關(guān)于“兩權(quán)抵押”法律矛盾和銀行困境的思考

【摘要】國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）中明確要求推進(jìn)農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作，同時(shí)也提出“要求兩權(quán)抵押工作指導(dǎo)小組，要取得法律授權(quán)，制定具體管理辦法，加強(qiáng)跟蹤指導(dǎo)”。“兩權(quán)抵押”貸款政策出臺對盤活農(nóng)村沉睡資產(chǎn)，幫助農(nóng)民增收，加快農(nóng)村發(fā)展，破解農(nóng)村融資瓶頸起到了積極作用，但是在法律層面面臨較大障礙，易使政策在實(shí)施過程中越線，埋下經(jīng)濟(jì)和法律糾紛的種子。

【關(guān)鍵詞】兩權(quán)抵押 法律 銀行 制度問題

一、農(nóng)村“兩權(quán)抵押”存在的法律制度問題

（一）三權(quán)分置法律上的邊界尚不明確

2015年8月出臺《指導(dǎo)意見》中明確強(qiáng)調(diào)了“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”的指導(dǎo)思想。2016年10月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（以下簡稱《完善意見》）圍繞農(nóng)民與土地關(guān)系的主線，建立了規(guī)范高效的“三權(quán)分置”運(yùn)行機(jī)制，對“三權(quán)”的內(nèi)涵、相互關(guān)系進(jìn)行了梳理?！段餀?quán)法》及《土地承包法》中均表述為“土地承包經(jīng)營權(quán)”，并沒有對承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)進(jìn)行法律邊界的劃分，不利于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。因此“三權(quán)”法律權(quán)利邊界范圍的劃定，有利于保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，健全歸屬清晰、權(quán)能完整，保障制度流轉(zhuǎn)順暢。

（二）農(nóng)村宅基地的抵押存在法律制度的約束

在《指導(dǎo)意見》中提出“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)立抵押的，需將宅基地使用權(quán)與住房所有權(quán)一并抵押”。在《土地管理法》第62條明確規(guī)定“相關(guān)機(jī)構(gòu)不允許批準(zhǔn)農(nóng)戶進(jìn)行相關(guān)宅基地的出租或者轉(zhuǎn)讓，在已有宅基地的基礎(chǔ)上，不得進(jìn)行二次申請宅基地”?！段餀?quán)法》第184條和《擔(dān)保法》第37條是對宅基地使用權(quán)限不得進(jìn)行抵押。這些規(guī)定導(dǎo)致了宅基地抵押在實(shí)踐中完全背離現(xiàn)行的法律法規(guī)，從而使得宅基地抵押后融資的法律效力欠缺。

（三）土地承包經(jīng)營權(quán)抵押存在的制度制約

《物權(quán)法》第184條第2款和《擔(dān)保法》第37條規(guī)定“農(nóng)村耕地等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定“通過招標(biāo)、協(xié)商、拍賣等形式實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的承包，經(jīng)法定程序鑒定后，可以授權(quán)經(jīng)營證，完成土地承包的全部手續(xù)，而抵押人則需依法承擔(dān)相應(yīng)的司法責(zé)任?！弊罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第15條規(guī)定，“承包方以其土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押或者抵償債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效”。

二、銀行在“兩權(quán)抵押”試點(diǎn)中面臨的困境

（一）宅基地使用權(quán)的主體限制

《土地管理法》規(guī)定了農(nóng)村宅基地使用權(quán)取得主體為符合申請宅基地條件的本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員，不得申請取得宅基地使用權(quán)。陜西國土資源廳印發(fā)《貫徹國土資源部（關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見）的實(shí)施辦法》第四條規(guī)定“農(nóng)村宅基地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵占、買賣或者其他形式非法轉(zhuǎn)讓”，宅基地的使用主體只能是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，城鎮(zhèn)居民不能成為宅基地使用權(quán)的主體。

（二）農(nóng)村宅基地使用期限的限制

《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定農(nóng)村宅基地的使用期限沒有限制，國有住宅建設(shè)用地限期為70年。由于農(nóng)村宅基地的使用沒有時(shí)間限制，銀行在農(nóng)村宅基地抵押貸款前期進(jìn)行價(jià)值評估時(shí)就存在難度；在農(nóng)村宅基地抵押貸款后期銀行實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)變現(xiàn)為房屋時(shí)，由于使用權(quán)期限的限制，將會對整個(gè)房產(chǎn)行業(yè)帶來巨大挑戰(zhàn)，銀行勢必會因此對農(nóng)村宅基地的抵押產(chǎn)生顧慮。

（三）土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立模式的制約

我國用益物權(quán)大部分采取法律行為的方式設(shè)定，土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)定采用意思主義模式，即不用登記、公示就能有效設(shè)定。我國對于農(nóng)村土地的劃定由于歷史變更、政策修改、人際關(guān)系、個(gè)人觀念等因素，土地的實(shí)際面積往往與土地合同或者契約的面積不符、地塊不實(shí)等問題；同時(shí)城市化建設(shè)進(jìn)程中，農(nóng)村許多人外出打工，許多土地存在他人代耕的情況，容易對土地使用權(quán)產(chǎn)生糾紛；加之農(nóng)村土地自發(fā)流動性頻繁，農(nóng)民私底下協(xié)議轉(zhuǎn)讓，但未進(jìn)行變更戶名的情況比較普遍，土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行貸款抵押時(shí)，銀行對土地面積測算的準(zhǔn)確性、土地使用權(quán)人混亂等因素會產(chǎn)生疑慮，造成土地承包經(jīng)營權(quán)抵押推行受困。

（四）“兩權(quán)抵押”權(quán)屬識別、抵押處置難

《物權(quán)法》第187條第1款規(guī)定“不動產(chǎn)抵押應(yīng)當(dāng)辦理抵押登記，抵押權(quán)自登記時(shí)設(shè)立”。但是，部分試點(diǎn)地區(qū)由于條件的局限性或者歷史原因，沒有辦理農(nóng)村土地抵押登記備案的部門，即使設(shè)立抵押登記備案部門其權(quán)責(zé)亦不明確，抵押合同很多都存在要素不全、與事實(shí)不符的情形，導(dǎo)致銀行無法準(zhǔn)確、及時(shí)界定土地權(quán)屬，信貸資金缺乏安全保障。此外，土地流轉(zhuǎn)市場缺乏專業(yè)的土地評估機(jī)構(gòu)，土地的實(shí)際價(jià)值無法估值，銀行取得土地抵押權(quán)后，抵押物處置變現(xiàn)十分困難，承擔(dān)較大的風(fēng)險(xiǎn)。

（五）銀行機(jī)構(gòu)設(shè)置專業(yè)性不強(qiáng)和貸款監(jiān)測力度不夠

銀行辦理“兩權(quán)抵押”貸款業(yè)務(wù)部門是信貸部，推行“兩權(quán)抵押”試點(diǎn)地區(qū)的信貸人員都是摸著石頭過河，對相關(guān)政策的解讀不深入；關(guān)于“兩權(quán)抵押”貸款課題的研究不深入，相關(guān)案例比較少，沒有專業(yè)人士的指導(dǎo)，相關(guān)專家學(xué)者僅僅是處于研究的初級階段，銀行部門缺乏相關(guān)土地政策的專業(yè)研究人員等原因造成“兩權(quán)抵押”工作不順利。同時(shí)，部分“兩權(quán)抵押”貸款試點(diǎn)地區(qū)，抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的途徑曲折，對農(nóng)戶貸后的管理無法實(shí)時(shí)監(jiān)管，貸后跟蹤調(diào)查流于形式，對貸后資金用途沒有進(jìn)行有效核實(shí)，容易產(chǎn)生壞賬，造成銀行資金利益受損。

三、推動“兩權(quán)抵押”試點(diǎn)工作的建議

（一）完善法律取得授權(quán)

市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展需要有完善的法律做支撐，建議修訂《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》、《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)，為農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款提供法律保障。第一，建議刪除《物權(quán)法》第184條第2款，同時(shí)將第180條修改為“債務(wù)人或者第三人有權(quán)處分下列抵押財(cái)產(chǎn)：一是建筑物和其土地附著物；二是建設(shè)用地使用權(quán)；三是依法取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)；……”。第二，建議刪除《擔(dān)保法》第37條第2款，對第34條進(jìn)行修改“下列財(cái)產(chǎn)可以進(jìn)行抵押：抵押人所有的住房和其土地上附著物；抵押人依法取得的農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)……可以抵押的其他財(cái)產(chǎn)，抵押人可以將前列所有財(cái)產(chǎn)一并抵押”。第42條修改為“辦理抵押物登記的部門如下：第一，對土地及其附著物進(jìn)行抵押核發(fā)土地使用權(quán)證的土地管理部門；第二，對承包土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押的，為縣級以上地方人民政府制定的土地管理部門”。第三，建議《農(nóng)村土地承包法》第16條修改為“承包方享有下列權(quán)利：一是依法享有土地承包使用、收益和承包方土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押的權(quán)利；二是承包地被依法征收、占有，有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償；三是通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可依法采取轉(zhuǎn)包、出租、抵押、轉(zhuǎn)讓等其他方式流轉(zhuǎn)?！蓖瑫r(shí)最高院可以出臺相關(guān)司法解釋明確抵押合同的法律效力，明確“兩權(quán)抵押”雙方的法律權(quán)益。

但是，法律的修訂需要一定時(shí)間走法定程序，與修訂法律相比，法外授權(quán)更容易實(shí)施?！锻晟平ㄗh》明確提出“兩權(quán)抵押”試點(diǎn)地區(qū)，需要法外授權(quán)。國家在試點(diǎn)地區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》中關(guān)于集體所有的耕地和宅基地不得抵押的規(guī)定，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的順利進(jìn)行。

（二）優(yōu)化配套機(jī)制建設(shè)

1.“兩權(quán)抵押”貸款是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，銀行開展“兩權(quán)抵押”業(yè)務(wù)必須加強(qiáng)與當(dāng)?shù)卣块T的溝通配合。加快推進(jìn)兩權(quán)確權(quán)登記制度，統(tǒng)一農(nóng)村“兩權(quán)抵押”設(shè)立、變更、消滅的公式方式，進(jìn)一步擴(kuò)大確權(quán)登記的范圍，成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)登記與交易中心。

2.為了適應(yīng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)變化快、土地承包戶主雜，提升土地規(guī)?；?jīng)營。確保農(nóng)民對土地的議價(jià)權(quán)，提高土地收益和資本轉(zhuǎn)讓，建立符合農(nóng)村特色的土地流轉(zhuǎn)中介評估機(jī)構(gòu)。

3.增強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)服務(wù)平臺。為“兩權(quán)抵押”提供及時(shí)的信息發(fā)布、法律咨詢、經(jīng)營主體資格審查、市場需求動態(tài)、參考價(jià)格、政策法規(guī)解讀及抵押業(yè)務(wù)指導(dǎo)等，制定因地制宜的交易規(guī)則、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及誠信建設(shè)及監(jiān)管體系。

4.銀行應(yīng)該與政府、評估中介機(jī)構(gòu)協(xié)商出臺相應(yīng)的農(nóng)村承包土地價(jià)值及農(nóng)村住房的評估辦理辦法。根據(jù)市場原則及地域特色，確立評估的參考標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)評估結(jié)果銀行來確定對經(jīng)營主體承包經(jīng)營抵押貸款的額度、時(shí)限和利率等。

5.學(xué)習(xí)優(yōu)秀試點(diǎn)地區(qū)“兩權(quán)抵押”的經(jīng)驗(yàn)。引入專業(yè)的第三方評估公司、政府鼓勵(lì)農(nóng)民自發(fā)組建土地協(xié)會、土地合作社、土地銀行等，積極鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評估市場。

（三）創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)防范

1.充分激發(fā)“兩權(quán)抵押”市場活力，實(shí)施多種激勵(lì)措施，吸引商業(yè)保險(xiǎn)公司開展涉農(nóng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。為農(nóng)村經(jīng)營主體提供“兩權(quán)抵押”增信服務(wù)可以依靠政府主導(dǎo)、財(cái)政出資或社會資金共同參與的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資擔(dān)保公司，有效的分擔(dān)銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)。

2.銀行應(yīng)積極創(chuàng)新抵押擔(dān)保方式，下放貸款管理權(quán)限，強(qiáng)化資源的配置。與擔(dān)保公司、土地抵押評估機(jī)構(gòu)協(xié)商推出采取“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押+擔(dān)保公司”、“土地承包經(jīng)營權(quán)+貸款保證保險(xiǎn)”、“銀行+擔(dān)保公司”、“農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)+反擔(dān)?！钡榷喾N方式組合的農(nóng)村抵押貸款模式，有利于盤活農(nóng)村資金、資源、資產(chǎn)，分散銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)，保障資金安全有效的推動“兩權(quán)抵押”貸款工作的開展。

3.積極探索建立土地融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金資金池，用于防范自然災(zāi)害、市場波動、抵押物流通性差等對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的不利。同時(shí)用于收購無法流轉(zhuǎn)的“兩權(quán)抵押”不良資產(chǎn)，是對銀行“兩權(quán)抵押”風(fēng)險(xiǎn)緩釋的機(jī)制，并根據(jù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款余額的情況按比例隨時(shí)予以補(bǔ)充風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金，年末結(jié)余自動滾動到下年使用，確保兩權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押順暢。

（四）規(guī)范管理引進(jìn)人才

銀行推進(jìn)“兩權(quán)抵押”貸款業(yè)務(wù)持續(xù)發(fā)展，要對做好“兩權(quán)抵押”建章立制工作，并且組織各部門及各級分行加強(qiáng)對“兩權(quán)抵押”貸款規(guī)章制度的學(xué)習(xí)，定期開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作，規(guī)范業(yè)務(wù)操作流程。對業(yè)務(wù)中遇到的問題，信貸管理部門要及時(shí)與法律事務(wù)部、內(nèi)控合規(guī)部門研究風(fēng)險(xiǎn)控制對策。按照“依法有序、自主自愿、穩(wěn)妥推進(jìn)、風(fēng)險(xiǎn)可控”的原則，對“兩權(quán)抵押”嚴(yán)格落實(shí)雙人進(jìn)行貸前調(diào)查，嚴(yán)格抵押品準(zhǔn)入、評估、抵押物處置等重點(diǎn)環(huán)節(jié)的把控，貸后審查監(jiān)督管理。銀行作為“兩權(quán)抵押”政策實(shí)施的主要推動力，可以考慮引進(jìn)土地管理相關(guān)專業(yè)的人才，在對承包土地經(jīng)營權(quán)抵押時(shí)在考慮土地地役權(quán)、地上附著物及青苗費(fèi)、對土地測算等方面因素更加專業(yè)。

作者簡介：毛麗華，女，中級經(jīng)濟(jì)師，碩士研究生，任職于中國農(nóng)業(yè)銀行陜西省分行內(nèi)控合規(guī)部。