八條熱線背后的學(xué)者行動(dòng)

馬 軍

一方面,中央部委和31個(gè)省市自治區(qū)“主動(dòng)公開”的成績越來越好,另一方面,面對公民申請信息公開的窗口卻越關(guān)越緊

也許是因?yàn)橐环N分裂的感覺,25歲的閻天發(fā)現(xiàn)自己很難簡單定義何為“更好”或“更差”。兩年來,他所在的研究團(tuán)隊(duì)主攻政府信息公開,這項(xiàng)工作經(jīng)常把他帶入兩種截然相反的情緒中。

一方面,在他參與的一個(gè)測評項(xiàng)目中,中央部委和31個(gè)省市自治區(qū)“主動(dòng)公開”的成績越來越好,這讓他感到樂觀;另一方面,面對公民申請信息公開的窗口卻越關(guān)越緊。甚至于,當(dāng)他想找一些成功申請的典型案例時(shí),竟然找不到,這又讓他備感無奈。

“學(xué)生”的進(jìn)步

閻天是北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心(以下簡稱“中心”)的高級研究員兼項(xiàng)目官,再加上中心主任王錫鋅教授和另一位同事彭,三個(gè)人組成了一個(gè)小小的核心團(tuán)隊(duì),每年定期開展一項(xiàng)名為“政府信息公開年度指數(shù)”的測評項(xiàng)目。

這個(gè)測評指數(shù)有如一個(gè)班級里所有學(xué)生的成績單,而“學(xué)生”是中央各部委和各省市政府。為了制作這張成績單,閻天及其團(tuán)隊(duì)要根據(jù)“學(xué)生”們自己發(fā)布的信息公開年報(bào)、網(wǎng)站信息建設(shè)、規(guī)章制度,一一打分,然后列榜公布。

在這張成績單上,這些政府部門今年的表現(xiàn)比上一年度大有進(jìn)步。

比如按規(guī)定,每年3月31日是年報(bào)公布的截止日。但去年4月1日,有一半以上的部門沒有交年報(bào),被閻天他們一一記錄在案。幾天后,這些部門才開始陸續(xù)補(bǔ)交“作業(yè)”,而且還玩了一手在網(wǎng)站后臺修改發(fā)布時(shí)間的“找補(bǔ)”把戲。

閻天他們沒料到這一招,也沒想到要保存“證據(jù)”,只好算這些“作弊”的“學(xué)生”答題有效,都給了分。吃一塹長一智,今年閻天他們想好了應(yīng)對之策。在3月31日凌晨,閻天和同事盯守在電腦前,就為了抓“現(xiàn)行”。

他們發(fā)現(xiàn)情況大有改觀,絕大部分省份都踩著點(diǎn)兒發(fā)布了信息公開年報(bào),個(gè)別表現(xiàn)好的甚至還提前了十幾天。不及格的只有江西一省,又跟去年一樣“舞弊”,被閻天拷貝了網(wǎng)頁,留作“證據(jù)”。

除此之外,政府信息公開在網(wǎng)站信息建設(shè)、人員配備等方面都漸趨完備,相關(guān)部門也對此高調(diào)宣傳。特別是去年“中心”的測評報(bào)告出來后,許多省份的信息公開部門紛紛打來電話,對此事反應(yīng)積極。這些都讓閻天對這個(gè)項(xiàng)目有了更多的信心,覺得這種測評很有意義。

北京市政府信息公開辦公室在寫2009年年報(bào)時(shí),還專程來北大拜訪了“中心”,討論“中心”提的一些概念是否可以用到年報(bào)中,這也看出政府部門對信息公開之重視。

公民申請受阻

但另一方面的情況讓閻天及同事們不那么樂觀。

政府部門的信息公開分作兩大類,一類是諸如年報(bào)、網(wǎng)站信息等“主動(dòng)公開”部分,還有一類是回應(yīng)普通人申請的“依申請公開”。在閻天看來,跟前者的主動(dòng)和高調(diào)相比,后者一路趔趄。

“不管是誰,申請信息公開的要求遞上去,常常不會(huì)有結(jié)果?！遍愄旌团矶紝Υ藝@息連連。在這一塊,他們另有一個(gè)渠道,直接面對社會(huì)上那些最基層的申請者,獲得大量一手材料。

這個(gè)“渠道”就是他倆辦公桌上的那部電話,電話旁邊立著一塊不大的牌子,上寫“政府信息公開咨詢熱線”。

熱線早在2008年5月就正式開通,兩年來已接到2000多例求助電話。求助者身份不同,遍布全國各地,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)尤多。他們咨詢的內(nèi)容多與自己的切身利益相關(guān),包括拆遷、房改、工作調(diào)動(dòng)、社會(huì)保障、各種收費(fèi)等。

作為熱線,這部電話著實(shí)保持著熱度。在開通之初有媒體報(bào)道的情況下,每天有十多個(gè)咨詢電話打進(jìn)來,閻天他們接不過來,招了北大、清華和政法大學(xué)的法律系研究生充當(dāng)志愿者,稍作培訓(xùn)即“上崗”服務(wù),為全國各地的民眾提供咨詢。

后來逐漸穩(wěn)定到每天至少一兩個(gè)電話,與拆遷有關(guān)的內(nèi)容占了絕大多數(shù)。特別是2010年年初以來,隨著全國范圍內(nèi)拆遷事件激增,求助者數(shù)量一路攀升。不光來電,信件或者登門造訪數(shù)量亦有不少。這其中就有去年12月因拆遷自焚而被廣泛關(guān)注的北京四季青村民席新柱。

很多人都是信息公開申請不下來,求助于北大這條熱線。閻天說,對這些求助者,他們除了給些程序方面的建議之外,也并無良方?！熬退阄覀儙退焉显V狀寫得很周詳,又有什么用呢?”

“申請信息公開被拒絕,在程序上還可以積極上訴,但在現(xiàn)實(shí)中目前沒什么出路?！遍愄煺f,“比如在北京,各級法院現(xiàn)在對涉及信息公開的訴訟相當(dāng)保守,基本上不做實(shí)際審查就直接駁回了?！?/p>

王錫鋅教授對《中國新聞周刊》記者透露,他跟一些法官有過交流,法院現(xiàn)在也處于困境。曾有一位北京律師申請審計(jì)署將審計(jì)信息全部公開,得到的答復(fù)是如果公開了可能影響社會(huì)穩(wěn)定,法官對此自然無法審理。

此外還有國家機(jī)密,對法官來說同樣也是一個(gè)技術(shù)上的巨大挑戰(zhàn)?！凹幢阄襾懋?dāng)法官也很難,就算我把案子接過來,這些技術(shù)上的問題怎么解決?”王錫鋅說。

這一尷尬局面,無疑會(huì)逐漸瓦解普通人對《政府信息公開條例》的信心?！爸行摹鼻靶r(shí)候要制作一個(gè)宣傳手冊。閻天他們想找一個(gè)申請政府信息公開被拒、然后打官司勝訴的案例?！皝硗茝V一下,這樣也能給普通老百姓信心。” 但最后他們竟不能如愿。

上海每年幾百起行政復(fù)議和行政訴訟,絕大部分都是關(guān)于政府信息公開的,真正靠勝訴而改變決定的案例同樣鮮見。

不僅如此,有關(guān)部門對“依申請公開“的限制似乎變得更為嚴(yán)格了。

今年1月,國務(wù)院辦公廳就“依申請公開”專門下發(fā)了一個(gè)通知,其中大大限制了“以學(xué)術(shù)科研為名”的申請。譬如規(guī)定“一事一申請”,也就是說,要申請大量信息,必須先化整為零,拆解成多個(gè)申請,分次進(jìn)行。在閻天看來,這個(gè)通知針對的就是如吳君亮、任星輝等人發(fā)起的公益性申請。

閻天的同事彭是從牛津大學(xué)留學(xué)回來的博士,他尤其擔(dān)心“文牘主義”在政府信息公開方面的泛濫——也就是文案、宣傳都做得漂亮,卻是不務(wù)實(shí)際的表面工作。他舉例說,在不少省市的政府信息公開官方網(wǎng)站上,“主動(dòng)公開”看上去很好很規(guī)范,但真正想找東西時(shí)卻找不到。

從北大法律系畢業(yè)、一直學(xué)行政法的閻天從來沒有懷疑過《條例》的重要性。他把《條例》看作是“法制30年以來最好的機(jī)會(huì)之一”。只是他沒有料到,政府信息公開前行了兩年之后,會(huì)卡在一個(gè)瓶頸里。

熱線背后的公民需求

北大這條咨詢熱線的創(chuàng)辦,最初來自于中心主任王錫鋅教授的創(chuàng)意,且讓他寄予厚望。

“公眾對信息的需求,有時(shí)候就像對空氣的需求一樣渴望?！蓖蹂a鋅在2008年5月《條例》實(shí)施前就預(yù)測,社會(huì)上對政府信息公開的需求將會(huì)有很大增長。

這些年來,王錫鋅和他的這個(gè)中心一直致力于推進(jìn)“富有意義的”公民參與。他期待通過開辦這條熱線,為最基層的民眾提供法律支持,以此來有效推進(jìn)中國的政府信息公開。

2000多例來電對于全國民眾來說,只是一個(gè)小數(shù)字。“大量的公眾申請都藏在水下面,我們看不到,你們媒體也沒有報(bào)道過。”王錫鋅建議記者去看看各省市頒布的信息公開年報(bào),其中透露的數(shù)字非?？捎^。

2008年5月曾被眾多媒體報(bào)道的“全國信息公開第一案”——湖南黃由儉案,當(dāng)時(shí)黃由儉就是通過這條熱線來進(jìn)行咨詢的。王錫鋅與黃由儉多次通過電話,在案件的整個(gè)過程中都提供了法律咨詢。

正如王錫鋅所料,在《條例》實(shí)施之后,雖然政府方面對信息的供應(yīng)也有增長,但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能匹配公眾的需求。

在2000多例來電之外,從全國各地寄到中心的信件其實(shí)更多,裝滿了整整四個(gè)紙箱,堆放在會(huì)議室一角?！爸行摹钡墓ぷ魅藛T會(huì)對每一封來函進(jìn)行回復(fù),但信件經(jīng)常被退回。據(jù)彭回憶,有一次他統(tǒng)一寄出60多封信,十幾封被退回?！昂芏嗟胤蕉荚谕粨舨疬w,可能在我們提供咨詢的信件送達(dá)之前,那個(gè)房子就已經(jīng)拆掉了?！?/p>

“他們能用得上的硬性法律規(guī)定,基本就只有這個(gè)《條例》。”彭無奈地說。

八高校的推動(dòng)力

這條熱線在運(yùn)行兩年后,開始有力量復(fù)制自己。2010年3月中旬,在“中心”的召集下,來自全國8所高校的學(xué)者召開了一次圓桌會(huì)議,組成了“中國政府信息公開觀察聯(lián)盟”(高校名單參見列表)。

這次圓桌會(huì)議涉及到一個(gè)重要主題:中國的政府信息公開,自上而下的政府推動(dòng)固然重要,但是可持續(xù)的大規(guī)模推動(dòng)力,在現(xiàn)在和未來,都將主要為自下而上的社會(huì)推動(dòng)力。

為了發(fā)揮《條例》作用,從基層推動(dòng)中國的陽光政府建設(shè),8個(gè)團(tuán)隊(duì)做出了一個(gè)決議:擴(kuò)充北大現(xiàn)有的這條咨詢熱線,在位于全國不同區(qū)域的這8所高校中,由每個(gè)團(tuán)隊(duì)分別提供一條熱線,為全國各地民眾提供政府信息公開的咨詢服務(wù)。截至記者發(fā)稿,這8條熱線都已正式開通。

在5月1日前后,這8所高校還聯(lián)手開展了一項(xiàng)規(guī)模頗為龐大的工作:由這8個(gè)團(tuán)隊(duì)中的工作人員,以公民身份,以“研究”為目的,同時(shí)向中央各部委和全國31個(gè)省市自治區(qū)政府申請信息公開。

這些申請的內(nèi)容完全相同,共由5個(gè)問題組成。比如其中一條是申請公開各省的保障性住房支出,就是經(jīng)適房、廉租房這些保障性住房,每個(gè)省各支出了多少。

“遭到”申請的各政府部門如何回應(yīng),都被研究團(tuán)隊(duì)一一記錄在案。所有申請情況,將作為第一手?jǐn)?shù)據(jù),用于今年6月即將發(fā)布的《政府信息公開年度指數(shù)》報(bào)告。

在去年的《政府信息公開年度指數(shù)》排行中,浙江省列倒數(shù)第一名。浙江省辦公廳的工作人員多次給王錫鋅打來電話,詢問為什么他們倒數(shù)第一,這個(gè)排行又用了什么樣的指標(biāo)體系。

王錫鋅請對方看了北大公眾參與研究與支持中心制作的“政府信息公開指數(shù)評價(jià)指標(biāo)體系”,并介紹說這個(gè)體系在北大的網(wǎng)站上公開,對所有政府部門一視同仁。

如今,由王錫鋅另行組建的中國政府信息公開指數(shù)評測中心已經(jīng)建立起來。這個(gè)中心包括北大、清華、中國政法大學(xué)、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)、吉林大學(xué)、西南政法大學(xué)、西北政法大學(xué)、湘潭大學(xué)等8個(gè)團(tuán)隊(duì),分別覆蓋全國不同區(qū)域,同樣也是以北京大學(xué)為主導(dǎo)來進(jìn)行統(tǒng)籌。

這個(gè)評測團(tuán)隊(duì)中的相關(guān)研究者,通常都是這個(gè)領(lǐng)域中頂尖的教授和一些博士生,核心人員達(dá)30人之多。王錫鋅說,他期望由八高校打造的這個(gè)《政府信息公開年度指數(shù)》報(bào)告,能對政府部門形成一種持續(xù)的推動(dòng)力。

八高校中的上海財(cái)大從去年開始發(fā)布另一個(gè)榜單——“中國省級財(cái)政透明度排行榜”,今年第二次發(fā)布,已形成一定的影響力。據(jù)說,有的省份給國務(wù)院寫報(bào)告,第一句話就是,我們在上海財(cái)大的評比中排第幾名,這是對我們工作的最大鼓勵(lì)云云。

上海財(cái)大團(tuán)隊(duì)的帶頭人蔣洪教授認(rèn)為,在他們的測評中,今年各省市的得分情況,跟去年相比僅僅提高了零點(diǎn)幾個(gè)百分點(diǎn),可見政府信息公開還處在一個(gè)比較徘徊的狀態(tài)。

“我把這個(gè)現(xiàn)象看作是期待與現(xiàn)實(shí)的矛盾。”蔣洪對《中國新聞周刊》記者說,現(xiàn)在各部門在宣傳信息公開時(shí)呼聲很高,但在行動(dòng)方面還存在很大的滯后。

這一觀點(diǎn),與閻天和彭不謀而合。在王錫鋅的率領(lǐng)下,北大這個(gè)團(tuán)隊(duì)期望能發(fā)起一場“社會(huì)動(dòng)員”——即由公眾、學(xué)者、媒體共同行動(dòng),構(gòu)成一種有序的社會(huì)參與?！?/p>