基于土地利用現(xiàn)狀分類的云南省生態(tài)用地變化研究*

馮 敏，楊瓊花

(1.云南省國(guó)土資源規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，云南 昆明 650216； 2.昆明市國(guó)土規(guī)劃勘察測(cè)繪研究院，云南 昆明 650041)

基于土地利用現(xiàn)狀分類的云南省生態(tài)用地變化研究*

馮 敏1，楊瓊花2

(1.云南省國(guó)土資源規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，云南 昆明 650216； 2.昆明市國(guó)土規(guī)劃勘察測(cè)繪研究院，云南 昆明 650041)

基于土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)，梳理生態(tài)用地的歸類方法，并對(duì)云南省以及各主體功能區(qū)2009年以來的生態(tài)用地變化情況進(jìn)行分析，研究生態(tài)用地變化的原因，并針對(duì)生態(tài)用地變化提出穩(wěn)定或增加的建議和措施。

土地利用現(xiàn)狀；云南省；生態(tài)用地；變化

0 引言

土地資源是承載社會(huì)、經(jīng)濟(jì)各種活動(dòng)的基礎(chǔ)，是一個(gè)綜合的功能整體。土地系統(tǒng)是由許多相互關(guān)聯(lián)、相互制約的因素組成的有機(jī)整體。生態(tài)用地是土地資源的重要組成部分，是土地利用的重要組成部分。習(xí)近平總書記視察云南時(shí)提出了“一區(qū)一兵一中心”定位目標(biāo)，提出云南要建設(shè)成為生態(tài)文明排頭兵。2016年6月，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)土資源部印發(fā)《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要(2006～2020年)調(diào)整方案》，將生態(tài)建設(shè)放在了重要位置，提出“要加快生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定”，“建設(shè)用地安排要避讓優(yōu)質(zhì)耕地、河道灘地、優(yōu)質(zhì)林地，嚴(yán)格保護(hù)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間用地，合理安排生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地空間”?！对颇鲜≈黧w功能區(qū)規(guī)劃》提出對(duì)禁止開發(fā)區(qū)域土地實(shí)行最嚴(yán)格的總量開發(fā)控制，嚴(yán)格土地用途管制，嚴(yán)禁改變生態(tài)用途的土地供應(yīng)，嚴(yán)格保護(hù)天然林和濕地等基礎(chǔ)性生態(tài)用地。國(guó)家和云南省對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)的重視程度不斷提高，對(duì)于生態(tài)用地的保護(hù)力度不斷加強(qiáng)，研究云南省生態(tài)用地的變化情況及其原因?qū)τ诖龠M(jìn)全省生態(tài)用地保護(hù)具有一定意義。

1 基于土地利用現(xiàn)狀分類的生態(tài)用地內(nèi)涵

生態(tài)用地的概念一直以來是大家探討的重點(diǎn)，不同學(xué)科、不同視角對(duì)生態(tài)用地也有不同的定義。生態(tài)用地是土地資源中具有重要生態(tài)功能的土地[1]。生態(tài)用地作為土地的功能屬性之一，應(yīng)按照土地利用功能分類構(gòu)建分類體系[2]。在土地利用規(guī)劃的背景下來定義生態(tài)用地，本質(zhì)上是探討土地利用規(guī)劃應(yīng)該是以生態(tài)為中心還是以人類為中心的問題[3]。生態(tài)用地分類系統(tǒng)是在充分考慮中國(guó)國(guó)土生態(tài)安全要求、不同區(qū)域生態(tài)用地特性、主導(dǎo)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)類型以及人類活動(dòng)與生態(tài)需求等要素的基礎(chǔ)上建立的[4]。除了地塊的土地利用類型等定性特征以外，生態(tài)服務(wù)價(jià)值和景觀分析指數(shù)等指標(biāo)分析是確定地塊是否屬于生態(tài)用地的重要量化指標(biāo)[5]。

國(guó)務(wù)院2000年發(fā)布的《全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》首次提到生態(tài)用地的概念?！度珖?guó)土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020年)》提出了基礎(chǔ)性生態(tài)用地開發(fā)利用的相關(guān)要求?！度珖?guó)土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020年)調(diào)整方案》提出嚴(yán)格保護(hù)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間用地，合理安排生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地空間，不得將各類生態(tài)用地劃入基本農(nóng)田，同時(shí)要嚴(yán)格保護(hù)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間用地?！对颇鲜≈黧w功能區(qū)規(guī)劃》提出生態(tài)空間包括綠色生態(tài)空間和其他生態(tài)空間，其中綠色生態(tài)空間包括天然草地、林地、水庫水面、河流水面、湖泊水面；其他生態(tài)空間包括荒草地、沙地、鹽堿地、高原荒漠等。

生態(tài)用地的落腳點(diǎn)是用地，因此生態(tài)用地的學(xué)科應(yīng)明確屬于土地利用的范疇，對(duì)生態(tài)用地的探討，應(yīng)在土地利用相關(guān)理論的前提下，規(guī)范內(nèi)涵及分類[4]。根據(jù)《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020年)調(diào)整方案》，土地利用分為“三生用地”，即生產(chǎn)用地、生活用地和生態(tài)用地。生產(chǎn)用地指進(jìn)行工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、進(jìn)行商業(yè)活動(dòng)獲取產(chǎn)品和具有供給功能的用地，生活用地是保障人居功能和提供承載的用地，生態(tài)用地是以維持、調(diào)節(jié)及保障生態(tài)安全功能為主的用地?！叭玫亍敝校鷳B(tài)用地是基礎(chǔ)，是支撐生活用地和生產(chǎn)用地實(shí)現(xiàn)功能的前提[6]。

據(jù)此，本文對(duì)生態(tài)用地的定義為土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)中具有維持、調(diào)節(jié)及保障生態(tài)安全功能為主的土地。

2 基于土地利用現(xiàn)狀的生態(tài)用地分類

根據(jù)本文對(duì)生態(tài)用地的定義，在GB/T 21010-2007《土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)》中，剔除商服用地、工礦倉儲(chǔ)用地、住宅用地、公共管理與服務(wù)用地、特殊用地、交通運(yùn)輸用地、水工建筑等不屬于生態(tài)用地的地類[7]。此外，將耕地(耕地特別是水田具有一定的生態(tài)功能，但耕地在生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間中為重要的生產(chǎn)用地，其主要功能為生產(chǎn)功能，全國(guó)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整方案中也明確不得將生態(tài)用地劃入基本農(nóng)田，因此耕地不納入生態(tài)用地進(jìn)行統(tǒng)計(jì))、園地(云南省園地主要為茶園、果園以及橡膠園、桑園等其他園地，具有一定的生態(tài)功能，但在生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間中也是重要的生產(chǎn)用地，更重要的功能也是生產(chǎn)功能，且部分園地如橡膠園對(duì)于種植區(qū)域的生物多樣性、病蟲害等反而具有一定影響[8]，因此也不納入生態(tài)用地進(jìn)行統(tǒng)計(jì))、溝渠(溝渠多位于耕地區(qū)域，大部分為硬化渠道，因此不納入生態(tài)用地進(jìn)行統(tǒng)計(jì))、公園綠地等從生態(tài)用地中剔除。剩余地類以生態(tài)安全功能為主，作為生態(tài)用地進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，見表1。

表1 土地利用現(xiàn)狀分類中生態(tài)用地的地類及依據(jù)

Tab.1 Categories and basis of ecological land use in land use present situation classification

一級(jí)類 二級(jí)類 地類編碼地類名稱地類編碼地類名稱納入生態(tài)用地依據(jù)03林地031有林地032灌木林地033其他林地指生長(zhǎng)喬木、竹類、灌木的土地，及沿海生長(zhǎng)紅樹林的土地，具有重要的氣體和氣候調(diào)節(jié)功能，是動(dòng)植物物棲息的必要場(chǎng)所，是維持生物多樣性的重要用地類型，對(duì)環(huán)境改善具有重要作用。04草地041天然牧草地042人工牧草地043其他草地指生長(zhǎng)草本植物為主的土地，對(duì)于保持水土、調(diào)節(jié)氣候等意義重大，同時(shí)也是各類動(dòng)物的棲息場(chǎng)所，具有重要的生態(tài)功能。11水域111河流水面112湖泊水面113水庫水面114坑塘水面116內(nèi)陸灘涂119冰川及永久積雪河流、湖泊、水庫、坑塘等是水源生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)，對(duì)調(diào)節(jié)氣溫、穩(wěn)定區(qū)域氣候具有重要意義，同時(shí)也是各類水生生物的棲息場(chǎng)所。其中，濕地具有多種生態(tài)服務(wù)功能，冰川及永久積雪是江河水源補(bǔ)給的重要源泉，具有重要生態(tài)功能。12其他土地124鹽堿地125沼澤地126沙地127裸地是自然存在的空間，對(duì)于保持土地生態(tài)功能具有重要意義。

3 云南省2009年以來生態(tài)用地變化情況

根據(jù)公布的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年全省生態(tài)用地面積276 330 km2，占全省土地面積的72.11%。2009年以來，全省生態(tài)用地面積逐年減少(其中2010年為276 233 km2，2011年為276 129 km2，2012年為276 109 km2，2013年為276 015 km2，2014年為276 044 km2)。2015年，全省生態(tài)用地面積為275 907 km2(較2009年減少了423 km2，年均減少71 km2)，占全省土地面積的72.00%(較2009年減少0.11%)。其中，2014年全省生態(tài)用地面積較2013年增加29 km2，主要原因?yàn)闉憸娼徒鹕辰忍菁?jí)電站如糯扎渡水電站蓄水發(fā)電后水域面積增加。云南省2009-2015年生態(tài)用地變化情況，如圖1所示。

圖1 云南省2009年-2015年生態(tài)用地變化情況圖Fig.1 Ecological land use changes in Yunnan Province from 2009 to 2015

《云南省主體功能區(qū)規(guī)劃》將全省轄區(qū)規(guī)劃為禁止開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域和限制開發(fā)區(qū)域，其中限制開發(fā)區(qū)域又包括農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)(滇中高原特色農(nóng)業(yè)區(qū)、滇東北高原特色農(nóng)業(yè)區(qū)、滇東南高原特色農(nóng)業(yè)區(qū)、滇西高原特色農(nóng)業(yè)區(qū)、滇西南高原特色農(nóng)業(yè)區(qū))和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)(滇東北三峽庫區(qū)上游生態(tài)功能區(qū)、南部邊境森林及生物多樣性生態(tài)功能區(qū)、滇東喀斯特石漠化防治生態(tài)區(qū)、沿金沙江干熱河谷生態(tài)功能區(qū)、哀牢山無量山森林及生物多樣性生態(tài)功能區(qū)、滇西北森林及生物多樣性生態(tài)功能區(qū))，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域?yàn)槌鞘谢貐^(qū)。根據(jù)全省2009-2015年公布的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)及主體功能區(qū)區(qū)劃，統(tǒng)計(jì)匯總?cè)≈黧w功能區(qū)中的限制開發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域生態(tài)用地變化情況：全省重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和城市化地區(qū)生態(tài)用地占區(qū)域面積比例最大的為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，其次為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，城市化地區(qū)生態(tài)用地比例最低。2009年，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)用地面積占區(qū)域面積的77.98%，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)生態(tài)用地面積占區(qū)域面積的70.41%，城市化地區(qū)生態(tài)用地面積僅占區(qū)域面積的65.09%。至2015年，各主體功能區(qū)生態(tài)用地占區(qū)域面積比例都減少，其中重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)減少至77.90%(減少0.08%，低于全省平均減少比例)，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)減少至70.31%(減少0.10%，低于全省平均減少比例)，城市化地區(qū)減少至64.90%(減少0.19%，高于全省平均減少比例)。云南省限制開發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域生態(tài)用地變化情況，見表2。

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)中，滇東北三峽庫區(qū)上游生態(tài)功能區(qū)由于金沙江梯級(jí)電站蓄水后河流水面增加，2015年區(qū)域生態(tài)用地面積高于2009年區(qū)域生態(tài)用地面積，其余各生態(tài)功能區(qū)2009年以來區(qū)域生態(tài)用地面積逐年降低，但降低幅度較小。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)中，滇東北高原特色農(nóng)業(yè)區(qū)和滇西南高原特色農(nóng)業(yè)區(qū)由于重要河流電站建設(shè)等導(dǎo)致河流水面或水庫水面面積增加，2015年區(qū)域生態(tài)用地面積高于2009年區(qū)域生態(tài)用地面積，其余各農(nóng)業(yè)區(qū)2009年以來區(qū)域生態(tài)用地面積逐年降低，但降低幅度也較小。同樣，由于水域面積增加，滇西和滇東北地區(qū)城市化地區(qū)2015年區(qū)域生態(tài)用地面積高于2009年區(qū)域生態(tài)用地面積，其余各城市地區(qū)生態(tài)用地面積逐年降低。云南省各主體功能區(qū)生態(tài)用地變化情況，見表3。

表2 云南省限制開發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域生態(tài)用地變化情況表

表3 云南省各主體功能區(qū)生態(tài)用地變化情況表

4 生態(tài)用地變化原因分析

總體來看，云南省生態(tài)用地面積呈減少趨勢(shì)，其中局部區(qū)域生態(tài)用地面積有所增加。

生態(tài)用地面積減少主要有以下幾個(gè)方面的原因：經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)于生態(tài)用地的占用是各區(qū)域生態(tài)用地減少的最主要原因，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不可避免的占用了生態(tài)用地。其次，為保護(hù)云南省壩區(qū)優(yōu)質(zhì)耕地，全省鼓勵(lì)建設(shè)向山地布局，充分利用低丘緩坡特別是未利用地等建設(shè)山地城鎮(zhèn)，也進(jìn)一步占用了林地、其他草地等生態(tài)用地。此外，為嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡，建設(shè)項(xiàng)目占用耕地后需開墾相同數(shù)量和質(zhì)量的耕地進(jìn)行補(bǔ)充，云南省耕地后備資源匱乏，建設(shè)項(xiàng)目占用的耕地只能通過將其他草地、灘涂等生態(tài)用地開墾為耕地進(jìn)行補(bǔ)充，導(dǎo)致生態(tài)用地減少。

生態(tài)用地面積增加的主要原因是水域面積的增加。自2009年以來，全省進(jìn)一步加大對(duì)水資源開發(fā)利用強(qiáng)度，隨著金沙江水電基地、瀾滄江干流水電基地建設(shè)以及各類型水電工程相繼開工建設(shè)并蓄水投產(chǎn)，涉及區(qū)域水域面積大幅增加，生態(tài)用地面積也隨之增加。金沙江流域金安橋、觀音巖、溪洛渡、向家壩等大型水電水利樞紐工程蓄水后，滇東北三峽庫區(qū)上游生態(tài)功能區(qū)生態(tài)用地面積大幅增加；瀾滄江流域糯扎渡水電樞紐工程等建設(shè)蓄水后，滇西南高原特色農(nóng)業(yè)區(qū)生態(tài)用地面積也大幅增加。其次，隨著全省水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的推進(jìn)，全省完成了大量水庫建設(shè)工作，蓄水后水庫水面大量增加，生態(tài)用地面積也隨之增加。此外，退耕還林還草工程實(shí)施后林地和草地面積增加，生態(tài)用地面積隨之增加。

5 穩(wěn)定或增加全省生態(tài)用地的建議和措施

以全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)排頭兵為契機(jī)，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，采取必要的對(duì)策和措施，形成經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。具體措施有：

1)結(jié)合實(shí)際制定負(fù)面清單。堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，建立生態(tài)環(huán)境硬約束機(jī)制，列出負(fù)面清單，設(shè)定禁止開發(fā)的區(qū)域、產(chǎn)業(yè)，減少占用生態(tài)用地規(guī)模。

2)加大新一輪退耕還林還草工作力度。完成全省25°以上坡耕地退耕還林還草工程，增加全省生態(tài)用地面積。同時(shí)爭(zhēng)取國(guó)家支持，將九大高原湖泊周邊耕地、部分25°以上陡坡梯田、重要水源地15°～25°非基本農(nóng)田坡耕地、石漠化地區(qū)15°～25°非基本農(nóng)田坡耕地等納入擴(kuò)大新一輪退耕還林還草規(guī)模并相應(yīng)核減耕地保有量和基本農(nóng)田面積，增加生態(tài)用地面積。

3)加大重點(diǎn)生態(tài)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償力度。積極爭(zhēng)取國(guó)家政策，加大對(duì)哀牢山無量山森林及生物多樣性生態(tài)功能區(qū)、滇西北森林及生物多樣性生態(tài)功能區(qū)等重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)轉(zhuǎn)移支付力度，減少因追求經(jīng)濟(jì)利益而進(jìn)一步減少生態(tài)用地面積。

4)進(jìn)一步明晰生態(tài)用地管理權(quán)責(zé)。結(jié)合自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作，明確生態(tài)用地性質(zhì)與土地權(quán)屬，同時(shí)結(jié)合林權(quán)改革等加強(qiáng)生態(tài)用地農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高生態(tài)用地保護(hù)能力。

5)加大科技投入，減少對(duì)生態(tài)用地破壞。積極在藏區(qū)等重點(diǎn)生態(tài)區(qū)推廣集中供暖等措施，加大科技投入，轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)形式和結(jié)構(gòu)，將農(nóng)林廢棄物壓縮后作為燃料，減少對(duì)林地等生態(tài)用地的破壞。

6)改變資源利用方式，提高生態(tài)用地附加值。改變過去直接采伐天然林等對(duì)生態(tài)用地的低效利用方式，通過發(fā)展旅游等提高生態(tài)產(chǎn)品的附加值，進(jìn)而提高生態(tài)用地價(jià)值，促進(jìn)生態(tài)用地保護(hù)。

7)加強(qiáng)土地用途管制，加大生態(tài)用地保護(hù)力度。嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地規(guī)模，進(jìn)而減少新增建設(shè)用地占用生態(tài)用地；同時(shí)提高土地節(jié)約集約利用水平，充分挖潛存量建設(shè)用地，盡量避免新增建設(shè)占用生態(tài)用地。此外，通過開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，將無法復(fù)墾為耕地的廢棄或搬遷后的農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為林地等生態(tài)用地，增加生態(tài)用地面積，并減少耕地占補(bǔ)平衡開墾生態(tài)用地面積。

6 結(jié)束語

本文結(jié)合云南省實(shí)際情況對(duì)生態(tài)用地的具體地類進(jìn)行了探討，在土地利用現(xiàn)狀分類的基礎(chǔ)上提出了生態(tài)用地的具體分類，包括林地、草地、水域、其他土地中的有林地、灌木林地、河流水面、內(nèi)陸灘涂、冰川及永久積雪等地類。

基于生態(tài)用地分類，對(duì)2009年以來云南省以及各主體功能區(qū)生態(tài)用地變化進(jìn)行了分析，得到的結(jié)論是：全省生態(tài)用地總體呈下降趨勢(shì)，其中城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的生態(tài)用地減少速度快于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)用地減少速度。

另外，本文也對(duì)生態(tài)用地變化原因進(jìn)行了定性分析，結(jié)合全省以及各主體功能區(qū)生態(tài)用地變化情況以及引起生態(tài)用地減少和增加的具體原因進(jìn)行了分析，并針對(duì)變化情況提出了穩(wěn)定或增加全省生態(tài)用地的建議和措施。

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Study on Change of Ecological Land in Yunnan Based onClassification of Land Use Present Situation

FENG Min1，YANG Qiong-hua2

(1.YunnanInstituteofLandandResourcesPlanningandDesign，KunmingYunnan650216，China； 2.KunmingInstituteofLandPlanningandSurveyingandMapping，KunmingYunnan650041，China)

Based on the standard of land use present situation classification，the classified method of the ecological land were combed，and the changes of ecological land in Yunnan province and its main functions since 2009 were analyzed to study the reasons of ecological land use change，and then some suggestions and measures to stabilize or increase the ecological land use in view of these changes were proposed.

land use present situation；Yunnan province；ecological land；change

2017-03-05

P 208； F 301.2

A

1007-9394(2017)02-0020-04

馮敏(1984～)，男，云南曲靖人，碩士，工程師，現(xiàn)主要從事國(guó)土資源規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和土地整治等規(guī)劃編制方面的研究工作。