)是為我國憲法所確定的公民的基本權(quán)利，充分體現(xiàn)了平等權(quán)在公民各項(xiàng)權(quán)利中的重要地位?，F(xiàn)今在醫(yī)療保障制度方面，流動(dòng)人口作為健康受損率極高的群體，卻在流入城市很難獲得基本的醫(yī)療保障。這看似是個(gè)簡(jiǎn)單的個(gè)體發(fā)展問題，恰恰掩蓋著政府在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的缺位，流動(dòng)人口（主要是農(nóng)民工）未能在基本公共服務(wù)的制度中得到平等的對(duì)待。我國現(xiàn)存的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)造成了社會(huì)的權(quán)益與福利分配不平等，使城市流動(dòng)人口在與健康息息相關(guān)的醫(yī)療保障方面處于完全弱勢(shì)地位，這也屬于一種隱性的歧視。

（二）生命健康權(quán)

健康權(quán)是國際法普遍承認(rèn)的一項(xiàng)基本人權(quán)，即人人享有最高可能水準(zhǔn)的身體和精神健康的權(quán)利，這就意味著國家負(fù)有平等保障健康權(quán)的法律義務(wù)。①我國《民法通則》第98條規(guī)定：“公民享有生命健康權(quán)。”

生命健康權(quán)是在平等權(quán)的基礎(chǔ)上人對(duì)自身生存狀態(tài)的進(jìn)一步要求，是人權(quán)的重要組成部分。人首先要求平等，隨著社會(huì)的進(jìn)步，人們要求的不僅僅是生命權(quán)的平等，更重要的生存質(zhì)量的平等。每個(gè)人作為社會(huì)的細(xì)胞，細(xì)胞是否健康直接關(guān)系到整個(gè)社會(huì)是否健康有序，如果組成社會(huì)的個(gè)體是有病的，那么整個(gè)社會(huì)是無論如何都不能健康、文明、和諧的發(fā)展的。因此公民在基本的平等權(quán)的基礎(chǔ)上，也必然要享有生命健康權(quán)。生命健康權(quán)不僅只關(guān)系到個(gè)體的生活質(zhì)量，它對(duì)整個(gè)社會(huì)來說也是十分重要的，它理應(yīng)是當(dāng)代文明社會(huì)所為之奮斗的目標(biāo)。保障公民的生命安全符合我國以人為本的根本治國方略。

我國于1997年加入《經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利公約》②，所有加入該公約的國家和地區(qū)都承諾：“承認(rèn)人人有權(quán)享受社會(huì)保障，包括社會(huì)保險(xiǎn)；創(chuàng)造保證人人在患病時(shí)能得到醫(yī)療照顧（醫(yī)療服務(wù)和醫(yī)療護(hù)理）的條件。”而公民生命健康權(quán)實(shí)現(xiàn)的核心是依靠一個(gè)健全、平等、統(tǒng)一的衛(wèi)生制度。因此，尊重保護(hù)和促進(jìn)流動(dòng)性人口實(shí)現(xiàn)生命健康權(quán)已成為政府保障人權(quán)領(lǐng)域的積極職責(zé)，更是國際社會(huì)的共識(shí)。

（三）醫(yī)療保障權(quán)

從宏觀上講，醫(yī)療保障權(quán)包含社會(huì)成員的生命與健康有權(quán)從社會(huì)得到的必要保障，政府為此應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)的政策、法規(guī)，通過社會(huì)建立基本的醫(yī)療保障體制和有效的運(yùn)行機(jī)制，以保證每一個(gè)社會(huì)成員都能享有衛(wèi)生保健。從微觀上講，醫(yī)療保障權(quán)主要指?jìng)€(gè)人有權(quán)在醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行健康檢查，患病時(shí)有權(quán)得到醫(yī)療部門的檢查診斷、治療等衛(wèi)生服務(wù)③。我國《憲法》第45條第一款規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。”《憲法》規(guī)定了公民基本的社會(huì)保障權(quán)，而醫(yī)療保障權(quán)屬于社會(huì)保障權(quán)的一部分，它是隨著社會(huì)發(fā)展所產(chǎn)生的一項(xiàng)新興公民權(quán)利，是指所有社會(huì)成員在健康和生命受到疾病侵襲時(shí)有從國家獲得幫助的權(quán)利。但是我國現(xiàn)在對(duì)公民的醫(yī)療保障權(quán)還沒有在任何一部法律中明文規(guī)定，一項(xiàng)權(quán)利如果沒有經(jīng)過法律的確認(rèn)是很難得到強(qiáng)制性的保護(hù)的，因此醫(yī)療保障權(quán)的法律化是亟待完善的。

二、流動(dòng)人口基本醫(yī)療保障法律制度的不足

根據(jù)加拿大高級(jí)研究所的研究結(jié)果顯示，人口健康的決定因素取決于以下幾個(gè)部分：（1）生物學(xué)和基因遺傳：15%；（2）物質(zhì)環(huán)境：10%；（3）社會(huì)和經(jīng)濟(jì)環(huán)境：50%；（4）醫(yī)療體系：25%④。世界衛(wèi)生組織（WHO）也認(rèn)為，健康在很大程度上取決于社會(huì)和經(jīng)濟(jì)因素，因而也取決于衛(wèi)生部門之外的政策和行動(dòng)。綜上所述，我國目前醫(yī)療保障制度的不足主要表現(xiàn)為三點(diǎn)：

（一）醫(yī)療保障立法滯后

我國目前針對(duì)醫(yī)療保障制度方面的法律主要就是2011年7月1日開始實(shí)施的《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》，這也是我國對(duì)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的首次明確立法。本法在第三章中對(duì)醫(yī)療保障方面的法律問題做了基本規(guī)定，如新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)所包含的醫(yī)療服務(wù)范圍以及規(guī)定了哪些是不屬于基本醫(yī)療保險(xiǎn)保障的人。但是《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)的規(guī)定是比較寬泛的，對(duì)流動(dòng)人口這種特殊人群的醫(yī)療保障做出具體規(guī)定。由于我國的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的存在，統(tǒng)一的立法存在很大的困難，法律是要與時(shí)俱進(jìn)才能符合人民的愿望與社會(huì)的要求。因此，應(yīng)當(dāng)在《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》的統(tǒng)領(lǐng)下，制定與之相匹配的單項(xiàng)法律法規(guī)，使得醫(yī)保制度更加完善，加快緩解因醫(yī)保所產(chǎn)生的社會(huì)矛盾。

當(dāng)前與醫(yī)療保障制度有關(guān)的法律除了《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》，大多是行政建議或條例規(guī)定，規(guī)范的層次低，缺乏一定的權(quán)威性、普遍性，流動(dòng)人口的醫(yī)保問題也缺乏法律保護(hù)。針對(duì)流動(dòng)人口的醫(yī)保問題主要是依據(jù)各地方性政策，目前專門為流動(dòng)人口出臺(tái)的醫(yī)療保險(xiǎn)地方政策主要分為三種模式：上海、成都的綜合保險(xiǎn)模式；北京的大病統(tǒng)籌模式；深圳門診統(tǒng)籌模式。在這些地方性政策的輔助下，大部分流動(dòng)人口能參與到醫(yī)療保險(xiǎn)中，他們的生命健康權(quán)得到了初步的保障。但是這些政策因地而異，因?yàn)橹贫ㄖ黧w層次較低，實(shí)施過程中始終存在或多或少的弊端

（二）法律監(jiān)督與實(shí)施機(jī)制薄弱

法制不健全的突出表現(xiàn)就是法律監(jiān)督和實(shí)施的薄弱，一個(gè)健全的法治社會(huì)不僅要有權(quán)威的立法，更重要的是有事前監(jiān)督和事后實(shí)施的一整套機(jī)制。如果沒有事前監(jiān)督和事后有力度的執(zhí)行作為保障，所謂的法律也只是空中樓閣，如同鏡中花、水中月，無法真正行使其法律的權(quán)威性。當(dāng)前法律監(jiān)督和實(shí)施困難也成為醫(yī)療法制改革的瓶頸。這不僅在城市中，在廣大農(nóng)村中更是突出的問題。人們?cè)谟龅结t(yī)療糾紛時(shí)寧愿私下協(xié)商，也不愿意走法律途徑去維護(hù)自己的權(quán)益，這對(duì)于法律制度的完善和發(fā)展是十分不利的。

我國在流動(dòng)人口醫(yī)療保障實(shí)施機(jī)制方面的薄弱不僅缺乏醫(yī)療保險(xiǎn)方面的法規(guī)，還缺乏法律責(zé)任機(jī)制。人口的醫(yī)療保障不僅需要出臺(tái)專門性法律、法規(guī)，更要是引入法律責(zé)任機(jī)制，對(duì)于阻礙保護(hù)流動(dòng)人口醫(yī)保的行為進(jìn)行監(jiān)管。

由于我國沒有專門的機(jī)構(gòu)對(duì)公費(fèi)醫(yī)保進(jìn)行統(tǒng)一的管理和監(jiān)督，依靠各地的行政命令進(jìn)行監(jiān)管，這也會(huì)導(dǎo)致政策不一致、各自為政，醫(yī)療資源的配置分配不公或浪費(fèi)。尤其對(duì)流動(dòng)人口而言，因所在單位不同導(dǎo)致醫(yī)保待遇差別較大，甚至有些農(nóng)民工即不能享有所在城市的公費(fèi)醫(yī)保也不能享有戶口所在地的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。

（三）醫(yī)療保障法律救助制度不完善

醫(yī)療救助制度是指政府通過提供財(cái)政、技術(shù)、政策上的支持使貧困人口獲得基本的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，從而改善目標(biāo)人群健康狀態(tài)的一種運(yùn)行機(jī)制，它把政府視為唯一的責(zé)任和實(shí)施主體⑤。如美國、英國、加拿大、日本都有這種醫(yī)療救助模式，通過政府承擔(dān)醫(yī)療救助的唯一責(zé)任，嚴(yán)格區(qū)分了社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)和政府救助制度。我國目前尚未形成完善的醫(yī)療救助機(jī)制，因此并沒有嚴(yán)格區(qū)分政府和社會(huì)在醫(yī)療體系中所承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任，即政府對(duì)醫(yī)療救助資源享有支配權(quán)但救助的資源來源于國家財(cái)政和社會(huì)資助。

當(dāng)前，我國的醫(yī)療救助尚處于起步階段，作為一個(gè)孤立的體系沒有真正融入到醫(yī)療保障的體系中。我國醫(yī)療救助最主要的缺陷就是沒有與三大保險(xiǎn)真正的銜接，醫(yī)療救助作為國民醫(yī)療保障的最低保障標(biāo)準(zhǔn)和最后的防線，理應(yīng)對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)的進(jìn)行進(jìn)一步補(bǔ)充，充分維護(hù)弱勢(shì)群體的健康權(quán)。在以全民醫(yī)保為目標(biāo)的前提下，仍然存在著貧困人口難以負(fù)擔(dān)的繳費(fèi)門檻或報(bào)銷起點(diǎn)，弱勢(shì)群體在沒達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)醫(yī)療保險(xiǎn)也是難以救助他們的。由于基本醫(yī)療保險(xiǎn)本身存在特殊性，較低的繳納費(fèi)用決定了當(dāng)前制度對(duì)參保人的醫(yī)療費(fèi)用的補(bǔ)償水平較低，貧困人口即使能承擔(dān)門檻費(fèi)仍然有很重的醫(yī)療負(fù)擔(dān)。醫(yī)療救助制度的政策目標(biāo)是保障那些在醫(yī)療保險(xiǎn)不能救助弱勢(shì)群體，通過公共財(cái)政的直接補(bǔ)貼無償?shù)木葷?jì)，不需要弱勢(shì)群體承擔(dān)任何的繳費(fèi)義務(wù)。醫(yī)療救助雖然是為貧困人口提供醫(yī)療保障，但是促進(jìn)貧困人口的整體發(fā)展才是社會(huì)保障的根本目標(biāo)。而流動(dòng)人口作為社會(huì)的底層，很多是屬于需要救助的貧困人口，因此關(guān)注他們的健康問題，保障這部分人群的基本醫(yī)療權(quán)，也就是保障了他們的生命健康權(quán)，這樣才能推動(dòng)社會(huì)保障的功能積極發(fā)揮作用。

三、完善流動(dòng)人口醫(yī)療保障法律制度的建議

美國衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)學(xué)家協(xié)會(huì)主席Grossman（1972）指出，健康既是一種消費(fèi)品，它可以使消費(fèi)者感覺良好，同時(shí)又是一種投資品，因?yàn)榻】禒顟B(tài)將決定消費(fèi)者可利用的用于工作和閑暇的時(shí)間的多少，生病天數(shù)減少的貨幣價(jià)值就是健康投資的回報(bào)，而當(dāng)健康作為一種投資品時(shí)，健康投入的多少就決定了人們可以獲得的人力資本的多少。流動(dòng)人口作為醫(yī)療保障體系中的弱勢(shì)群體，理應(yīng)提升城市醫(yī)療服務(wù)利用的可及性，充分關(guān)注他們的生命健康權(quán)。因此，如何健立和健全醫(yī)療保障的立法和監(jiān)督機(jī)制，如何保障流動(dòng)人口在醫(yī)療救助問題上的權(quán)益，就成為醫(yī)療體制改革面臨的最重要最現(xiàn)實(shí)的問題，迫切需要完善。

針對(duì)以上問題，筆者提出一些建議，希望以此改善流動(dòng)人口醫(yī)療保障方面的法律問題，能夠使流動(dòng)人口的醫(yī)療保障權(quán)平等的得以實(shí)現(xiàn)，也使我國的醫(yī)療制度能夠做到有法可依、有法必依。

（一）建立健全農(nóng)村醫(yī)療保障法律體系

1.立法注重公平正義

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，過分追求經(jīng)濟(jì)效益的提高，使得現(xiàn)階段所形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是以犧牲一部分農(nóng)村利益來推進(jìn)城市發(fā)展的，存在嚴(yán)重的城鄉(xiāng)差距，然而占全國人口四分之一的城市卻占著全國四分之三的醫(yī)療資源，這種醫(yī)療資源的分配是十分不均衡的。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展遠(yuǎn)不及城市，農(nóng)民收入增長緩慢、貧困問題突出，處于弱勢(shì)地位的農(nóng)村人口更需要綜合的社會(huì)保障，尤其是基本醫(yī)療保障。因此，在農(nóng)村主要的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度方面的立法更應(yīng)當(dāng)注重維護(hù)社會(huì)的公平正義，法律應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其指引作用，應(yīng)當(dāng)把該制度的建設(shè)上升到消除城鄉(xiāng)差別的高度，使得醫(yī)療資源公平合理的分配，注重保護(hù)基本人權(quán)。社會(huì)保障的建立要以我國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，由于我國貧富差距較大的實(shí)際情況，因此社會(huì)保障作為資源再分配的一種手段，應(yīng)當(dāng)維護(hù)好弱勢(shì)群體，起到扶貧的作用。醫(yī)療保障作為社會(huì)保障的一種，現(xiàn)階段制度的完善至少要做到公平正義優(yōu)先的原則。

2.吸取國外立法的建議

國外在建立的農(nóng)村醫(yī)療保障制度有兩種，一種是建立相對(duì)獨(dú)立的農(nóng)村醫(yī)療保障，由專門機(jī)構(gòu)管理；另一種是建立全國統(tǒng)一的醫(yī)療保障制度，不區(qū)分農(nóng)村人口和城鎮(zhèn)人口，但無論采用哪種制度國家都十分注重立法在構(gòu)建農(nóng)村醫(yī)療保障中的作用。目前我國也屬于醫(yī)療保險(xiǎn)模式，而日本和德國屬于典型的醫(yī)療保險(xiǎn)模式，因此可以借鑒他們的立法經(jīng)驗(yàn)。例如德國屬于醫(yī)療保險(xiǎn)模式，通過立法的方式對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用的收繳、管理和政府的補(bǔ)貼等方面進(jìn)行了規(guī)定⑥。世界各國的農(nóng)民收入普遍偏低，對(duì)于社會(huì)保障支付的能力較弱，因此發(fā)達(dá)國家的政府在農(nóng)村醫(yī)療保障方面扮演了重要角色，日本政府為農(nóng)民參加醫(yī)療保險(xiǎn)提供了補(bǔ)貼。日本和德國的立法在農(nóng)村醫(yī)療保障制度問題上，均采取了強(qiáng)制性做法。因?yàn)獒t(yī)療保險(xiǎn)領(lǐng)域具有非常典型的信息不對(duì)稱的特點(diǎn)，投保人對(duì)于自身健康狀況具有更多的信息，而這些信息無法被保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)所掌握；若采取自愿參保原則，則極投保的人，往往是疾病風(fēng)險(xiǎn)高的人；而保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)由于不了解投保人的私人信息，為了應(yīng)對(duì)這種情況被迫提高保費(fèi)，這樣會(huì)使疾病風(fēng)險(xiǎn)低的投保者不愿參保。如此惡性循環(huán)，就會(huì)導(dǎo)致醫(yī)療保險(xiǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)消費(fèi)不足⑦。因此，唯有采取強(qiáng)制性的社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)，才使得社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的交易費(fèi)用和福利損失降低。如果堅(jiān)持在農(nóng)村醫(yī)療保障制度中以“自愿”為原則，將使得高疾病風(fēng)險(xiǎn)、高醫(yī)療需求的家庭更多的參加保險(xiǎn)，并進(jìn)而影響到社會(huì)保險(xiǎn)基金和進(jìn)一步的資金籌集，最終可能影響到農(nóng)村醫(yī)療保障的效果。

3.提高立法層次

我國現(xiàn)行的新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理的依據(jù)是2003年由衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部聯(lián)合頒發(fā)的《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》，而該意見并不屬于法律或法規(guī)。迄今為止關(guān)于新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理仍然沒有具體法律依據(jù)的，地方政府所依據(jù)的政策性文件的制定主體低，不具有權(quán)威性，由于我國農(nóng)村醫(yī)療保障方面的法律制度長期處于真空狀態(tài)，農(nóng)民的權(quán)益長期得不到實(shí)質(zhì)保護(hù)，尤其是對(duì)于農(nóng)村流動(dòng)人口的保護(hù)，流動(dòng)人口作為城鄉(xiāng)之間流動(dòng)的社會(huì)群體，既有別于傳統(tǒng)的農(nóng)民，又不屬于傳統(tǒng)的市民，正是由于他們的特殊性質(zhì)造成了流動(dòng)人口管理難度大，給農(nóng)村醫(yī)療保障的全面推行帶來了阻礙。而我國目前的醫(yī)保是以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分的，流動(dòng)人口雖在城市務(wù)工但不具有城市戶籍，現(xiàn)有的新農(nóng)村合作醫(yī)療制度規(guī)定在外務(wù)工的流動(dòng)人口在務(wù)工地就醫(yī)所花費(fèi)的醫(yī)療費(fèi)用，在原戶籍所在地不能報(bào)銷。但實(shí)際上這些務(wù)工農(nóng)民回原戶籍地接受醫(yī)療服務(wù)是不現(xiàn)實(shí)的，他們?nèi)艋氐綉艏诘厮Ц兜慕煌ㄙM(fèi)用、誤工費(fèi)都不在報(bào)銷補(bǔ)償范圍之內(nèi)。事實(shí)上這些流動(dòng)人口往往不會(huì)選擇回到戶籍所在地接受醫(yī)療服務(wù)，新農(nóng)村合作制度對(duì)農(nóng)村流動(dòng)人口的保障的空白，需要盡快解決。因此要通過法律的完善進(jìn)一步明確建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的目標(biāo)及確定價(jià)值取向，要建立符合我國農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀，與農(nóng)村人口特點(diǎn)相適應(yīng)的農(nóng)村醫(yī)療保障制度，就必須提升農(nóng)村醫(yī)療制度的立法體系，用法律代替法規(guī)，用法規(guī)代替政策性文件。盡快出臺(tái)由全國人大常委會(huì)制定的法律為統(tǒng)帥，以地方各級(jí)政府制定地方性法規(guī)和規(guī)章為補(bǔ)充，形成一套相對(duì)完整的法律體系。要從立法上明確農(nóng)民醫(yī)療保障籌資機(jī)制、明確農(nóng)民醫(yī)療保障模式、明確農(nóng)民醫(yī)療保障管理機(jī)構(gòu)及職責(zé)、明確農(nóng)民醫(yī)療保障中的醫(yī)療醫(yī)患糾紛的救濟(jì)途徑。

（二）健全農(nóng)村醫(yī)療保障監(jiān)督管理制度

要想保證醫(yī)療保障制度的有序發(fā)展，必須建立健全相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)督機(jī)制的完善需要有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)及一系列配套措施，同時(shí)也需要進(jìn)行合理的規(guī)劃和管理?？茖W(xué)的管理加上一套完備的監(jiān)督機(jī)制就能夠保證法律走上正軌，保證一切以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。我國現(xiàn)行的農(nóng)村醫(yī)療保障法律監(jiān)督機(jī)制薄弱，農(nóng)村醫(yī)療保障法律體系的建立，不僅需要相關(guān)領(lǐng)域的部門法律，還需要其他部門的法律輔助和協(xié)調(diào)。我國目前農(nóng)村醫(yī)療保障監(jiān)督和管理的薄弱主要表現(xiàn)為缺少對(duì)醫(yī)療保障基金籌建和運(yùn)作的監(jiān)督。比如，修訂現(xiàn)行刑法，對(duì)目前一些挪用、截留、貪污醫(yī)?；鸬牟环ㄐ袨槌谏鐣?huì)保障法中加以懲治規(guī)定外，針對(duì)我國現(xiàn)狀，可以在法院增設(shè)社會(huì)勞動(dòng)保障庭，專門處理社會(huì)保障爭(zhēng)議案件，使農(nóng)民在社會(huì)保障權(quán)益受到侵害時(shí)，及時(shí)獲得司法保護(hù)。如現(xiàn)行民法、刑法、稅法等缺少與農(nóng)村醫(yī)療保障制度的銜接，未能形成統(tǒng)一的農(nóng)村醫(yī)療保障法律制度體系。我國目前農(nóng)村醫(yī)療保障監(jiān)督和管理的薄弱主要表現(xiàn)為缺少對(duì)醫(yī)療保障基金籌建和運(yùn)作的監(jiān)督。比如，對(duì)目前一些挪用、截留、貪污醫(yī)?；鸬牟环ㄐ袨槌谏鐣?huì)保障法中加以懲治規(guī)定外還應(yīng)該在刑法中規(guī)定追究其刑事責(zé)任；對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、醫(yī)務(wù)人員、新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理部門的工作人員違反規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的行政處罰。應(yīng)當(dāng)明確只要違反了農(nóng)村醫(yī)保制度，就應(yīng)該承擔(dān)法律責(zé)任，可以以行政責(zé)任、民事責(zé)任為主，刑事處罰為輔。因?yàn)槲覈t(yī)療保障制度的不健全，由此產(chǎn)生的糾紛時(shí)常發(fā)生，因?yàn)檗r(nóng)民在整個(gè)社會(huì)中所處的弱勢(shì)地位，他們?cè)卺t(yī)療保障權(quán)益受到侵害時(shí)的救濟(jì)要更加注重效益，及時(shí)處理他們的醫(yī)療糾紛，使他們能獲得司法保護(hù)。

（三）增強(qiáng)農(nóng)民的醫(yī)療保障法律意識(shí)

增強(qiáng)農(nóng)民的法律意識(shí)，尤其是對(duì)醫(yī)療保障制度的法律意識(shí)。當(dāng)前農(nóng)村流動(dòng)人口法律觀念淡薄，遇到問題不能拿起法律的武器為自己討說法。因不懂法、不信法而吃虧上當(dāng)?shù)氖率鞘制毡椤Ｃ鎸?duì)醫(yī)療保障這樣的新鮮事物更需要對(duì)他們進(jìn)行法律宣傳和教育，使他們能夠自覺樹立起維護(hù)自己醫(yī)療保障權(quán)利的意識(shí)。目前，農(nóng)村醫(yī)療保障制度的推行仍然采取的是自愿原則，還不具有法律強(qiáng)制性，因而在實(shí)際操作過程中具有較大的隨意性。政府必須加大宣傳力度，增強(qiáng)農(nóng)民的醫(yī)療保障法律意識(shí)，讓他們學(xué)會(huì)用法律的手段保護(hù)自己，享受應(yīng)有的權(quán)利的同時(shí)也履行自己應(yīng)盡的義務(wù)，配合好政府推動(dòng)醫(yī)療保障制度的運(yùn)行，并參與到醫(yī)療保障實(shí)施的監(jiān)督中。增強(qiáng)農(nóng)民的醫(yī)療保障法律意識(shí)有助于建立一個(gè)良好的法律環(huán)境，更有助于社會(huì)的高效運(yùn)行。

注釋：

①鄧海娟：“論公民健康權(quán)的平等保障”，載《法學(xué)研究》，2012年2月。

②高洪貴：“流動(dòng)人口醫(yī)療保障中的政府責(zé)任探析”，載《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版），2013年第1期。

③郭永松、俞揚(yáng)海：“論病人的醫(yī)療保障權(quán)”，載《醫(yī)學(xué)與哲學(xué)》，2000年3月，第21卷（3）

④董維真：《公共健康學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2009版。

⑤“城市醫(yī)療救助與城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)銜接政策研究”。

⑥柏高原、王琳：“農(nóng)村醫(yī)療保障法律制度的比較研究”，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)》2012（1）

⑦柏高原、王琳：“農(nóng)村醫(yī)療保障法律制度的比較研究”，載《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2012年1月。

參考文獻(xiàn)：

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3.洛克：《政府論》，瞿菊龍，葉啟芳譯，北京商務(wù)印書館，1982.6。

4.大衛(wèi)·懷恩斯：《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)前沿問題》，北京稅務(wù)出版社2000年版。

5.柏高原、王琳：“農(nóng)村醫(yī)療保障法律制度的比較研究”，載《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2012年1月。

6.應(yīng)永勝：“從德國和瑞典的經(jīng)驗(yàn)談我國農(nóng)村醫(yī)療保障法律制度的完善”，《福建商業(yè)高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)》，2009年（3）

7.鄧海娟：“論公民健康權(quán)的平等保障”，載《法學(xué)研究》，2012年2月。

8.王有民：“論生命健康權(quán)在醫(yī)療活動(dòng)中的支配轉(zhuǎn)移”，載《醫(yī)學(xué)與哲學(xué)》（人文社會(huì)醫(yī)學(xué)版），2008年12月第29卷第12期，總第370期。