基層審計機關資源環(huán)境審計研究

林婉婉

【摘要】資源環(huán)境審計著眼于可持續(xù)經(jīng)濟發(fā)展。當前，基層審計機關也將目光投向該工作，集中力量深入探索與實踐。本文針對基層審計機關面臨的資源環(huán)境審計難點，提出“縱向管理及橫向拓展”發(fā)展資源環(huán)境審計工作的設想，以期為基層審計機關工作開展提供一些實踐參考。

【關鍵詞】基層審計機關 資源環(huán)境審計 對策

近年來，基層審計機關在上級審計部門與當?shù)卣念I導下，結合當?shù)刭Y源環(huán)境保護和建設的特點，深入調(diào)研，積極謀劃，努力實踐，不斷拓展資源環(huán)境審計領域。但相比于上級審計部門，差距仍然較大，除了面對全國審計機關所共同面臨的人員職業(yè)勝任能力不夠、資源環(huán)境審計法律規(guī)范體系不夠完善等問題外，還需解決以下突出難題，如：資源環(huán)境審計規(guī)范建設進度緩慢、審計內(nèi)容狹窄、審計技術方法滯后、資源配置不夠優(yōu)化、審計結果公告機制不完善等問題?，F(xiàn)就完善基層審計機關資源環(huán)境審計提出幾項對策，具體如下：

一、基層審計機關資源環(huán)境審計工作推進總體思路

（一）改進內(nèi)部建設，以規(guī)范化及審計質(zhì)量提升為目的，向面廣縱深發(fā)展

從縱向管理而言，需要完善資源環(huán)境審計工作制度設計：一是推進基層審計機關條線管理，由上層制度設計保障獨立性；二是健全基層審計機關資源環(huán)境審計制度，完善工作開展依據(jù)；三是逐步完善資源環(huán)境審計評價標準體系、指標體系，提升評價的針對性、有效性及科學性；四是強化地方資源環(huán)境審計項目計劃管理，體現(xiàn)全面審計、突出重點的思路；五是完善資源環(huán)境審計結果公告制度，提升透明度；六是充分發(fā)揮資源環(huán)境審計的建設性作用，為當?shù)丨h(huán)保工作推進建言獻策。

從橫向拓展而言，需要進一步延伸資源環(huán)境審計內(nèi)容、全面獲取環(huán)境信息、提高審計質(zhì)量：一是提升新型審計方法運用率，推動創(chuàng)新；二是突破現(xiàn)有審計方法局限性，適應發(fā)展需要；三是拓展環(huán)境信息獲取渠道，全方位收集信息；四是采取有效措施，加大環(huán)境信息披露力度；五是加強項目過程質(zhì)量控制，由內(nèi)部規(guī)范化保證獨立性；六是轉變審計思路，“兩步走”拓展審計內(nèi)容，即做優(yōu)結合型資源環(huán)境審計項目，探索獨立型資源環(huán)境審計項目。

（二）加強外部引導，以透明化及參與度提升為目的，向協(xié)作互補推動

雖然資源環(huán)境審計的主體是審計機關，但內(nèi)部審計機構及社會審計組織作為助力者，職能部門作為被審計對象及環(huán)保工作的監(jiān)管者，普通群眾作為受益者，同樣需要在引導下，積極參與該項工作，發(fā)揮協(xié)作互補的優(yōu)勢。一要推進“四位一體”模式，構建基層審計機關有效組織架構，促進基層審計機關、內(nèi)部審計機構、社會審計組織及地方職能部門在工作上協(xié)調(diào)互動，形成合力；二要充分利用專家建議，提升社會審計參與度，消除審計人員專業(yè)短板劣勢；三要加大審計宣傳與公開力度，搭建公眾參與平臺，發(fā)揮其主觀能動性。

二、基層審計機關資源環(huán)境審計工作推進具體措施

（一）推進本地區(qū)資源環(huán)境審計工作規(guī)范化建設

1.健全基層審計機關資源環(huán)境審計制度。制度是所有管理模式的基礎，因此有必要建立地方資源環(huán)境審計制度，通過制度管人、管事，明確工作目標、操作流程、工作要求、責任分工等內(nèi)容，以制度保證此項工作的規(guī)范開展。

2.提升資源環(huán)境審計評價標準體系科學性、完整性。資源環(huán)境評價標準體系的缺失，一定程度削弱了審計評價的說服力。因此，筆者認為建立和完善資源環(huán)境審計評價標準體系對于基層審計機關而言意義重大，但如何建卻是擺在我們面前的一大難題，亟待攻克。首先，應對地方資源環(huán)境各個領域開展審計，包括土地、水資源等，在審計過程中逐項了解業(yè)務流程等等，明確審計評價依據(jù)來源，進而確定審計評價標準。其次，基層審計機關應加強對資源環(huán)境審計實踐工作的總結，在此基礎上按不同行業(yè)、企業(yè)或領域等歸納、提煉審計評價的重點。

（二）拓展審計內(nèi)容，雙管齊下提升獨立性

1.努力推進基層審計機關條線管理，由上層制度設計保障獨立性。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“要探索省以下地方審計機關人財物統(tǒng)一管理?！边@對于完善國家審計監(jiān)督制度，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權意義重大。從基層審計機關角度而言，雖然在此項工作推進中不具有主動權，但是卻可以在工作中積極配合審計署，積極探索統(tǒng)一管理有效做法，總結經(jīng)驗，供上級審計機關參考借鑒，促進早日實現(xiàn)條線管理。

2.加強項目過程質(zhì)量控制，由內(nèi)部規(guī)范化保證獨立性。一是探索建立《地方資源環(huán)境審計操作規(guī)程》?；谄渌麑徲嬵愋鸵延械牟僮饕?guī)范，結合本地工作實際，形成特屬于地方的資源環(huán)境審計操作規(guī)程，其中需明確資源環(huán)境審計目標、范圍、步驟，審計調(diào)查、實施、報告等各階段業(yè)務流程和具體工作內(nèi)容、要求，以及審計方法運用、評價體系等內(nèi)容，以使其內(nèi)容完善、條理清晰、具有可操作性。

二是加強項目全過程質(zhì)量控制。不斷完善《項目全過程質(zhì)量控制辦法》并嚴格執(zhí)行，確保審計橫向到邊、縱向到底；前移考核關卡，強化管理，促使審計工作規(guī)范；嚴格執(zhí)行項目“三級復核”制度，確保各項規(guī)范性制度得以落實到位；跟蹤審計崗位職責，逐步形成責任追究制度。從領導班子重大審議的嚴肅性、審理人員審理階段的嚴格性以及審計人員現(xiàn)場實施的規(guī)范性等全方位保障項目質(zhì)量，推動基層審計機關依法審計，從一定程度確保審計部門工作獨立性。

3.轉換審計思路，“兩步走”拓展審計內(nèi)容。首先，以財務收支等傳統(tǒng)審計為基礎，將結合型資源環(huán)境審計做優(yōu)。深化“資源環(huán)境+”理念，將財政經(jīng)濟責任、專項使用管理、預算執(zhí)行及固定資產(chǎn)投資等內(nèi)容想融合，構建全新的資源環(huán)境審計格局，不斷擴大審計覆蓋面。

其次，深入獨立型資源環(huán)境審計項目實踐。圍繞當?shù)丨h(huán)保重點，努力轉變工作思路，以績效為先。從環(huán)境審計獨特視角出發(fā)，以“五關注”實施獨立型資源環(huán)境審計項目。一是關注環(huán)境績效，揭示項目實施及后續(xù)管理中造成的環(huán)境破壞。二是關注管理效果，揭示內(nèi)控缺失或重大管理風險；三是關注資金效益，揭示濫用資金、損失浪費等；四是關注政策效應，揭示政策偏離既定目標，實施或后續(xù)管理制度建立不及時；五是關注行政效能，揭示由于體制、機制等造成的行政成本過高、資源浪費大、效益低下等。

（三）審計方法多樣化，以創(chuàng)新驅動工作發(fā)展

1.提升新型審計方法運用率，推動審計工作創(chuàng)新?；鶎訉徲嫏C關要開拓思路、大膽創(chuàng)新，不斷提出新的建議、新的方法去分析和解決問題?，F(xiàn)代審計方法確實也得到了不斷更新。比如會計電算化催生了計算機審計，審計領域拓展又引入了一些特殊的專業(yè)技術，如廢水、廢氣、廢物等專業(yè)監(jiān)測。這些專業(yè)的技術手段，滿足了資源環(huán)境審計工作需求，有利于工作創(chuàng)新。

2.突破現(xiàn)有審計方法局限性，適應審計發(fā)展需要。資源環(huán)境審計工作在做好創(chuàng)新的同時，也不能偏廢傳承。那些經(jīng)實踐證明為好用的審計方法需要進行保留，并不斷總結、逐步改良，使之重新煥發(fā)活力。一要活用訪談、問卷調(diào)查、文件審閱等常規(guī)審計方法。緊密結合審計項目特點，提升審計方法運用的有效性。二要推進研究式審計。不拘形式且不定期的討論是審計中常用的方法。在此基礎上可以規(guī)定形式及頻率，使之常態(tài)化，如每周業(yè)務科室會議等。搭建“頭腦風暴”式討論平臺，充分聽取小組成員、業(yè)務科室建議。三要完善與聯(lián)網(wǎng)核查等工作的對接。充分運用各種針對不同審計對象開展的日常財務數(shù)據(jù)檢查成果，有針對實施項目審計，提高工作效率。

（四）完善項目組織管理，提升審計資源效益

1.關注地方資源環(huán)境審計重點，強化審計項目計劃管理。一是優(yōu)化年度項目計劃管理。資源環(huán)境審計成功的關鍵在于選題，因此需強化項目計劃調(diào)研。對于基層審計機關而言，資源環(huán)境具有特定的區(qū)域性，計劃必須圍繞地方環(huán)保工作重心，從資金投入或社會關注度等角度予以考量。如：地方政府年度重點工作計劃、領導關心事項、市民關注點及地方環(huán)保薄弱點等等。二是優(yōu)化各個項目實施計劃。通過充分調(diào)查了解，盡可能全面、完整把握審計事項，如：適用的法律、法規(guī)，職能部門的分工情況，具體業(yè)務流程，制度建設情況等；在此基礎上形成獨具個性的實施方案，對分工及時間安排尤其應細化，通過把控各環(huán)節(jié)進度，促使項目按計劃實施。

2.推進“四位一體”模式，構建基層審計機關有效組織架構?！八奈灰惑w”模式是指基層審計機關、地方職能部門、社會審計組織及內(nèi)部審計機構加強工作協(xié)調(diào)互動，凝成整體合力推動地區(qū)環(huán)保及資源管理工作。隨著資源環(huán)境審計綜合性、流域性特征的日益凸顯，基層審計機關必須整合內(nèi)外部資源，改變上下級各自為陣的格局，謀求區(qū)域大同。

第一，優(yōu)化審計機關內(nèi)部管理及項目組織方式。強化領導現(xiàn)場決策及時性、嚴格把控進度與質(zhì)量；強調(diào)人員專業(yè)分工、優(yōu)勢互補；同時注重項目討論有效性，提升工作實效。第二，深入探索上下級審計機關的合作模式。圍繞區(qū)域特色內(nèi)容實施審計，啟動上下聯(lián)動模式，如：上下級同步安排項目、下級部門參與配合或審計人員掛職鍛煉等，促進上級對下級業(yè)務指導職能的履行。第三，緊密審計與職能部門的協(xié)作。在環(huán)境監(jiān)管體系中，履行管理與執(zhí)法職能的環(huán)保機構、落實環(huán)境保護具體事項以及管理資金等部門也是其中的重要組成部分，緊密審計與上述部門間的配合，共享監(jiān)管信息等，有助于全方位監(jiān)控區(qū)域資源利用及環(huán)境保護。第四，引導內(nèi)部審計機構探索資源環(huán)境審計。鑒于政府機構內(nèi)部審計機構在審計系統(tǒng)中的特殊性，可引導其發(fā)揮能動性；對于部分內(nèi)審工作開展較好的民營企業(yè)，則可將其納入資源環(huán)境審計體系，有助于提前發(fā)現(xiàn)企業(yè)在環(huán)境保護方面存在的不足，有效降低企業(yè)成本。

3.有效采納專家建議，提升社會審計參與度。一是建立各領域專家儲備庫。由于資源環(huán)境領域超出了大部分基層審計人員知識儲備范疇，因此通過政府購買服務方式引入具備相應知識和技能的專家有助于提升審計成效，降低審計風險。但需重點把握以下事項：專家間知識類型的組合、雙方權力義務劃分、專家獨立性、其提供意見等的可行性及對專家的考核。二是加大力度提升社會審計參與度。在常規(guī)審計項目中，聘請事務所人員是常見的，這同樣適用于資源環(huán)境審計。通過強化對社會審計的引導，有助于其今后獨立開展該類型審計項目。

（五）信息收集與披露雙向拓展，充分審計證據(jù)

1.拓展環(huán)境信息收集渠道，多方位獲取信息。聯(lián)合環(huán)保、水利、規(guī)土、林業(yè)等職能部門構建資源環(huán)境信息平臺，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部門信息共享，有助于審計監(jiān)督前置，也可幫助審計組獲取更全面的環(huán)境信息，提升審計質(zhì)量。積極探索資源環(huán)境信息系統(tǒng)審計，通過檢查被審計單位相關信息系統(tǒng)的穩(wěn)定性、安全性、效率性和合理性，保障審計組獲得有效可靠的指標數(shù)據(jù)。

2.采取有效措施，加大環(huán)境信息披露力度。目前資源環(huán)境信息的披露是一種自愿行為，且披露格式、內(nèi)容及方式等均無統(tǒng)一標準，因此需審計機關主動參與到環(huán)境信息披露推進工作中。一要狠抓審計報告質(zhì)量，揭示由于信息披露不完整導致的違規(guī)違紀問題，建議完善內(nèi)控、提升透明度。二要利用審計聯(lián)系、征詢及項目契機，推動職能部門健全管理制度，明確信息披露要求。三要嚴格履行審計監(jiān)督職責，重點關注文件明確要求披露事項公開情況，推動部門等主動作為。

（六）完善基層審計機關環(huán)境審計結果的執(zhí)行機制

1.加大審計宣傳與公開力度，搭建公眾參與平臺。當務之急，要針對環(huán)境審計常識性內(nèi)容加大宣傳力度，促使市民了解工作內(nèi)容與目的，深入“環(huán)保為先，造福后代”理念，吸引其積極參與進來，形成環(huán)保自覺意識；其次，注重總結和綜合分析資源環(huán)境審計工作，宣傳成效。通過當?shù)貓蠹?、政府網(wǎng)站等媒介宣傳審計工作，獲得市民支持與配合，同時通過揭示地方環(huán)保中存在的問題，向市民傳達本地區(qū)環(huán)保工作的重要性與緊迫性，引導其自覺關心并制止周邊的環(huán)境污染問題，強化對周邊排污企業(yè)的監(jiān)督，以此搭建公眾參與環(huán)保工作平臺，有效促進地方環(huán)保工作開展。

2.完善資源環(huán)境審計結果公告制度。首先，進一步規(guī)范環(huán)境審計結果公告的形式和程序。資源環(huán)境審計涉及很多專業(yè)領域，應在一般公告基礎上進行補充完善，明確專業(yè)信息公開范圍、公開程序以及公開形式等；其次，逐步拓展公告內(nèi)容，更為具體、詳細的揭露環(huán)境審計發(fā)現(xiàn)問題以及被審計單位整改落實情況。第三，暢通社會公眾的建言渠道，完善反饋機制，提升審計結果公告的透明度、影響力。第四，針對一些關系國計民生，資金投入量大，涉及面廣以及工程建設周期較長的重大資源環(huán)保項目，探索建立階段性審計結果公告，便于政府和市民及時了解重大項目建設進度，也有利于被審計單位及時糾正建設過程中產(chǎn)生的執(zhí)行偏差。

總之，立足環(huán)境審計結果公告完善工作，加大宣傳力度，形成輿論壓力，有助于提升基層審計機關對被審計單位的震懾力，推動被審計單位積極落實整改。同時，加大環(huán)境審計結果公告宣傳，促使更多市民主動關心了解政府環(huán)境審計工作，發(fā)揮群眾對于政府環(huán)境審計工作的監(jiān)督作用，強化政府部門合理開發(fā)利用資源和保護環(huán)境的意識，強化主管部門對被審計單位的監(jiān)督作用。

3.充分發(fā)揮資源環(huán)境審計的建設性作用。資源環(huán)境審計過程中應針對各環(huán)節(jié)提出可行性建議，促進規(guī)范管理、提升績效。如：審查環(huán)保資金征收與管理情況，揭示擠占挪用、拖欠遺漏等問題，建議強化資金管理；審查資源環(huán)保政策落實情況，揭示由于未嚴格執(zhí)行相關政策導致的違法違規(guī)行為，建議提升政策執(zhí)行的嚴肅性；審查環(huán)保建設項目的績效情況，揭示破壞環(huán)境、浪費資源等問題，建議優(yōu)化管理、重視績效；審查職能部門環(huán)境保護職能履行情況，揭示不作為、亂作為及徇私舞弊等違法行為，建議追究責任、強化公眾監(jiān)督。通過發(fā)揮基層審計機關建設性作用，促進資源環(huán)保相關法律法規(guī)、政策、制度等的落實及完善，切實維護資源環(huán)境安全，努力推動生態(tài)文明建設，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

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