完善我國出口退（免）稅制度體系的思考

◆葉美萍 ◆王文清 ◆李景昊

完善我國出口退（免）稅制度體系的思考

◆葉美萍 ◆王文清 ◆李景昊

出口退（免）稅是國際貿(mào)易中通常采用并為各國所接受的一項稅收措施，目的在于鼓勵各國出口貿(mào)易的公平競爭。2016年5月1日全國營改增試點全面推行后，除出口貨物勞務外，國際運輸、服務貿(mào)易及無形資產(chǎn)也列入出口退(免）稅的范圍。目前，在我國出口退（免）稅制度尚不完善的前提下，進一步整合稅收資源非常關(guān)鍵，它對鼓勵國內(nèi)企業(yè)走出去，擴大對外貿(mào)易多渠道發(fā)展，帶動國內(nèi)經(jīng)濟穩(wěn)步增長意義重大。

出口退（免）稅；制度體系；增值稅；消費稅；國地稅合作

出口退（免）稅是我國稅收管理制度的一個基本組成部分，從1985年我國實行出口退（免）稅以來，經(jīng)過30多年的風雨歷程和遞進發(fā)展，它在鼓勵企業(yè)出口、調(diào)控國內(nèi)經(jīng)濟、增強國際競爭等方面發(fā)揮了積極的作用。 但現(xiàn)行出口退稅政策體系還不能很好地適應當前形勢，這就需要對整個制度體系及政策管理做進一步的完善和調(diào)整。

一、近5年我國出口及退（免）稅形勢

2012—2016年，隨著國際經(jīng)濟形勢的變化，我國出口貿(mào)易總額從2012年的20,489億美元增長到2016年的20,974億美元，累計增幅2.36%，其中2014年出口貨物總額最高達到23,428億美元（見圖1）。2015年至2016年受國際經(jīng)濟下滑的影響，我國出口貿(mào)易總額也隨之下降。從我國出口退（免）稅情況看，2012年至2016年連續(xù)5年超過萬億元，特別是2015年增值稅和消費稅退稅分別實現(xiàn)9214億元和17億元，達到歷史新高。同時，2012年至2016年我國出口退稅及增值稅收入情況（見下表）顯示，5年內(nèi)出口退稅平均占到同期稅務部門組織增值稅收入的26.34%,2015年實現(xiàn)最高值達到了29.51%,接近當年國內(nèi)增值稅收入總額的三分之一。2016年我國出口貿(mào)易形勢壓力較大，增值稅出口退稅出現(xiàn)負增長，但總值仍達到8789億元，雖然有營改增后增值稅增收的客觀因素，也未影響到出口退稅占比達21.53%的高占比態(tài)勢。①數(shù)據(jù)來源：國家稅務總局2016年12月稅收月快報。

從下表中5年的全國數(shù)據(jù)來看，在部分沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，出現(xiàn)了出口退稅超出國內(nèi)增值稅收入的“過頭”情形，尤以深圳、廈門兩個沿海港口城市為典型。以廈門為例，2012年國內(nèi)增值稅收入實現(xiàn)238億元，而出口退稅辦理304億元，超出增值稅收入66億元，至2016年國內(nèi)增值稅收入355億元，出口退稅辦理348億元，因受營改增后增值稅收入增加的影響才出現(xiàn)7億元的順差（見圖2）。應當講，近年來出口退稅對我國外貿(mào)經(jīng)濟的發(fā)展，特別是對中小企業(yè)的良性發(fā)展發(fā)揮了不可替代的作用。當前，隨著全球經(jīng)濟的逐步復蘇，國家“一帶一路”戰(zhàn)略的有效實施，以及營改增試點全面推開，“走出去”企業(yè)將會有更大的發(fā)展空間，出口退稅規(guī)模還將保持不斷增長的勢頭，出口退（免）稅政策對企業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展將會產(chǎn)生更大的影響。因此，更加需要一套較為科學的出口退（免）稅制度來保障和支撐。

圖1 2012年至2016年我國出口貿(mào)易分布①數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國商務部網(wǎng)站。

2012年至2016年我國出口退稅及增值稅收入情況表②數(shù)據(jù)來源：全國稅務部門組織收入情況通報。單位：億元

圖2 2012年至2016年廈門市國家稅務局出口退稅與增值稅收入比較③數(shù)據(jù)來源：廈門市國家稅務局官網(wǎng)。

二、當前我國出口退（免）稅制度體系的現(xiàn)狀

目前，我國出口退（免）稅制度體系主要由四部分構(gòu)成：

（一）國務院制定的行政法規(guī)

根據(jù)國務院頒布的《中華人民共和國增值稅暫行條例》（中華人民共和國國務院令第538號）第二條第（三）項和《中華人民共和國消費稅暫行條例》（中華人民共和國國務院令539號）第十一條規(guī)定，自2009年1月1日起，增值稅一般納稅人出口貨物稅率為零，國務院另有規(guī)定的除外。對納稅人出口應稅消費品的，免征消費稅，國務院另有規(guī)定的除外?！吨腥A人民共和國增值稅暫行條例》和《中華人民共和國消費稅暫行條例》是現(xiàn)行出口退（免）稅制度體系的基礎(chǔ)，也是鼓勵我國貨物勞務及服務參與國際競爭的有力措施，由于免除了貨物勞務及服務最后出口環(huán)節(jié)的增值稅和消費稅，并通過退還其前面流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的增值稅和消費稅，以不含稅價格進入國際市場，提高了本國產(chǎn)品的競爭能力。同時，它也是促進國際貿(mào)易發(fā)展的一項重要手段，對我國以市場經(jīng)濟模式融入國際經(jīng)濟大循環(huán)進程有著非常重要的意義。

（二）財政部和國家稅務總局聯(lián)合制定的規(guī)范性文件

《財政部 國家稅務總局關(guān)于出口貨物勞務增值稅和消費稅政策的通知》（財稅〔2012〕39號）和《財政部 國家稅務總局關(guān)于全面推開營業(yè)稅改征增值稅試點的通知》（財稅〔2016〕36號）兩個文件，基本涵蓋了目前出口貨物勞務及服務的退（免）稅政策，它在零稅率原則下將出口退（免）稅制度的結(jié)構(gòu)進行了重新搭建，使稅務部門及出口企業(yè)有法可依、有章可循，且更便于征納雙方準確了解和執(zhí)行出口稅收政策。

（三）國家稅務總局以公告形式發(fā)布的規(guī)范性文件

以《國家稅務總局出口貨物勞務增值稅和消費稅管理辦法》（國家稅務總局2012年24號公告）為代表的若干配套政策的出臺,為出口退（免）稅的辦理從出口退（免）稅備案、申報時限、資料提供、涉稅風險以及服務管理等方面做了進一步明確規(guī)定；并針對國際貿(mào)易發(fā)展的趨勢及國內(nèi)經(jīng)濟動態(tài)的需求，及時推舊出新調(diào)整相關(guān)內(nèi)容，降低了出口退（免）稅的準入門檻，同時，也更加有利于企業(yè)實務操作，進一步提升了退稅辦理效率。

(四)國家稅務總局以“稅總發(fā)”等形式發(fā)布的規(guī)范性文件

近幾年，國家稅務總局為了加強稅務機關(guān)內(nèi)部管理、提高辦事效率、杜絕瀆職犯罪等，下發(fā)了若干管理性的文件。例如以《全國稅務機關(guān)出口退（免）稅管理工作規(guī)范（1.1版）》（稅總發(fā)〔2015〕162號）為代表的文件，側(cè)重約束并規(guī)范稅務人員的行為，明確了稅務人員受理出口退（免）稅業(yè)務的具體要求及流程事項等，加強了內(nèi)部規(guī)范管理，提高了服務納稅人的效率。

目前，現(xiàn)行有效的出口退（免）稅政策文件大約仍有400余份。從以上四層結(jié)構(gòu)來看，第一層屬于行政法規(guī)，第二、三、四層屬于規(guī)范性文件，行政法規(guī)是出口退（免）稅制度體系中的最高層級，而規(guī)范性文件則在出口退（免）稅體系中占了絕大部分的比重。

三、出 口退（免）稅制度體系存在的問題

（一）出口退（免）稅政策相對零散

自1985年我國出口退（免）稅政策實施以來，出口退（免）稅的范圍從貨物勞務至服務全面覆蓋，申報核準的方式也從手工到電子化再到無紙化，整個工作定位與退稅環(huán)境都發(fā)生了天翻地覆的變化。據(jù)不完全統(tǒng)計，從實行出口退（免）稅制度至2012年進行整合的27年間，關(guān)于出口退（免）稅的規(guī)范性文件多達700余份，前后政策廢舊用新、新老交替、變動頻率高，顯得非常零散，并且部分文件內(nèi)容還相互沖突，其連貫性、完整性、系統(tǒng)性相對薄弱，非常不利于稅企雙方在征、納、退方面的執(zhí)法協(xié)調(diào)與正確理解。

進入2012年，財政部會同國家稅務總局對前期出口退（免）稅政策全面系統(tǒng)地進行了梳理與歸并，經(jīng)過調(diào)整，出臺了財稅〔2012〕39號和國家稅務總局2012年24號公告，2015年底又修訂下發(fā)了《全國稅務機關(guān)出口退（免）稅管理工作規(guī)范（1.1版）》（稅總發(fā)〔2015〕162號），三個文件分別從基本政策依據(jù)、出口退稅管理、稅務內(nèi)部規(guī)范入手，涵蓋了出口退（免）稅的基本內(nèi)容，構(gòu)成了現(xiàn)行出口退（免）稅制度的基本框架。通過整合，形成了規(guī)范性、系統(tǒng)性的出口退（免）稅制度，但隨后的“補丁”政策仍層出不窮，使清晰明了的結(jié)構(gòu)框架又出現(xiàn)了錯綜復雜的分支。據(jù)不完全統(tǒng)計，2012年至2016年期間又相繼出臺70余份文件對原政策進行補充與完善?？梢?，出口退（免）稅政策的系統(tǒng)性與完整性還有進一步整合、提升的空間。

（二）部分內(nèi)容不適合新形勢發(fā)展的需要

當前，隨著增值稅電子普通發(fā)票的全國推行，納稅人無紙化辦稅有了深度的提升。辦理出口退（免）稅也在逐步實現(xiàn)無紙化（除特殊要求以外），并且在部分省、市還開通了出口退（調(diào)）庫的稅銀庫聯(lián)網(wǎng)，出口退（調(diào)）庫也實現(xiàn)了無紙化。在行政審批制度改革的不斷激勵下，許多行政審批項目由審批制改為備案制，其中就包括將出口退（免）稅資格認定改為出口退（免）稅備案管理。因此，需要進一步緊跟形勢發(fā)展，集中調(diào)整、規(guī)范與此相關(guān)的內(nèi)容。

（三）部分政策及制度規(guī)定相互交叉重復

目前，國家稅務總局2012年24號公告和《全國稅務機關(guān)出口退（免）稅管理工作規(guī)范（1.1版）》（稅總發(fā)〔2015〕162號），就出口退（免）稅管理和對企業(yè)的要求制定了較為全面的規(guī)定，但2005年出臺的《出口貨物退（免）稅管理辦法（試行）》（國稅發(fā)〔2005〕51號）還依然有效，其中部分內(nèi)容與前者沖突，比如“違章處理”的規(guī)定，前者對后者文件中的相關(guān)內(nèi)容既沒有進行調(diào)整，也沒有廢止，這就給稅收執(zhí)法帶來許多爭議與隱患。

（四）制度設定不明確，有待進一步細化

一是出口退（免）稅部分政策有待明確，例如出口退（免）稅的審批事項被稅務總局調(diào)整為“需要進一步改革和規(guī)范的其他權(quán)利事項”目錄中，目前急需進一步明確。二是營改增背景下帶來了出口退（免）稅新問題。營改增后服務及無形資產(chǎn)實行出口零稅率，但與出口貨物勞務的納稅人相比，由于涉及進項稅稅額抵扣較少，導致應稅服務企業(yè)稅負增大，直接影響到出口退（免）稅的計算。同時，在加強稅收管理方面還存在著諸多薄弱環(huán)節(jié)，出口服務比貨物貿(mào)易更容易發(fā)生出口騙稅，且騙稅的手段會更加隱蔽，而現(xiàn)有的風險管理措施及人力資源配置還不能滿足當前形勢的需要。例如出口稅收函調(diào)工作，由于基層管理人員不足，有的稅務人員管理納稅人達到上千戶，而出口稅收函調(diào)實地核查企業(yè)的生產(chǎn)能力，要全面了解從貨物采購、耗用到產(chǎn)出量、銷售等方面的情況，但受人員所限，實踐中操作難度很大，有些工作難免流于形式，導致部分復函質(zhì)量不高。

四、出口退（免）稅制度體系缺陷的形成原因

（一）客觀因素

出口退（免）稅制度沒有隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展而及時調(diào)整是其體系缺陷形成的客觀因素。經(jīng)濟發(fā)展、社會進步是一個持續(xù)不斷變化的客觀過程，特別是我國確立社會主義市場經(jīng)濟體制以來，社會經(jīng)濟活動的方方面面都在發(fā)生著深刻的變化，社會主義市場經(jīng)濟的本質(zhì)是法治經(jīng)濟，只有建立起嚴密的法律體系，才能促進社會經(jīng)濟的發(fā)展。雖然我國在2011年就宣布中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，但依法治國的任務依然艱巨和繁重，法治中國的建設還有很長的路要走。因此，2014年10月黨的十八屆四中全會的主題就落在依法治國上，這在我黨的歷史上尚屬首次。與其他法律體系相比，我國出口退（免）稅制度體系的差距就更大，由于該制度的建立只有短短30年的時間，同時，在稅收政策方面，一些比較大的改革仍在進行，比如增值稅還沒有最后立法，而出口退（免）稅制度體系作為稅收法律體系的一部分，其豐富完善也必然需要一個過程。

（二）主觀因素

相關(guān)政策出臺沒有進行充分的基層調(diào)研和論證是出口退（免）稅制度體系缺陷形成的主觀因素。由于出口退（免）稅相對增值稅、所得稅而言規(guī)模較小，從學術(shù)層面看，關(guān)注與研究此類政策的學者并不多；從操作層面看，出口退（免）稅從申報到核準都自成體系、相對獨立，無論是稅務部門還是納稅人全面了解、熟悉出口退（免）稅政策的并不多。因此，每次對將要出臺的政策進行意見征求時，其效果并不理想，待到正式文件發(fā)布實施后，才發(fā)現(xiàn)問題的存在，此時只能靠“打補丁”來完善與修改政策，這就造成了文件分散且復雜的現(xiàn)狀。

（三）根本因素

出 口退（免）稅制度體系缺少法律層次的基本定位是缺陷形成的根本原因。法律的制定、修改、頒布有一套科學嚴密的程序，經(jīng)過充分調(diào)研論證后出臺的法律，其穩(wěn)定性不言而喻，而制定行政規(guī)章的程序相對簡單，部門規(guī)章則更加容易。《立法法》第八條第（六）項明確“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能制定法律，將“稅收法定”原則專設一項。出口退（免）稅實際上屬于稅收征收性質(zhì)的核準項目，它的范圍擴減、稅率調(diào)整等理應由法律來確定。我國曾在1998年為了應對世界經(jīng)濟危機的影響，短期內(nèi)連續(xù)6次頻繁調(diào)整出口退稅率，這完全脫離了稅收法定的原則，造成了政策的多變。實踐證明，出口退（免）稅范圍、依據(jù)、退稅率的調(diào)整等重要事項，只有通過全國人大制定的法律來規(guī)定，才能保證其相對穩(wěn)定，并從根本上解決當前制度體系繁雜的問題。

對2組患者治療的療效(顯效:患者的舒張壓較治療前下降,下降在10mm Hg及以上,且已經(jīng)處于正常范圍,或其舒張壓下降20mm Hg及以上;有效:患者的舒張壓較治療前下降,下降不足10mm Hg,但是已經(jīng)處于正常范圍,或其舒張壓下降范圍為10mm Hg-19mm Hg,或其收縮壓下降在30mm Hg以上;無效:未達到以上指標水平;以顯效率+有效率作為治療的總有效率)進行觀察分析,同時對比2組治療前后血壓水平的差異性。

五、完善我國出口退（免）稅制度體系的建議

（一）重新梳理歸并現(xiàn)行出口退（免）稅政策

目前,歸納出口退(免)稅政策的工作可分為三個方面：一是出口退（免）稅政策管理。需要征納雙方了解和執(zhí)行的基本政策,包括出口退(免)稅的企業(yè)范圍、貨物勞務及服務范圍、退稅依據(jù)、計算辦法、申報流程、核準流程、法律責任等,全面理清后以通知或公告的形式發(fā)布。二是出口退（免）稅申報管理。主要明確納稅人辦理出口退（免）稅的期限、地點、方式、資料以及特殊業(yè)務的處理等。三是出口退（免）稅規(guī)范管理。進一步規(guī)范稅務人員的職業(yè)操守,明確辦理出口退(免)稅的內(nèi)部流程環(huán)節(jié)，查找日常管理中的風險點以及防范和打擊騙取出口退稅的要求等。

（二）不斷更新現(xiàn)有出口退（免）稅制度機制

根據(jù)國家對外貿(mào)易的需求，進行出口退（免）稅政策的調(diào)整應該是一種常態(tài)，但要避免打補丁式的文件陸續(xù)出臺，克服文件繁瑣、不便執(zhí)行的弊端。一是制度更新要有相對固定的周期。比如半年、一年或兩年等，根據(jù)形勢需要確定一個比較固定的周期，比較急、影響面窄、需要立竿見影的政策可以半年調(diào)整一次；對影響面和調(diào)整力度較大的可以在某一個固定周期結(jié)束前進行調(diào)整，并做到提前發(fā)布。二是制度更新要有相對固定的模式。在某一新政發(fā)布前，對新舊政策之間的調(diào)整、補充、完善的內(nèi)容進行全面解讀，使新政實施不拖泥帶水，不留后遺癥，確保稅企雙方便于查找、理解和執(zhí)行。

（三）提升出口退（免）稅的法律層級

目前，在我國的稅收法律體系中盡快增加出口退（免）稅這一環(huán)節(jié)十分必要。特別是在營改增全面推行，增值稅立法有望推出之際，針對實際需求立即著手《出口退（免）稅條例》的起草與制訂工作，待條件成熟時再將其上升到法律層次。該項工作的依據(jù)：一是稅收法定的要求。黨的十八屆三中全會指出，“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。必須完善立法…，建立現(xiàn)代財政制度”。在1982年，憲法就確立了“公民有依照法律納稅的義務”的稅收法定原則，《立法法》又進一步明確“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能由法律規(guī)定。二是依法治稅的需要。依法治稅是依法治國的重要內(nèi)容，作為行政執(zhí)法部門，要推動稅收立法，完善稅收法律體系，提高執(zhí)法水平，降低執(zhí)法風險，為稅收工作營造良好的法治環(huán)境。三是稅收本質(zhì)的體現(xiàn)。按照現(xiàn)代公共財政理論，稅收的本質(zhì)是納稅人通過依法納稅來購買政府提供的國防、安全等公共產(chǎn)品。財政部、國家稅務總局作為稅收管理的具體執(zhí)行者，自己制定并實施有關(guān)稅收行政法規(guī)將有失客觀和公允，稅收政策的公平、公正性將會打折。因此，長遠之計是要把《出口退（免）稅條例》上升到法律層級，通過全國人大以法律的形式發(fā)布《出口退（免）稅法》，以此來保證稅收政策的公平、公正性，同時，解決當前出口退（免）稅政策體系中存在的諸多問題，真正實現(xiàn)依法退（免）稅，從而推動我國對外貿(mào)易的長期穩(wěn)定與發(fā)展。

（四）深化國地稅合作伙伴關(guān)系

隨 著國地稅征管改革、合作執(zhí)法的不斷深入，出口退（免）稅作為資源集約整合的對象，也應當融合到國地稅聯(lián)合執(zhí)法的工作中來，以不斷豐富、拓展國地稅征管合作的內(nèi)容。一是完善制度建設。出口退（免）稅雖然是增值稅的后續(xù)環(huán)節(jié)，但在國地稅聯(lián)合執(zhí)法過程中是不分稅種與功能的。因此，制訂健全、科學、規(guī)范的合作管理制度就顯得尤為必要，通過完善的制度建設，明確雙方協(xié)作配合的層面、方法、手段、內(nèi)容；同時，持續(xù)完善國地稅部門的情報交換制度，定期向?qū)Ψ竭M行情況反饋和通報，促進合作效率的進一步提高。二是共搭納服平臺。突出出口退（免）稅窗口服務和網(wǎng)絡化服務，以共建辦稅服務廳和電子稅務局為抓手，在整合服務資源、加強服務銜接、拓展服務領(lǐng)域等方面積極探索。通過國地稅共建實體和電子辦稅服務廳，實現(xiàn)從受理出口退稅備案、領(lǐng)取出口發(fā)票，到下達退（免）稅通知書等，“一條龍”服務到位。三是深度聯(lián)合執(zhí)法。按照“一次入戶、統(tǒng)一檢查、聯(lián)合審理、各自處理”的原則，國地稅之間應當深化對出口企業(yè)相關(guān)案件的辦案協(xié)作，特別是加大對出口騙稅案件合作檢查的力度，提升稽查質(zhì)效。并不斷深化信息的共享利用，建立信息定期比對制度，加強對出口企業(yè)中的非正常戶、注銷戶的交叉核實。通過國地稅的緊密合作，充分發(fā)揮國地稅各自的優(yōu)勢，進一步推動出口退（免）稅服務深度融合、執(zhí)法適度整合、信息高度聚合，讓守法誠信的納稅人享受到真正的便利與快捷。

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（責任編輯：東方源）

F812.423

A

2095-1280(2017)02-0038-06

葉美萍，女，國家稅務總局稅務干部進修學院副教授；王文清，男,國家稅務總局稅務干部進修學院副教授；李景昊，男，河南省平頂山市國家稅務局進出口稅收管理科科長。