國有企業(yè)實施全面預算管理優(yōu)化方案探究

田昭清

【摘要】我國國有企業(yè)全面預算管理實施過程中，取得了一定的成績。但是與西方國家相比，我國全面預算管理在應用得較晚，實踐經(jīng)驗比較缺乏，如何利用先進的全面預算管理理論，建立符合國有企業(yè)特點的全面預算管理體系，以實現(xiàn)合理的資源配置，讓國有企業(yè)在競爭的市場環(huán)境中獲得持續(xù)的高速發(fā)展，是我們急需解決的問題。

【關鍵詞】國有企業(yè) 全面預算管理 問題 優(yōu)化方案

進入21世紀，隨著經(jīng)濟全球一體化，不論是發(fā)達國家企業(yè)，還是發(fā)展中國家企業(yè)面臨同行業(yè)直接競爭日益激烈，我國國有企業(yè)也不例外。為了不斷提高企業(yè)核心競爭力，企業(yè)不斷嘗試新型的管理模式，而全面預算管理恰恰符合企業(yè)現(xiàn)代化管理的要求，全面預算管理在以歐美為首的跨國企業(yè)中已經(jīng)得到成功實踐證明。

一、研究背景

自20世紀，美國部分企業(yè)采用全面預算管理模式，最大限度的利用資源，實現(xiàn)了戰(zhàn)略目標與預算管理有效結(jié)合，隨之，歐美大中型企業(yè)開始普遍采用預算管理模式。全面預算管理已經(jīng)成為21世紀企業(yè)內(nèi)部控制體系中核心內(nèi)容之一。我國經(jīng)營性國有資產(chǎn)規(guī)模較大，中國國有企業(yè)產(chǎn)值約占國有經(jīng)濟總量的45%，他們在帶動國民經(jīng)濟發(fā)展中扮演重要角色。隨著中國經(jīng)濟體制改革，不論是大型國有企業(yè)，還是中小型國有企業(yè)都已經(jīng)成為自負盈虧的主體，他們面臨著同行激烈競爭及復雜內(nèi)外部環(huán)境。目前，企業(yè)之間競爭已從傳統(tǒng)模式轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)核心競爭力之間競爭。2000年，為了實現(xiàn)國有企業(yè)大踏步，國家經(jīng)貿(mào)委把“推行全面預算管理”寫入《關于國有大中型企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度和加強企業(yè)管理的規(guī)范意見》中。隨后，為了進一步規(guī)范國有企業(yè)全面預算管理實施，頒布了《中央企業(yè)財務預算管理暫行辦法》，標志著國有資本經(jīng)營預算進入規(guī)范化管理時期。目前，中央企業(yè)及各省市國有大中型企業(yè)相繼實施面預算管理，已經(jīng)取得一定成績，但是在國有企業(yè)推行全面管理過程中有喜有憂。

二、國有企業(yè)全面預算管理相關理論

（一）國有企業(yè)全面預算管理的組織體系

一般國有企業(yè)預算管理組織體系如圖1所示，它包括董事會、總經(jīng)理、預算咨詢機構(gòu)、預算辦事機構(gòu)等組織機構(gòu)，協(xié)調(diào)各部門、各責任主體共同參與，根據(jù)企業(yè)整體戰(zhàn)略目標編制與執(zhí)行預算。值得注意的是，并不是所有的國有企業(yè)預算管理組織體系都很完善，尤其是中小型國有企業(yè)，中小型國有企業(yè)預算組織體系不一定有預算管理委員會和預算辦公室。

（二）國有企業(yè)全面預算管理的構(gòu)建內(nèi)容

1.業(yè)務預算。國有企業(yè)業(yè)務預算規(guī)劃企業(yè)主營業(yè)務和非主營業(yè)務方面預算，與企業(yè)日常生產(chǎn)經(jīng)營活動息息相關，諸如：分析用戶的需求特點；分析未來一段時間內(nèi)生產(chǎn)費用、銷售費用、原材料費用等各種費用；預測企業(yè)產(chǎn)品占市場份額；企業(yè)在行業(yè)市場產(chǎn)品占有率；主營業(yè)務發(fā)展方向及新產(chǎn)品研發(fā)需求、新產(chǎn)品市場開拓及廣告宣傳費用等。

2.財務預算。國有企業(yè)財務預算以貨幣作為基本計量單位，是對未來一定時段內(nèi)企業(yè)所有經(jīng)營活動全面反映，諸如：財務人員對公司在未來某段時間內(nèi)現(xiàn)金流流量、管理費用、生產(chǎn)成本、財務狀況等進行預算。國有企業(yè)業(yè)務預算與財務預算兩者關系緊密，財務預算需要以業(yè)務預算作為預算基礎，同時業(yè)務預算編制與執(zhí)行會受到財務預算約束與監(jiān)督。

3.專項預算。國有企業(yè)專項預算管理主要包括以下三種：一是資本預算管理，諸如：投資資本額度、投資方案、投資方向等；二是一次性專門業(yè)務預算，它往往與企業(yè)投資、籌資等活動密切相關，諸如：資金籌措、運用預算、交納稅金與發(fā)放股利等方面預算。三是研究開發(fā)預算，比如高科技產(chǎn)業(yè)國有企業(yè)，他們在新技術(shù)前期研發(fā)方面投入費用會較高

（三）國有企業(yè)全面預算管理的特點

1.戰(zhàn)略目標制定的特殊性。國有企業(yè)屬于全體人民所有，國有企業(yè)戰(zhàn)略目標是惠民，最終實現(xiàn)全體人民的根本利益，有助于提高人民的生活水平和生活質(zhì)量，因此，國有企業(yè)戰(zhàn)略目標需要將社會責任和自身局部利益有機統(tǒng)一，在實現(xiàn)國有企業(yè)經(jīng)濟利益同時，實現(xiàn)全體人民的根本利益。

2.預算目標確定的特殊性。我國國有企業(yè)涉及人們吃、穿、住、用、行等各個方面，甚至有的關系到國計民生，因此，國有企業(yè)的預算目標需要充分考慮到人們?nèi)粘Ｐ枰?，涉及很多非財務指標，而不像私營企業(yè)側(cè)重于經(jīng)濟效益、盈利能力等方面。

3.預算管理考評、獎懲體系的特殊性。國有企業(yè)的董事、監(jiān)事和高級管理人員基本是由相關政府部門進行委派，他們不是持有該企業(yè)多數(shù)股份的股東。因此，國有企業(yè)預算監(jiān)督管理、預算考評、薪酬和獎懲需要根據(jù)其社會責任權(quán)重進行制定，預算考評不能僅僅以其為企業(yè)創(chuàng)造多大價值、企業(yè)盈利有多寡，需要考慮他們?yōu)槿藗儎?chuàng)造了多大價值，國有企業(yè)具有全民所有制特殊性質(zhì)。

三、國有企業(yè)全面預算管理存在問題分析

（一）預算編制權(quán)利過于集中，溝通較少

國有企業(yè)企業(yè)預算編制權(quán)利過于集中，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是預算管理委員會在預算編制時，主要由預算管理委員會和各責任部門參與，普通員工參與度很低，很多普通職員認為預算編制是高層管理人員的事，與他們沒有多少關系，基本沒有積極參與預算編制過程。二在預算編制過程中，上下級部門溝通嚴重不足。一般是以自上而下模式進行編制，下級多以服從上級命令為主，不利于充分調(diào)動各個參股、控股和獨資公司預算編制與執(zhí)行積極性。與此同時，由于缺少上下級部門充分溝通，預算目標編制準確性方面還有待于改善，因此，國有企業(yè)需要更加專業(yè)的專門進行預算管理的部門，科學編制預算，制定合理預算目標。

（二）預算控制缺失，預算控制效率低下

國有企業(yè)在預算執(zhí)行和控制過程中，主要出現(xiàn)以下情況：一預算管理委員會對預算執(zhí)行機構(gòu)的預算執(zhí)行情況沒有進行全程動態(tài)跟蹤，對其預算管控力度、時效性與全面性有待于加強；二是預算管理委員會未對執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題進行及時地分析，并采取相應措施，及時進行調(diào)整。此外，個別預算調(diào)整需要根據(jù)按照程序和流程進行審批。

預算控制分為事前、事中和事后控制，國有企業(yè)預算管理側(cè)重于事中和事后控制，忽略了預算事前控制。主要體現(xiàn)在以下方面：一是國有企業(yè)各項費用以事后控制為主，實際控制效果有待于加強。部門費用主要有辦公費、保險費、差旅費、業(yè)務招待費、福利費、交通費、會議費、質(zhì)量費、咨詢費、宣傳費、勞務費、稅金等。事后控制還容易導致業(yè)務不受控，報銷及時性差，預算對標數(shù)據(jù)價值降低。二是專項費用預算差異性的產(chǎn)生就是由于各部門沒有合理地進行資源的配置。從年度的預算數(shù)和實際數(shù)來看，有的部門并沒有把專項費用利用徹底，資源配置不合理。

（三）預算管理執(zhí)行不到位，控制不嚴格

1.預算執(zhí)行不到位，預算松弛現(xiàn)象較為嚴重。國有企業(yè)往往側(cè)重于預算編制，忽略了預算執(zhí)行。提供了預算報告分析，但沒有分析實際數(shù)據(jù)與預算數(shù)據(jù)的偏差及成因。若是國有企業(yè)不提供預算報告并分析數(shù)據(jù)存在偏差較大的原因，預算執(zhí)行將不會到位，其他與預算相關工作難以如期進展。與此同時，國有企業(yè)全面預算管理事中和事后控制力度很弱。相較一般的企業(yè)，國有企業(yè)的預算松弛現(xiàn)象較為嚴重。國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)代理人是國家，但是國家與真正的企業(yè)股東相比并沒有剩余索取權(quán)，也不會因為企業(yè)虧損而承受相應的損失，這樣的話預算管理執(zhí)行缺乏實質(zhì)性的動力，容易導致企業(yè)進行預算管理過程中出現(xiàn)預算松弛的現(xiàn)象，預算實施過程中更沒有實質(zhì)性的精力去進行嚴格控制以提高企業(yè)經(jīng)營管理能力。

2.權(quán)責關系界定模糊，影響預算實施效果。國有企業(yè)法律意義上的所有者是空洞模糊、界限不分明的，在一定程度上影響到全面預算管理效果，主要體現(xiàn)在以下方面：一是大型國有企業(yè)總部權(quán)利比較集中，子公司權(quán)利較少，尤其是全資及控股子公司，在某些情況下，會以犧牲子公司利益為代價，同時加大了子公司預算執(zhí)行、分析與管理的難度。二是在實施預算管理過程中，多以歷史指標作為預算分析主要數(shù)據(jù)，忽視對外部市場環(huán)境對其預算管理產(chǎn)生影響，導致部分預算指標難以和外部環(huán)境分析相匹配，加大預算執(zhí)行控制的難度。與此同時，全面預算管理在進行預算執(zhí)行結(jié)果分析時，側(cè)重財務業(yè)績指標和主營業(yè)務業(yè)績指標，忽視非財務指標及非主營業(yè)務指標，它們對于企業(yè)戰(zhàn)略目標有一定影響，影響到企業(yè)長遠戰(zhàn)略目標實現(xiàn)。

（四）預算考評考核重視程度不足，缺乏有效考評及監(jiān)督機制

對預算執(zhí)行考評定位認知有錯誤理解，例如：他們側(cè)重于看考評運營管理模式，沒有根據(jù)當?shù)厣鐣l(fā)展真實狀況進行合理、科學定位考評目標。部分人員為了考評而考評，僅僅是為了完成上級交代任務，而不是改良自我工作態(tài)度、方法等等，致使考核流于形式，諸如：目標考核層次和維度描述的不夠具體，存在泛化現(xiàn)象、比較模糊，很難進行準確評估；考核指標也缺乏可比性與針對性，導致無法準確判斷各個責任單位的工作效率及質(zhì)量，容易導致努力干好人員未必能夠得到較高考核成績，這會嚴重影響到部分員工的工作積極性和主動性；考核側(cè)重于對任務指標完成程度考核，忽略了對績效考核的工作人員的考核，尤其是績效考核小組考核，容易導致考核結(jié)果不公平。

預算執(zhí)行監(jiān)督評價以高層管理人員為主，缺少第三方力量及普通員工監(jiān)督的參與。預算執(zhí)行監(jiān)督評價以事后為主，事前預防不夠。進行集中監(jiān)督評價，而不是在平時加強監(jiān)督、考核，督促他們及時預算考核目標，注重預算考核目標完成質(zhì)量。監(jiān)督體制還不健全，評估的方法程序不合理，其預算考評程序包括公開績效評估方案、實施步驟、實施方式、監(jiān)督者、評估結(jié)果的公布等多個環(huán)節(jié)，任何一個環(huán)節(jié)缺一不可，都可能會或多或少影響到評估結(jié)果，甚至會嚴重影響到評估結(jié)果公正。

四、優(yōu)化國有企業(yè)全面預算管理措施

（一）以業(yè)務預算為基礎設置預算項目，完善指標體系

國有企業(yè)需要根據(jù)公司長期、中期及短期戰(zhàn)略目標，結(jié)合其主營業(yè)務及非主營業(yè)務市場動態(tài)發(fā)展趨向，以此設置各種預算項目，將業(yè)務活動預算編制與財務體系的會計科目相匹配。從企業(yè)主營業(yè)務、投資業(yè)務等等多角度來設置預算項目，可以有效實現(xiàn)預算體系與財務系統(tǒng)口徑有機統(tǒng)一。

細化業(yè)務預算指標，完善指標體系。首先，細化國有企業(yè)銷售成本、固定資產(chǎn)損耗、管理費用等預算指標，將其各種資源實現(xiàn)最大價值發(fā)揮。其次，進一步深入研究企業(yè)收入與成本、費用與利潤之間的關系，有助于比較準確了解其成本與利潤直接比例是否合理，是否存在需要改進地方。最后，在前者研究基礎之上建立企業(yè)預算定額標準，在集團內(nèi)部及各個子公司推行標準成本管理。

（二）積極應用更先進的預算方法，提升預算編制水平

1.采取“滾動預算”方法。國有企業(yè)可采用“滾動預算”方法，有助于企業(yè)根據(jù)市場波動進行預算編制，提高預算準確性與及時性，主要體現(xiàn)以下三個方面：一是“滾動預算”有助于提高企業(yè)預算的準確性，可以避免市場環(huán)境、國家政策等外部環(huán)境變化，導致各項預算指標編制不科學。二是可以提高層管理人員決策水平。三是可以幫助企業(yè)實現(xiàn)長遠戰(zhàn)略目標與日常管理有機結(jié)合，有助于各級預算執(zhí)行單位從長遠戰(zhàn)略目標出發(fā)，合理規(guī)劃其生產(chǎn)經(jīng)營活動。

2.積極運用“零基預算”方法?？梢圆捎谩傲慊A算”方法，2-3年進行一次零基預算，同時結(jié)合增量預算方法，可以結(jié)合增量預算方法和“零基預算”方法優(yōu)點，盡量減少零基預算帶來的繁重工作量。企業(yè)將預算起點歸零，預算管理委員會對每項預算支出的必要性進行客觀分析，諸如：對預算項目進行成本產(chǎn)生效益進行科學分析，分析該項目預算所需人力、物力和財力是否在合理范疇。

（三）加強預算執(zhí)行信息的溝通，健全預算考評與獎懲機制

企業(yè)預算執(zhí)行效果與其內(nèi)部控制環(huán)境優(yōu)劣成正比，國有企業(yè)內(nèi)部需要定期進行預算執(zhí)行效果、預算執(zhí)行過程出現(xiàn)問題等進行交流，并提出解決措施。國有企業(yè)財務部門與各預算管理部門需要定期或者不定期進行交流，當基層責任預算單位遇到預算執(zhí)行難題時，需要形成書面報告，及時向上一級預算管理部門匯報相關情況，請求上級管理部門提出相應處理意見。

同時，加強考核關鍵指標考核比重。部門績效考核各項指標與公司整體經(jīng)營分解指標掛鉤，充分體現(xiàn)業(yè)績至上、企業(yè)經(jīng)濟效益與部門經(jīng)營業(yè)績相結(jié)合的原則。一是加強各部門營收指標考核比重。二是經(jīng)營管理類考核指標，諸如：科研、技術(shù)、設施設備的維護保養(yǎng)、人員流失、培訓情況、部門間溝通協(xié)調(diào)等。此外，加大第三方評價的權(quán)重積極鼓勵和引導預算管理委員會及財務部門以外的第三方參與到績效考核中，逐步加大第三方主體在目標考核中比重。

參考文獻

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