關(guān)于支撐區(qū)域生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展的政策構(gòu)建研究

崔建國

（中共宿遷市委黨校，江蘇 宿遷 223800）

在今年全國兩會的政府工作報告中，把“加大生態(tài)環(huán)境保護治理力度”列為2017年的重點工作任務(wù)之一，同時李克強總理在回答中外記者問時，還特別突出了治理環(huán)境的信心與決心。政府工作報告順應(yīng)了人民的期待，尤其是對環(huán)境改善的美好向往。順應(yīng)時代發(fā)展的訴求，宿遷選擇生態(tài)經(jīng)濟這條道路就是既要實現(xiàn)經(jīng)濟生態(tài)化，也要生態(tài)經(jīng)濟化。生態(tài)經(jīng)濟是對傳統(tǒng)經(jīng)濟模式的一種超越，如何探索一條契合宿遷發(fā)展實際的生態(tài)發(fā)展之路，做到既有好生態(tài)，又有快經(jīng)濟？對于宿遷這樣一個追趕型的后發(fā)地區(qū)來說，政策選擇是實現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展的前提與基礎(chǔ)。

一、生態(tài)經(jīng)濟之于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要意義

生態(tài)經(jīng)濟是在上個世紀60年代初期提出的一種旨在擺脫現(xiàn)實社會面臨的諸多困境的新的經(jīng)濟理論。中國的生態(tài)經(jīng)濟學(xué)研究始于1980年。20世紀80年代初，中國生態(tài)經(jīng)濟學(xué)的倡導(dǎo)者、奠基者——已故著名經(jīng)濟學(xué)家許滌新同志指出：“在生態(tài)平衡與經(jīng)濟平衡之間，主導(dǎo)的一面，一般說，應(yīng)該是前者，因為生態(tài)平衡如果受到破壞，這種破壞的損失，就要落在經(jīng)濟的身上?！边@實際上是講自然規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律之間的關(guān)系。作為一種理論體系，生態(tài)經(jīng)濟開始朝著人類社會中一種經(jīng)濟形態(tài)的方向發(fā)展，并隨著實業(yè)家和政治家的介入，逐漸成為全人類的共識。根據(jù)生態(tài)經(jīng)濟理論，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟就是在經(jīng)濟和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的思想指導(dǎo)下，形成生態(tài)上和經(jīng)濟上的良性循環(huán)，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會及資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的一種現(xiàn)代經(jīng)濟體系。其本質(zhì)是把區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展對資源的利用上建立在生態(tài)可承載的范圍之上，即在保證生態(tài)再生產(chǎn)（生態(tài)平衡）的前提下擴大經(jīng)濟的再生產(chǎn)（經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展），即以低碳為導(dǎo)向，環(huán)境友好為目標(biāo)，資源節(jié)約為手段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化為支撐的生產(chǎn)模式，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中實現(xiàn)整體性的資源節(jié)約為中介，最終達致經(jīng)濟生態(tài)化與生態(tài)經(jīng)濟化的良性互動，最終在一定的區(qū)域范圍（生態(tài)系統(tǒng)）內(nèi)實現(xiàn)經(jīng)濟與生態(tài)的良性互動（如圖）。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展日漸面臨一系列的資源與環(huán)境的硬約束機制，如何突破發(fā)展中面臨的瓶頸制約，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的題中應(yīng)有之義。

二、發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟需要相關(guān)政策予以支撐

眾所周知，政策在區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展中的優(yōu)勢效應(yīng)是顯而易見，就像“阿基米德支點（Archimedean point）”一樣，選擇適當(dāng)?shù)恼?，就可以撬動區(qū)域發(fā)展的巨輪。2016 年 11 月 24 日，國務(wù)院以國發(fā)〔2016〕65 號文印發(fā)了《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），這是在我國“十三五”期間落實統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的重大制度導(dǎo)向，是以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念指導(dǎo)生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略部署，是以生態(tài)文明建設(shè)的制度化導(dǎo)向，順應(yīng)人們對共享發(fā)展成果的美好期待，也是補齊全面小康之生態(tài)環(huán)境短板的有效途徑。新常態(tài)下，穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型成為經(jīng)濟發(fā)展的主旋律，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在不斷深化，經(jīng)濟增長的動力機制在發(fā)生深刻調(diào)整，與此同時，制約經(jīng)濟發(fā)展的資源環(huán)境硬約束機制也日漸凸顯，在如此背景下，尋求經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的協(xié)調(diào)并進成為各方共識。

如何面對在新資源環(huán)境約束機制下實現(xiàn)經(jīng)濟的良性發(fā)展？尤其在一定的行政區(qū)域范圍內(nèi)，如何既面對目標(biāo)考核的壓力，又順應(yīng)民眾對生態(tài)環(huán)境優(yōu)化的期待？解決面臨的問題，區(qū)域范圍內(nèi)尋求相應(yīng)的環(huán)境經(jīng)濟政策的支撐是解決問題的核心與關(guān)鍵。目前，在全國范圍內(nèi)，一系列的環(huán)境經(jīng)濟政策有的在區(qū)域進行試點，有的在面上已經(jīng)貫徹實施。如環(huán)境稅費的改革，生態(tài)補償機制的探索，排污權(quán)交易的試點，綠色金融政策的創(chuàng)新等。這些政策需要進一步深化以及使之與地方實踐創(chuàng)新相結(jié)合，不斷構(gòu)建上面的政策供給與基層實踐中的政策需求相匹配，實現(xiàn)環(huán)境經(jīng)濟政策的效應(yīng)最大化。

三、構(gòu)建生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展政策之路徑選擇

通過仔細梳理近期在宏觀層面出臺的系列生態(tài)經(jīng)濟相關(guān)政策，發(fā)現(xiàn)這些政策的布局有的在一定的區(qū)域內(nèi)適用（如出臺的試點性政策），有的在全國面上普遍適用?？傮w來看，這些細分的政策出臺都是圍繞國家“生態(tài)文明”戰(zhàn)略布局進行細化與探索，因此，一方面，宿遷要發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟示范區(qū)建設(shè)，在政策的整體布局上要嵌入生態(tài)文明的整體宏觀背景；另一方面，還要在普適性政策的基礎(chǔ)上構(gòu)建更加適合宿遷的政策針對性。最后還要進一步提升宿遷及各部門對涉及各“條線”系統(tǒng)政策爭取的積極性。

（一）政策布局上，強化嵌入性

自黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)以前所未有的高度納入“五位一體”戰(zhàn)略總體布局。2015年中央密集出臺了一系列關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的制度性規(guī)范文件和環(huán)保工作的具體部署，如《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》、《生態(tài)文明體制改革總體方案》和《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）三份政策文件共同形成了“十三五”期間乃至更長一段時間內(nèi)深化生態(tài)文明體制的戰(zhàn)略部署和制度架構(gòu)，不僅對環(huán)境經(jīng)濟政策體系建構(gòu)高度重視，同時也為環(huán)境經(jīng)濟政策改革的不斷深化指明了方向，同時更創(chuàng)造了良好的生態(tài)文明建設(shè)的政策環(huán)境。

從密集出臺的系列生態(tài)經(jīng)濟政策分析，這些政策都積極呼應(yīng)了十八大報告中關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的具體部署，既有原則性規(guī)定，也有具體的落實措施，這些國家層面的生態(tài)經(jīng)濟政策，都是宿遷部署生態(tài)經(jīng)濟的宏觀政策框架，只有嵌入國家發(fā)展的大框架內(nèi)，才能保證宿遷的生態(tài)經(jīng)濟不會跑偏和脫軌。

（二）政策構(gòu)建上，凸顯針對性

國家出臺的系列宏觀生態(tài)經(jīng)濟政策起到了普遍指導(dǎo)意義的政策背景作用，對于每個發(fā)展區(qū)域來說都具有普惠性。如何做到國家出臺的政策既具有普惠性又具有針對性？這就需要依托宿遷具體的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)與資源優(yōu)勢，積極構(gòu)建地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，并把地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略融入到區(qū)域乃至國家范圍內(nèi)更大的戰(zhàn)略框架之中，促使地方的發(fā)展“表述”融入到國家的戰(zhàn)略“表述”之中。

例如，積極借鑒井岡山生態(tài)文明示范區(qū)的創(chuàng)建經(jīng)驗，在政策方面，國務(wù)院出臺了《關(guān)于支持贛南等原中央蘇區(qū)振興發(fā)展的若干意見》，國務(wù)院批復(fù)《羅霄山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃（2011-2020年）》，對于原以井岡山為中心的羅霄山區(qū)域革命老區(qū)振興發(fā)展和該地區(qū)的生態(tài)保護將發(fā)揮積極的促進作用。在政策執(zhí)行層面，經(jīng)國家發(fā)改委等6部委審定后，聯(lián)合下發(fā)了《生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)（第一批）的通知》，標(biāo)志著江西省建設(shè)生態(tài)文明先行示范區(qū)上升為國家戰(zhàn)略。因此宿遷要盡力爭取國家和省委省政府將宿遷列為“一帶一路”、長江經(jīng)濟帶和長三角城市群節(jié)點城市，批復(fù)《宿遷市創(chuàng)建生態(tài)經(jīng)濟示范區(qū)規(guī)劃》，將此納入國家重大戰(zhàn)略布局，給予宿遷特殊扶持政策。

融入國家的戰(zhàn)略布局，可以為宿遷生態(tài)經(jīng)濟示范區(qū)建設(shè)擴展更大的發(fā)展空間。同時，從省域?qū)用?，作為江蘇的后發(fā)地區(qū)，在積極探索生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展中，還應(yīng)積極申請省委省政府出臺關(guān)于創(chuàng)建生態(tài)經(jīng)濟示范區(qū)的系列實施意見或?qū)嵤┘殑t，為宿遷的生態(tài)經(jīng)濟示范區(qū)建設(shè)提供具體的政策實施方案。在此，積極借鑒鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟先導(dǎo)區(qū)區(qū)建設(shè)的實踐經(jīng)驗，江西省委、省政府發(fā)布了《關(guān)于建設(shè)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)先導(dǎo)示范區(qū)的指導(dǎo)意見》，推進富裕和諧秀美江西建設(shè)。因此，宿遷市生態(tài)經(jīng)濟示范區(qū)建設(shè)應(yīng)積極申請省委、省政府出臺的《關(guān)于建設(shè)宿遷市生態(tài)經(jīng)濟示范區(qū)的實施意見》，為宿遷具體貫徹落實生態(tài)經(jīng)濟示范區(qū)建設(shè)提供具體的政策支撐。

（三）政策爭取上，提升積極性

從以上梳理涉及生態(tài)經(jīng)濟的系列政策看，既有宏觀層面的政策，又有微觀具體操作層面的政策；既有“塊”上出臺的政策，又有“條”上出臺的政策。整體呈現(xiàn)政策的多元性與復(fù)雜性。積極做好對上政策爭取工作。

一是成立政策爭取領(lǐng)導(dǎo)小組。由區(qū)域分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，組織行政區(qū)域內(nèi)相關(guān)部門（如發(fā)改委、財政局、旅游局、環(huán)保局及農(nóng)公辦等），對涉及“塊與條”上的政策進行細化梳理與研究，對照國家及省級層面有關(guān)發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟相關(guān)扶持政策進行積極爭取。

二是積極跟蹤最新政策動向。省級以及國家層面都會根據(jù)相關(guān)政策的實施情況，及時作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。尤其是一些政策在部分地區(qū)試點成功后，會相繼在面上進行鋪開。因此，行政區(qū)域內(nèi)的相關(guān)部門要積極跟蹤最新的政策變動，積極爭取發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟的最優(yōu)政策。

三是建立政策爭取的激勵機制。參照目標(biāo)考核等相關(guān)激勵做法，對相關(guān)部門爭取政策的工作予以獎勵，尤其是爭取到的項目資金，可以考慮按照扶持資金的一定比例納入?yún)^(qū)域財政給予獎勵。

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