完善我國精準(zhǔn)扶貧績效審計(jì)的對(duì)策研究

【摘要】我國每年都投入大量的財(cái)政資金用于扶貧開發(fā)工作中，為了能夠加強(qiáng)扶貧資金的管理，提升扶貧資金的使用效益，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極開展精準(zhǔn)扶貧績效審計(jì)工作。本文將通過對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)現(xiàn)階段開展精準(zhǔn)扶貧績效審計(jì)的情況進(jìn)行梳理、歸納和分析，構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧績效審計(jì)的要求與方法，并在此基礎(chǔ)上提出績效審計(jì)的對(duì)策，期望能對(duì)進(jìn)一步完善我國精準(zhǔn)扶貧績效審計(jì)工作有所助益。

【關(guān)鍵詞】精準(zhǔn)扶貧 績效審計(jì) 現(xiàn)狀 對(duì)策

一、精準(zhǔn)扶貧績效審計(jì)的研究背景

民生即民本，黨的十八大提出保障和改善民生是加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的重點(diǎn)所在。而扶貧項(xiàng)目作為一類民生項(xiàng)目，和社會(huì)的建設(shè)與發(fā)展息息相關(guān)。目前，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國的扶貧開發(fā)工作已經(jīng)到了攻堅(jiān)拔寨的沖刺時(shí)期。黨的十八屆五中全會(huì)通過的“十三五”規(guī)劃中，提出到2020年要完成全面建成小康社會(huì)的總體目標(biāo)。我國每年在扶貧開發(fā)工作中都投入了大量的財(cái)政資金，致力于改善貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平，也取得了一定成效。1978年，我國有2.5億的貧困人口沒能解決溫飽問題，截至2015年，貧困人口已經(jīng)減少到5575萬人，扶貧的成效明顯。然而，通過查閱審計(jì)署和地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)果公告，可以發(fā)現(xiàn)扶貧項(xiàng)目的績效情況并不盡如人意，為了能夠充分發(fā)揮扶貧資金效益，精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極開展精準(zhǔn)扶貧績效審計(jì)工作。只有通過不斷加強(qiáng)對(duì)扶貧目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況和扶貧項(xiàng)目績效的考核，才能保證扶貧資金使用精準(zhǔn)、落到實(shí)處，因此開展精準(zhǔn)扶貧績效審計(jì)工作的意義重大。

二、精準(zhǔn)扶貧績效審計(jì)的現(xiàn)狀分析

（一）精準(zhǔn)扶貧審計(jì)的方法及問題歸類

1.精準(zhǔn)扶貧績效審計(jì)的方法?？茖W(xué)評(píng)價(jià)扶貧績效。2015年，慶陽市審計(jì)局提出，通過審查扶貧資金撥付到位率、用于扶貧項(xiàng)目資金的比率、扶貧資金發(fā)揮效益的比率以及項(xiàng)目決策、建設(shè)、運(yùn)營等各個(gè)環(huán)節(jié)這四個(gè)方面，來關(guān)注扶貧資金績效審計(jì)。2016年，長沙市市政府頒布了《長沙市縣市區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作績效考核辦法》，針對(duì)精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)脫貧這四個(gè)方面，依次提出各項(xiàng)具體的考核內(nèi)容。

結(jié)合其他審計(jì)類型。2015年，青海審計(jì)廳提出將扶貧工作與績效審計(jì)以及經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合起來，督促各個(gè)部門落實(shí)精準(zhǔn)扶貧的工作責(zé)任，“真扶貧、扶真貧”。2016年，安徽省黃山市黟縣審計(jì)局在精準(zhǔn)扶貧績效審計(jì)方面，也提出了“三個(gè)結(jié)合”的理念，即精準(zhǔn)扶貧績效審計(jì)應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、跟蹤審計(jì)和財(cái)政審計(jì)相結(jié)合。

2.精準(zhǔn)扶貧績效審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題。2016年，四川省審計(jì)機(jī)關(guān)在對(duì)連片貧困地區(qū)進(jìn)行輪審時(shí)發(fā)現(xiàn)，一些扶貧項(xiàng)目的監(jiān)管沒有落實(shí)。截至2016年2月，60個(gè)縣仍有8055戶居民沒有完成搬遷的任務(wù)，扶貧項(xiàng)目的績效情況并不理想。

2016年，審計(jì)署在對(duì)40個(gè)縣區(qū)的財(cái)政扶貧資金使用管理情況進(jìn)行審計(jì)后，發(fā)現(xiàn)部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類扶貧工程，存在著質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、被閑置廢棄或者改作他用等問題；部分種養(yǎng)殖類產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目成活率較低，扶貧項(xiàng)目的績效出現(xiàn)嚴(yán)重問題，涉及的資金高達(dá)2.27億元。

2016年，審計(jì)署在對(duì)第三季度國家重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)時(shí)，發(fā)現(xiàn)32個(gè)扶貧項(xiàng)目因脫離當(dāng)?shù)貙?shí)際，項(xiàng)目效益較差，沒能達(dá)到預(yù)期扶貧效益，對(duì)扶貧資金造成嚴(yán)重的損失浪費(fèi)。

（二）精準(zhǔn)扶貧績效審計(jì)的要求與方法構(gòu)建

精準(zhǔn)扶貧審計(jì)的本質(zhì)是扶貧政策跟蹤審計(jì)、扶貧資金查錯(cuò)糾弊審計(jì)和精準(zhǔn)扶貧績效審計(jì)的綜合體。由于篇幅有限，本文主要圍繞績效審計(jì)的主線，通過對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)現(xiàn)階段開展精準(zhǔn)扶貧績效審計(jì)的現(xiàn)狀分析，構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧績效審計(jì)的要求與方法。

一是需要著重關(guān)注扶貧開發(fā)的重點(diǎn)項(xiàng)目，揭示一些應(yīng)實(shí)施未實(shí)施、應(yīng)完工未完工等影響扶貧績效的問題，并對(duì)問題產(chǎn)生的原因進(jìn)行分析，查處扶貧項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)程中是否存在因?yàn)榉鲐氻?xiàng)目管理缺位，扶貧資金是否存在嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)的問題。

二是需要關(guān)注扶貧項(xiàng)目是否符合貧困地區(qū)的實(shí)際情況以及貧困群眾的真實(shí)需求。著重揭露沒能實(shí)現(xiàn)預(yù)期扶貧效益，以及將扶貧資源傾斜給部分能人大戶、龍頭企業(yè)，忽視貧困群眾切身利益等問題。

三是需要關(guān)注扶貧協(xié)作和對(duì)口支援等扶貧資金是否及時(shí)撥付到位，精準(zhǔn)幫扶項(xiàng)目能否有效落實(shí)并且?guī)?dòng)扶貧，是否存在部分個(gè)人或者企業(yè)為了扶貧的優(yōu)惠政策，打著扶貧的旗號(hào)卻只為自身謀取利益等問題。

針對(duì)以上的具體要求，審計(jì)人員可以參考如下審計(jì)方法：

1.基于各審計(jì)部門的實(shí)際情況，統(tǒng)籌調(diào)配審計(jì)資源。利用GPS技術(shù)、三維電子地圖、谷歌地球、航空測繪技術(shù)、衛(wèi)星遙感技術(shù)等創(chuàng)新型審計(jì)技術(shù)，對(duì)扶貧項(xiàng)目實(shí)際情況進(jìn)行檢測，和申報(bào)文書中的項(xiàng)目描述進(jìn)行比對(duì)。

2.建立并完善績效評(píng)價(jià)體系。在考慮制定指標(biāo)時(shí)，不能僅考慮經(jīng)濟(jì)效益，也要將社會(huì)效益和生態(tài)效益等納入指標(biāo)考核維度，根據(jù)扶貧項(xiàng)目的綜合效益來判斷精準(zhǔn)扶貧工作的部署是否科學(xué)。

3.了解加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧績效審計(jì)與政策跟蹤審計(jì)、財(cái)政審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等其他專項(xiàng)審計(jì)的銜接配合。其他審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的涉及精準(zhǔn)扶貧績效方面的問題，審計(jì)報(bào)告中也要及時(shí)、充分反映。

三、精準(zhǔn)扶貧績效審計(jì)的對(duì)策

（一）完善精準(zhǔn)扶貧內(nèi)涵，健全績效審計(jì)體系

我國各界人士對(duì)精準(zhǔn)扶貧內(nèi)涵的了解，大多仍來源于我國領(lǐng)導(dǎo)人的講話以及政府相關(guān)文件?，F(xiàn)有的精準(zhǔn)扶貧方面的研究較為分散且研究內(nèi)容大都停留在精準(zhǔn)扶貧的概念與意義上，雖有一些理論層面的研究梳理，但是顯得十分單薄不夠完整，應(yīng)該站在理論的高度結(jié)合精準(zhǔn)扶貧的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)精準(zhǔn)扶貧路徑、問題與對(duì)策等方面的內(nèi)容進(jìn)行深化研究。只有對(duì)精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵有全面的把握，審計(jì)人員在實(shí)際開展審計(jì)工作時(shí)，才能找準(zhǔn)績效審計(jì)的參與點(diǎn)，這是實(shí)際開展好精準(zhǔn)扶貧績效審計(jì)的基礎(chǔ)。

再者，為了將精準(zhǔn)扶貧績效審計(jì)落到實(shí)處、有法可依，我國應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善與扶貧資金績效評(píng)價(jià)相關(guān)的法律和衡量體系，明確各部門間的監(jiān)督職責(zé)?？梢杂蓪徲?jì)方、被審計(jì)方、資金提供方與行業(yè)專家一起設(shè)計(jì)項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)，在具體進(jìn)行績效審計(jì)時(shí)，可以采用德爾菲法，由審計(jì)人員在內(nèi)的多人評(píng)價(jià)和專家打分相結(jié)合來確定最終結(jié)果。對(duì)一些具有普遍性的問題，要善于歸納和總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，固化到相關(guān)制度里，從而進(jìn)一步完善精準(zhǔn)扶貧績效審計(jì)的制度建設(shè)，為各貧困地區(qū)開展績效審計(jì)提供法律約束和制度保障。

（二）統(tǒng)籌考量綜合效益，科學(xué)評(píng)價(jià)扶貧績效

精準(zhǔn)扶貧審計(jì)對(duì)于扶貧項(xiàng)目績效的衡量應(yīng)當(dāng)覆蓋事前、事中、事后審計(jì)全過程，在扶貧立項(xiàng)階段，審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)調(diào)查并制定審計(jì)計(jì)劃，協(xié)助有關(guān)管理機(jī)構(gòu)或者行業(yè)專家，對(duì)金額龐大、影響深遠(yuǎn)的扶貧項(xiàng)目的精準(zhǔn)性、科學(xué)性和產(chǎn)出比進(jìn)行咨詢和衡量。在衡量時(shí)，審計(jì)人員還需要關(guān)注扶貧項(xiàng)目是否能因地制宜，切實(shí)改善民生，拒絕表面紅火、實(shí)際財(cái)政扶貧資金都打水漂的面子工程。同樣，審計(jì)人員在事中審計(jì)階段也應(yīng)當(dāng)對(duì)開展中的扶貧項(xiàng)目績效情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督和考評(píng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)偏差并查明原因進(jìn)行相應(yīng)整改，而不應(yīng)在事后一些項(xiàng)目并不能精準(zhǔn)扶貧、國家財(cái)政扶貧資金已經(jīng)損失浪費(fèi)的情況下，再開展精準(zhǔn)扶貧績效審計(jì)。

其次，進(jìn)行績效審計(jì)評(píng)價(jià)時(shí)，應(yīng)當(dāng)從經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會(huì)效益、人民群眾滿意程度等多個(gè)維度來進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)。應(yīng)當(dāng)結(jié)合各扶貧項(xiàng)目的實(shí)際情況，而不是一味的考慮短期經(jīng)濟(jì)效益，盡量避免出現(xiàn)政績工程等事件。例如，對(duì)于貧困地區(qū)的孩子，應(yīng)當(dāng)給與他們公平的義務(wù)教育機(jī)會(huì)，讓他們提高自身綜合素質(zhì)和能力；對(duì)于貧困地區(qū)缺乏勞動(dòng)技能的成人，應(yīng)當(dāng)通過民生工程，對(duì)他們進(jìn)行勞動(dòng)技能培訓(xùn)，從而使他們能夠適宜本地區(qū)的扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。這些教育和培訓(xùn)的成果，也許短期內(nèi)并不會(huì)十分顯著，但是它對(duì)貧困地區(qū)最終能夠脫貧致富卻起著關(guān)鍵性的作用。

（三）結(jié)合其他審計(jì)類型，加深審計(jì)力度深度

《中共湖北省委、湖北省人民政府關(guān)于全力推薦精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的決定》中就曾提及要建立以績效審計(jì)為重點(diǎn)的綜合審計(jì)制度。因此，在精準(zhǔn)扶貧審計(jì)實(shí)施過程中可以將績效審計(jì)與跟蹤審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、財(cái)政審計(jì)等相結(jié)合。例如與跟蹤審計(jì)相結(jié)合，這樣審計(jì)機(jī)關(guān)可以將審計(jì)關(guān)口前移，掌握扶貧項(xiàng)目的第一手信息資料，把問題消滅在萌芽的狀態(tài)，從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)扶貧項(xiàng)目的事前預(yù)防、事中控制。與相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合，可以把財(cái)政扶貧資金的績效情況作為考核相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部在任期間履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況的內(nèi)容之一。這樣不僅能從多方面提高被審地區(qū)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)精準(zhǔn)扶貧的重視程度和責(zé)任性，還能促使財(cái)政扶貧資金績效審計(jì)覆蓋面的提高，另外，通過對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)利的關(guān)注還能夠提高他們的工作效率，從而制定更科學(xué)更民主的決策，既能擴(kuò)展了精準(zhǔn)扶貧績效審計(jì)的范圍，又能保證了它的深度和廣度。與傳統(tǒng)財(cái)務(wù)收支審計(jì)相結(jié)合，能夠在傳統(tǒng)財(cái)務(wù)收支審計(jì)中使績效審計(jì)深入人心，加大其覆蓋面，也有利于實(shí)現(xiàn)績效審計(jì)與傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)并重的轉(zhuǎn)變。

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作者簡介：殷正馨（1993-），女，江蘇揚(yáng)州人，南京審計(jì)大學(xué)在校學(xué)生，碩士研究生。