地方中小型水利工程建設(shè)管理難點分析及建議

陳麗夫　金新　崔巍

摘要：我國水資源豐富，水利工程建設(shè)在國家建設(shè)中具有舉足輕重的地位，地方中小型水利工程點多面廣，關(guān)系國計民生。通過對地方中小型水利工程在建設(shè)過程中項目管理上存在的設(shè)計粗糙、低價招標、干預(yù)監(jiān)理、施工掛靠嚴重、準入門檻不同、吝惜合理投資和地方關(guān)系盤錯等難點的分析和歸納，從制度、人員、職責、監(jiān)督和管理上對地方中小型水利工程提出合理建議，提倡未雨綢繆、防微杜漸，創(chuàng)建管理規(guī)范、監(jiān)督嚴格、在探索中進步和創(chuàng)新的工程建設(shè)管理環(huán)境。

關(guān)鍵詞：地方中小型水利工程；建設(shè)管理；建議

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，同時也是一個水資源豐富的國家，水利工程建設(shè)在國家建設(shè)中具有舉足輕重的地位，國家對水利工程的投入不遺余力，舉世聞名的中國三峽大壩就是其中之一。

水利工程建設(shè)具有資金來源穩(wěn)定、建設(shè)時間長、氣候影響大、施工難度高、涉及專業(yè)多、社會影響廣、不確定因素多和風險大等特點，因此目前大多數(shù)還是政府投資占主導(dǎo)，經(jīng)過幾十年的探索與實踐，中國的水利工程建設(shè)水平不斷提高。

大型水利工程因其投人大，隊伍優(yōu)良，管理層級高，政策傾斜大，扶持力度大，工程建設(shè)能夠有序推進。相對的，地方中小型水利工程投入偏小，參建隊伍素質(zhì)參差不齊，存在管理效率普遍較低、工程建設(shè)質(zhì)量、進度難以保障等諸多難點。

1.地方中小型水利工程存在的建設(shè)管理難點

1.1勘察設(shè)計粗糙，施工變更增多

水利工程遠離城市，人煙稀少，地質(zhì)勘查點多面廣難度大，交通不便，監(jiān)督力度小，在考慮成本的情況下，地質(zhì)勘察深度和精度不足，地質(zhì)勘察成果與實際情況存在誤差，以地質(zhì)勘察成果為原始資料的施工設(shè)計圖不符合工程實際情況，同時部分設(shè)計存在套用設(shè)計成品現(xiàn)象，不考慮實際施工合理性，設(shè)計成果審核不嚴謹。在工程建設(shè)施工過程中，勘察設(shè)計資料無法滿足工程實際施工要求，導(dǎo)致在工程建設(shè)過程中設(shè)計變更增加，甚至出現(xiàn)重大設(shè)計變更，耽誤工程建設(shè)工期，同時增加了工程建設(shè)期間參建各方的管理成本。

1.2中標單價偏低，合同執(zhí)行困難

即便工程招投標是嚴格根據(jù)國家規(guī)定程序進行，排除不正當競爭因素，中標人為了自身的生存和企業(yè)的發(fā)展，往往采取降低報價的方式謀求中標，即使面對相對苛刻的條款也只能委曲求全。招投標程序嚴格禁止不利于工程建設(shè)的中標情況發(fā)生，低價中標的情況，一般是承建的利潤較小，或者為了創(chuàng)造業(yè)績犧牲利潤。然而水利工程工期長，不確定因素極多，中標人承受的經(jīng)濟壓力極大，一旦出現(xiàn)物價大幅上漲或者管理不善，中標人在執(zhí)行合同的過程中則會從各個方面謀求損失的利益，質(zhì)量上偷工減料，安全上減少投入，進度上各種拖延，最終帶來的是工程建設(shè)管理成本的增加。

1.3業(yè)主大包大攬，監(jiān)理難展身手

部分中小型水利工程仍然采用“大業(yè)主小監(jiān)理”的工程管理模式，由于監(jiān)理費是業(yè)主支付，在實際工作中，業(yè)主往往潛意識地認為監(jiān)理應(yīng)該服從其的指揮和調(diào)遣，按照業(yè)主的意圖去處理各種問題。隨著近年國家對工程監(jiān)理的要求不斷規(guī)范，監(jiān)理單位在執(zhí)行國家要求的同時，也得執(zhí)行業(yè)主要求，當兩種要求存在沖突的時候，必然出現(xiàn)問題，由于實際執(zhí)行人是監(jiān)理，業(yè)主是能夠?qū)⒇熑瓮平o監(jiān)理的，業(yè)主既想達到自己的目的，又不想承擔相應(yīng)的責任與風險，與監(jiān)理的互信關(guān)系極易遭到破壞，兩者生疑，必然增加工程建設(shè)管理中的管理成本。

1.4掛靠回款困難。資金鏈條易斷

“麻雀雖小五臟俱全”，地方中小型水利工程在相對資金少、工程量小的同時，需要解決的施工問題卻不比大型水利工程的少，甚至更多。工期較長，工序復(fù)雜，環(huán)境影響大，交叉施工多，施工技術(shù)交底多，施工管理點多面廣等因素，造成施工管理成本增加，在利潤較低或者沒有利潤的情況下，有經(jīng)驗有資質(zhì)的施工企業(yè)是唯恐避之不及的，這就為工程掛靠提供了滋生的土壤。許多沒有經(jīng)驗的施工企業(yè)，通過掛靠手段承建這些工程。掛靠方一方面要支付掛靠管理費，另一方面還需要承擔實際施工運營的費用。而業(yè)主進行結(jié)算時，根據(jù)合同約定，接收工程款的結(jié)算賬戶通常是被掛靠方，被掛靠方截留掛靠管理費后，再將剩余的工程款打到掛靠方的賬戶上，一套流程走下來，短則三五天，長則一個月。在工程實際建設(shè)過程中，資金墊付是常態(tài)，掛靠方在施工過程中一旦出現(xiàn)資金鏈斷裂的問題，常見的應(yīng)付方式就是拖欠施工隊工程款，導(dǎo)致經(jīng)常發(fā)生阻工事件，或者停止施工以此要挾業(yè)主借款，期間消耗大量的管理成本和時間成本，導(dǎo)致工程無法順利推進。

1.5缺乏系統(tǒng)管理。合格隊伍難覓

沒有資質(zhì)意味著沒有符合工程建設(shè)要求的施工管理團隊，沒有固定的施工作業(yè)隊伍。在實際水利工程施工過程中，施工現(xiàn)場施工項目部管理班子沒有成體系的施工管理經(jīng)驗，在工程安全管理、質(zhì)量體系建設(shè)、進度控制把握等方面存在許多漏洞，部分甚至沒有制作相關(guān)資料的能力。水利工程許多施工部位需要專業(yè)的施工隊伍才能進行施工，在施工過程中，一旦這些專業(yè)施工隊伍撤場，再去找尋符合要求的隊伍，不但拖延了施工工期，而且在施工質(zhì)量上也難以保證，在這種情況下，以假亂真、以次充好的施工隊伍趁虛而入，導(dǎo)致工程建設(shè)安全和質(zhì)量難以保障，工程建設(shè)目標難以實現(xiàn)。

1.6準入要求不同，缺乏競爭機制

水利工程資金來源主要為國家投資，行政部門為了控制工程投資進度、保障勘察設(shè)計質(zhì)量，往往將水利工程的勘察、設(shè)計、監(jiān)理、審計工作沒有經(jīng)過招投標活動，以委托的形式直接簽訂協(xié)議書。在工程建設(shè)過程中，一方面作為地方中小型水利工程的業(yè)主，主要為地方水行政管理部門或者國有企業(yè)，在潛意識上認為這些被委托企業(yè)不能“得罪”，導(dǎo)致正常的建設(shè)管理工作程序復(fù)雜化；另一方面部分被委托的勘察、設(shè)計、監(jiān)理、審計單位，以強大的關(guān)系紐帶為依托，無視地方業(yè)主在建設(shè)管理過程中的合理要求，施工過程中一旦出現(xiàn)需要及時解決的技術(shù)問題、審計問題，無法及時處理，造成施工進度拖延，影響工程建設(shè)計劃，增加了施工成本和管理成本。

1.7無效節(jié)省投資，轉(zhuǎn)嫁管理成本

在地方水利工程建設(shè)中，缺乏科學的管理，參建各方往往希望用最少的資金辦最多的事，精打細算，錙銖必較，而實際工作的人員因為資金或時間原因，造成許多本該完成的關(guān)鍵工作被忽略，而由此導(dǎo)致的問題在后期解決時，則需要投入更大的成本來處理?！耙环皱X一分貨”的道理廣為人知，但是在實際工作中，參建各方都會有意識地忽略這一點，更傾向于在問題出現(xiàn)后解決問題，而非未雨綢繆，預(yù)先處理隱患。吝惜合理投資的代價就是在資金、時間、人力上付出更多代價。

1.8地方關(guān)系盤錯。規(guī)范管理困難

在地方上，各行各業(yè)的關(guān)系網(wǎng)互相滲透，地方保護主義嚴重，作為土生土長的業(yè)主，于公于私，需要平衡各方面的利益沖突。水利工程具有投資來源穩(wěn)定的特點，對于地方建筑企業(yè)的吸引不小。地方無資質(zhì)的建筑企業(yè)通過掛靠的方式獲得工程的實際承建權(quán)，施工項目部主要負責人隨意更換，監(jiān)理實際到場人員與合同不符，設(shè)計、審計追求績效不駐現(xiàn)場處理技術(shù)、投資問題，業(yè)主下屬被迫兼行監(jiān)理員、施工員職責等亂象。這些在建設(shè)過程中，本應(yīng)按照規(guī)章制度處理的問題，通過運作關(guān)系變得不是問題；本應(yīng)有法可依的處理辦法，變成實際上難以操作的“沒辦法”。問題積土成山積水成淵，量變引起質(zhì)變，當事態(tài)變得無法控制時，各方開始規(guī)避責任，撇清關(guān)系，互相推諉責任，甚至留下一個爛攤子由后來者解決，給工程建設(shè)帶來巨大的管理困難。

2.對地方中小型水利工程建設(shè)管理的建議

水利工程建設(shè)涉及國計民生，是現(xiàn)代工程建設(shè)的重要組成部分，不論大小都應(yīng)該慎重對待，只有建立健全管理體制，加強監(jiān)督和執(zhí)行力，不斷在實踐中探索和發(fā)展，才能適應(yīng)日新月異的社會進步，保證水利工程建設(shè)的健康管理和可持續(xù)發(fā)展。

2.1完善制度、合同管理的監(jiān)督和執(zhí)行體系

中國是一個人情社會，地方上人情味濃，人情就是把雙刃劍，用好則利于生產(chǎn)，用不好則埋下隱患。在地方中小型水利工程建設(shè)中，參建各方為了節(jié)省成本追求利潤，會出現(xiàn)各種問題，往往采用拉關(guān)系說情面來處理問題，致使解決問題的力度被大打折扣，不利于水利工程建設(shè)的順利推進。完善制度、合同管理的監(jiān)督和執(zhí)行體系，增加利用人情處理問題的風險和成本，有利于建設(shè)管理工作中通過約束機制拒絕人情上的不合理要求，能夠有效遏制工程建設(shè)過程中可能出現(xiàn)的瀆職、腐敗和犯罪問題。

2.2加強管理人員素質(zhì)建設(shè)

事情始終都由人來落實，管理人員素質(zhì)的高低決定著工程建設(shè)是否能順利推進，決定了工程的實體建設(shè)質(zhì)量。素質(zhì)良好的管理人員，具有覺悟高、自律好、執(zhí)行強、應(yīng)變快等特征，能夠應(yīng)付復(fù)雜多變的社會和自然環(huán)境，避免和減少人為的、不可抗力的損失，符合水利工程建設(shè)的管理需求。各參建單位在一味追求利潤的同時，加強自身企業(yè)人才梯隊建設(shè)，提高管理人員的各項素質(zhì)，才能保證企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，才能確保工程建設(shè)的順利進行。

2.3平等互利，各司其職

工程參建各方應(yīng)該在平等的基礎(chǔ)上，同心協(xié)力推進工程建設(shè)，摒棄投資方地位高的錯誤認識，糾正上級領(lǐng)導(dǎo)單位委托的企業(yè)不能得罪的觀點。只有地位上的平等，才能充分調(diào)用參建各方的積極性，落實參建各方的職能權(quán)責，發(fā)揮參建各方的優(yōu)勢互補，做到建設(shè)管理“零漏洞”，創(chuàng)建層層有人抓、處處有人管、職責到個人的良好建設(shè)管理局面。

2.4加強勘察設(shè)計成果的質(zhì)量審核力度

勘察設(shè)計成果的合理性直接影響工程建設(shè)的施工成本和管理成本，地方中小型水利工程的勘察設(shè)計成果質(zhì)量由于參建各方重視力度不夠，常常導(dǎo)致不必要的損失，增加了工程建設(shè)過程中的糾紛。設(shè)計、業(yè)主、監(jiān)理三方應(yīng)在工程建設(shè)過程中，對勘察設(shè)計成果進行初審、再審、三審，層層把關(guān)，確保最終交到施工單位手上的勘察設(shè)計成果具有合理性和可操作性。施工單位更應(yīng)結(jié)合自身施工管理經(jīng)驗和實際情況，對勘察設(shè)計成果進行可行性分析，在技術(shù)交底會議上提出疑難點和合理化建議，經(jīng)參建各方共同認可該勘察設(shè)計成果的可行性后，才能用于實際工程建設(shè)。

2.5選擇滿足建設(shè)需要的施工單位

施工單位是工程建設(shè)的直接實施者，是工程安全和質(zhì)量的直接落實方。工程建設(shè)監(jiān)督管理工作做得再好，也需要具備相應(yīng)實力的施工單位去完成工程的實體建設(shè)任務(wù)。在工程建設(shè)過程中，業(yè)主、監(jiān)理通過監(jiān)督工程建設(shè)進度的推進情況，處理工程建設(shè)各種問題，分析施工單位能否在滿足安全和質(zhì)量要求的前提下，順利完成工程建設(shè)目標，通過監(jiān)理例會、業(yè)主項目管理例會等會議科學安排建設(shè)工作，實現(xiàn)對工程建設(shè)的合理管控。在合同約定的框架內(nèi)，勢態(tài)尚能掌控的情況下，及時清退不能滿足建設(shè)需要的施工單位，通過規(guī)定程序引進有經(jīng)驗有實力的施工單位，為工程實體建設(shè)打下良好的基礎(chǔ)，有利于保障工程的實體質(zhì)量。

2.6建設(shè)過程中安全與質(zhì)量并舉

人命關(guān)天，安全第一，工程在建設(shè)過程中，任何情況下都應(yīng)把安全放在首位，安全是紅線和底線的意識應(yīng)貫徹全局。在強抓安全的同時，質(zhì)量也是建設(shè)過程中的重中之重，水利工程建設(shè)由于影響面大，受益面廣，人民最關(guān)心的內(nèi)容就是質(zhì)量。在工程建設(shè)中把安全和質(zhì)量并舉，樹立安全施工意識和質(zhì)量保障意識，落實責任制到每個工程參與者身上，嚴格執(zhí)行相關(guān)的規(guī)范規(guī)程和強制性條文，才能保證最終的建設(shè)成果，是值得參建各方安心的工程，是值得人民信賴的工程。

3.結(jié)語

解決地方中小型水利工程建設(shè)管理的難點任重道遠。工程建設(shè)過程中的每一步都需要通過細心規(guī)劃、合理布局。工程參建各方應(yīng)齊心協(xié)力、盡職免責，在汲取前人工程建設(shè)經(jīng)驗精華的同時，根據(jù)實際建設(shè)情況不斷改良和創(chuàng)新，全面提高工程建設(shè)生產(chǎn)和管理方法，順應(yīng)不斷前進的時代發(fā)展趨勢。