PPP模式下棚戶區(qū)改造項(xiàng)目融資研究*

張海珍，張如玉

(1.安徽財(cái)經(jīng)大學(xué);2.安徽農(nóng)業(yè)大學(xué))

PPP模式下棚戶區(qū)改造項(xiàng)目融資研究*

張海珍1，張如玉2

(1.安徽財(cái)經(jīng)大學(xué);2.安徽農(nóng)業(yè)大學(xué))

棚改項(xiàng)目是一項(xiàng)重大的民生工程，因此可能面臨資金不足的問題.針對此問題，對棚改項(xiàng)目引入PPP模式進(jìn)行研究.以蚌埠市為例，首先梳理了蚌埠市棚改項(xiàng)目的進(jìn)程，然后從不同方面探究了蚌埠市棚改項(xiàng)目引入PPP融資模式的必要性及可行性.其次設(shè)計(jì)了蚌埠市棚改項(xiàng)目的PPP運(yùn)行模式.最后對于完善棚改項(xiàng)目的PPP模式提出了相關(guān)的建議.

棚改項(xiàng)目;PPP模式;必要性;可行性;政策建議

0 引言

棚戶區(qū)是指由于歷史因素，城市中結(jié)構(gòu)簡陋、人均居住面積小、平房密度大、使用年限久遠(yuǎn)、房屋質(zhì)量差、居住環(huán)境差的房屋集中的地方.隨著改革開放由于資源缺乏和一些政策性的原因使得這些居民的住房問題沒有得到相關(guān)的重視.而這些工人大都已經(jīng)失去了勞動(dòng)的能力，礙于自身經(jīng)濟(jì)條件的約束，他們不得不住在這種基礎(chǔ)設(shè)施不完善，交通不便利、房屋隱患大的房屋里，由此形成了一個(gè)個(gè)城中村［1］.2015年，李克強(qiáng)總理在考察國家開發(fā)銀行時(shí)兩次要求任務(wù)“加碼”，棚改要進(jìn)一步加強(qiáng)地下管網(wǎng)等“大配套”建設(shè).新一輪棚改的熱潮已經(jīng)來臨，然而棚改項(xiàng)目中的資金問題仍然是需要亟待解決的問題.將PPP這種公私合營的融資模式引入棚改項(xiàng)目中具有重要的意義.

1 蚌埠市棚改現(xiàn)狀

蚌埠市作為安徽省最大的老工業(yè)基地，居住人口集中，但是基礎(chǔ)設(shè)施長期不足，隨著城市進(jìn)程的不斷加快，棚戶區(qū)內(nèi)居民生活不便，棚戶區(qū)內(nèi)破舊不堪的房屋也影響著城市的風(fēng)貌.蚌埠市政府在推進(jìn)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目中傾注了大量的心血.2009年，蚌埠市有棚戶區(qū)127個(gè)，應(yīng)拆遷面積為758萬m2，2010年在蚌埠市市委、市政府的關(guān)懷下，棚改項(xiàng)目得以順利進(jìn)行，到2014年全市已完成棚戶區(qū)改造數(shù)為153個(gè)，完成安置房建造約為631.2萬 m2.城市人均住房面積2014年較2010年相比，提高了16.1 m2.2014年，蚌埠市新一輪棚戶區(qū)五年改造規(guī)劃編制完成，新一輪大規(guī)模棚戶區(qū)改造序幕已經(jīng)拉開，計(jì)劃改造棚戶區(qū)200萬m2，爭取在2016年率先完成集中連片棚戶區(qū)改造.

2 棚戶區(qū)改造項(xiàng)目PPP模式的必要性

棚戶區(qū)改造作為政府的一項(xiàng)重大民生工程，對項(xiàng)目資金的要求是巨大的.雖然說政府有相關(guān)政策的扶植，但是對于這項(xiàng)浩大的民生工程來說還是不夠的.因此資金的約束要求政府必須走出去，與企業(yè)合作共同完成這項(xiàng)工程［2］.

2.1 PPP模式有利于拓寬項(xiàng)目的融資渠道

近年來各地政府響應(yīng)中央號(hào)召，如火如荼地開展棚戶區(qū)改造這一民生項(xiàng)目.資金是擺在我們面前亟待解決的問題.雖然各地政府也加大了在棚改項(xiàng)目中的財(cái)政支出，然而對這樣浩大的項(xiàng)目而言，仍然是杯水車薪，治標(biāo)不治本.而PPP模式的引入，有助于民間資本注入民生工程，解決棚改項(xiàng)目中資金不足的問題，為社會(huì)福利事業(yè)注入新鮮的血液.其次在棚改項(xiàng)目的管理和運(yùn)行中，民營企業(yè)與政府的結(jié)合也可以發(fā)揮各自的優(yōu)勢.

2.2 有利于分散風(fēng)險(xiǎn)

在棚戶區(qū)改造項(xiàng)目中引入PPP模式，表明在項(xiàng)目的初始階段便可以引入民間資本參與到項(xiàng)目的建造中.這意味著政府不需要通過發(fā)行公債來彌補(bǔ)棚改項(xiàng)目資金的不足，也意味著政府不會(huì)面臨違約或者赤字的風(fēng)險(xiǎn)，也保證了政府在其他項(xiàng)目上的運(yùn)行不受干擾，將政府在棚改項(xiàng)目上的違約風(fēng)險(xiǎn)降為零.此外，通過招標(biāo)確定的民營企業(yè)，自身在企業(yè)管理、項(xiàng)目建設(shè)中必然有其優(yōu)勢，因此民營企業(yè)加入棚改項(xiàng)目中，其專業(yè)性必然能夠大大降低棚改項(xiàng)目建設(shè)中的種種風(fēng)險(xiǎn).此外，這種雙方共同監(jiān)督的合作模式，使得棚改項(xiàng)將以更高的效率運(yùn)行.兩部門依靠自身優(yōu)勢，減小或分散了棚改項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn).

2.3 PPP模式充分發(fā)揮政府和民營部門的比較優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)雙贏

在傳統(tǒng)的棚改項(xiàng)目中，政府的優(yōu)勢是能夠從宏觀層面整體把控棚改工作的規(guī)模和布局，依靠政府的財(cái)政收入或是政府信用推進(jìn)棚改項(xiàng)目，但是政府的劣勢在于政府畢竟不是民營部門，民營部門歸根結(jié)底還是商人，利潤最大化是其終極目標(biāo)，有著較強(qiáng)的經(jīng)營效益與管理水平，因此與企業(yè)相比政府的劣勢在于項(xiàng)目的運(yùn)營效率較低.而對于民營部門來說單個(gè)的民營部門資金有限，而且在貸款方面不具有優(yōu)勢.但是當(dāng)棚改項(xiàng)目引入PPP之后，政府將棚改項(xiàng)目轉(zhuǎn)交給民營部門負(fù)責(zé)，給予其相應(yīng)的政策優(yōu)惠，不僅可以促進(jìn)棚改項(xiàng)目的高效運(yùn)行，對政府也好處多多.

2.4 有效防止腐敗

棚改項(xiàng)目作為蚌埠市一項(xiàng)十分龐大的惠民工程，需要依托一筆巨大的資金.但是若僅僅是政府主導(dǎo)的話，那么在招標(biāo)過程極易發(fā)生腐敗，而且通過非常方法“中標(biāo)的企業(yè)”需要在招標(biāo)環(huán)節(jié)發(fā)生一些特別費(fèi)用.前期的高額成本與企業(yè)利潤最大的理念是相悖的，為了不負(fù)盈虧，在項(xiàng)目建設(shè)中可能會(huì)出現(xiàn)“豆腐渣”工程，這樣不能保障房屋的質(zhì)量.但是引入PPP這一模式之后，由于政府與企業(yè)之間是合作關(guān)系，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，分享利潤，雙方會(huì)形成一種相互制衡的機(jī)制.因此棚改項(xiàng)目引入PPP模式有效的減小了民營部門的道德風(fēng)險(xiǎn)以及政府的腐敗現(xiàn)象.

3 棚戶區(qū)改造項(xiàng)目PPP模式的可行性

3.1 有利的政策導(dǎo)向

棚戶區(qū)改造是一項(xiàng)惠民的民生工程，在遼寧棚改取得成功之后，隨即中國政府在全國范圍內(nèi)推廣棚戶區(qū)改造項(xiàng)目.要想實(shí)現(xiàn)社會(huì)資金的最優(yōu)配置，政府必須出臺(tái)更多的優(yōu)惠政策吸引民營企業(yè)加入棚改項(xiàng)目中.近幾年政府在住房保證性的財(cái)政支出增幅十分明顯，如圖1所示.

圖1 保障性支出統(tǒng)計(jì)圖

由圖1可以看出，自2009年至2014年地方政府在住房保障性方面的財(cái)政支出越來越大，表明了政府要將棚戶區(qū)項(xiàng)目進(jìn)行到底的決心.因此在這樣有力的政策引導(dǎo)下并且結(jié)合PPP模式的優(yōu)點(diǎn)，最終將可以順利推進(jìn)PPP模式在棚改項(xiàng)目中的運(yùn)用.

3.2 穩(wěn)定的投資回報(bào)

為了說明投資回報(bào)問題，進(jìn)行仿真分析.假設(shè)政府通過招商可以找到滿足條件的PPP模式下的私營企業(yè).假設(shè)融資結(jié)構(gòu)為RD/RE=2/3，即K=0.4.衡量一個(gè)項(xiàng)目是否具有投資必要的方法有很多，如凈現(xiàn)值法，內(nèi)部收益率法等.該文采用凈現(xiàn)值法測算，在棚改項(xiàng)目中主要涉及的指標(biāo)有初始投資資本金C，增長率g，貼現(xiàn)率r，以及資金回收年限n.經(jīng)過查閱相關(guān)資料和咨詢有關(guān)專家，得到蚌埠市棚改項(xiàng)目各指標(biāo)的相關(guān)數(shù)據(jù)為C=150億元，g=6%，r=13%，n=30.將數(shù)據(jù)代入公式(1)中，在EXCEL中求解得到:

由于其凈現(xiàn)值大于零，這意味著企業(yè)和政府通過PPP模式進(jìn)行棚改項(xiàng)目從長期來看是有一個(gè)穩(wěn)定收入的，因此無論對于企業(yè)還是政府來說均是有利可圖的，對PPP模式下的棚改項(xiàng)目能夠順利運(yùn)行起到支撐作用.

3.3 具有良好的運(yùn)作基礎(chǔ)

其他地方PPP模式下的棚改項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)為蚌埠市PPP模式下的棚改項(xiàng)目提供了一定的理論基礎(chǔ)和參考價(jià)值.比如河南省焦作市，該市自2010年引用PPP融資模式進(jìn)行棚戶區(qū)改造，政府只投入引導(dǎo)資金2.28億元，就吸引社會(huì)資金20多億元，真正發(fā)揮了政府財(cái)政資金的乘數(shù)效應(yīng)，解決了治理棚戶區(qū)改造的資金瓶頸，同時(shí)也使參與的社會(huì)資本方獲得了相應(yīng)的投資回報(bào)［3］.

4 PPP模式的運(yùn)作流程

由政府小比例出資，由參與企業(yè)主要出資設(shè)立一個(gè)SPV(主辦企業(yè));由政府通過商業(yè)銀行向SPV發(fā)放委托貸款，也就是將政府在國開行的貸款轉(zhuǎn)移到企業(yè)當(dāng)中，這樣企業(yè)可以得到貸款的政策性優(yōu)惠;然后商業(yè)銀行向SPV提供信貸便利和信貸協(xié)議等，當(dāng)項(xiàng)目資金缺乏時(shí)，由商業(yè)銀行向項(xiàng)目進(jìn)行融資.在項(xiàng)目開展過程中，由政府部門向企業(yè)提出項(xiàng)目的相關(guān)要求，同樣的，企業(yè)向政府提出自身的利益訴求;由商業(yè)銀行對項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)務(wù)計(jì)算并提供貸款承諾等信貸便利.協(xié)商達(dá)成一致后，由政府、參與企業(yè)以及商業(yè)銀行三方簽訂PPP合作協(xié)議，由政府部門委托專業(yè)團(tuán)隊(duì)監(jiān)督項(xiàng)目進(jìn)度及項(xiàng)目質(zhì)量;由商業(yè)銀行監(jiān)督項(xiàng)目資金使用情況并定期做出財(cái)務(wù)分析，為項(xiàng)目計(jì)劃的調(diào)整提供依據(jù).在模式設(shè)立初期，政府，企業(yè)，商業(yè)銀行三方需要就利益分配和義務(wù)承擔(dān)方面協(xié)商一致，并簽訂具有法律效力的正式協(xié)議.當(dāng)項(xiàng)目過程中出現(xiàn)預(yù)期外的情形時(shí)，需要三方共同商議進(jìn)行計(jì)劃的修訂.

5 政策建議

針對PPP模式，提出以下政策建議:(1)合理的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益分配機(jī)制:在項(xiàng)目運(yùn)行過程中會(huì)產(chǎn)生這樣或那樣的風(fēng)險(xiǎn)，政府和企業(yè)作為合作的雙方，自然要明確雙方的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，否則由于產(chǎn)權(quán)不明晰會(huì)導(dǎo)致效率低下的問題.對于政府而言其主要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)有法律風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)等.而對于企業(yè)而言，在項(xiàng)目建造過程中一些不可抗力的災(zāi)難而造成的損失，此外企業(yè)應(yīng)當(dāng)為房屋的質(zhì)量提供保障.因此政府和企業(yè)要通過不斷的溝通最終達(dá)成一個(gè)雙方均可以接受的利益分配機(jī)制.(2)設(shè)立政府PPP融資資金:政府可以通過使用財(cái)政資金設(shè)立專門的PPP項(xiàng)目資金，PPP基金主要是在項(xiàng)目的初期為項(xiàng)目提供資金的支持.政府可以通過發(fā)行地方債券等形式引入民間資本，然后將PPP資金提供給資金不足的企業(yè)，通過引入民間資本這樣可以起到杠桿作用.(3)有效監(jiān)管:在政府與企業(yè)的合作中，政府的有效監(jiān)管是十分具有必要的.任何一個(gè)企業(yè)最終目的是為了實(shí)現(xiàn)其利潤的最大化，在項(xiàng)目中可能會(huì)不擇手段為自身創(chuàng)造利潤，極易發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn).因此在這樣的背景下，政府必須加強(qiáng)監(jiān)管，明確相應(yīng)的處罰機(jī)制，保障棚改項(xiàng)目能夠順利有序地進(jìn)行下去.(4)完善相關(guān)法律:政府部門需要制定完善的法律法規(guī)，使私人部門的利益得到有效保護(hù).因?yàn)镻PP項(xiàng)目通常前期的投資很大，而取得收益的周期也長，具有不確定性.只有當(dāng)私人部門認(rèn)為自身利益能夠得到有力的保障，才會(huì)踴躍參與，并帶動(dòng)更多的社會(huì)資本加入到PPP項(xiàng)目中.

［1］周津.PPP模式在棚戶區(qū)改造項(xiàng)目中的應(yīng)用探究［D］.重慶大學(xué)，2015.

［2］劉莉，王萌，于萌.棚戶區(qū)改造中PPP項(xiàng)目模式探析［J］.山東工業(yè)技術(shù)，2015，24:220.

［3］馮從敢.利用PPP融資模式參與棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的必要性和可行性研究［J］.安徽商貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2016(02):52－54.

［4］代雨秀.PPP模式下的棚戶區(qū)改造政治風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究［J］.商，2016，22:52－53.

［5］馮從敢.棚戶區(qū)改造項(xiàng)目PPP融資模式解析［J］.行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)，2016(19):89－90，88.

The Research on Financing of Slum Upgrading Project under the PPP Mode Housing Areas

Zhang Haizhen1，Zhang Ruyu2，
(1.Anhui University of Finance and Economics;2.Anhui Agricultural University)

Slum upgrading project is a major livelihood project，the problem of insufficient funds is faced.Aiming at the problems，the research on the slum upgrading project are analyzed under the PPP mode.Based on Bengbu as an example，the Bengbu Slum upgrading process of the project is combed，and then the Bengbu Slum upgrading project is explored from different aspects the necessity and feasibility of introducing PPP financing model.The second，the PPP operation mode of Bengbu Slum upgrading project are designed.The last，related Suggestions of the PPP model is put forward for perfecting Slum upgrading project.

Slum upgrading projects;The PPP mode;Necessity;The feasibility;Policy Suggestions

F299.27

:A

:1000－5617(2017)01－0060－04

(責(zé)任編輯:李家云)

2016－11－12

*國家自然科學(xué)基金(11601001);國家大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃(201610378056)