淺談土地存量規(guī)劃背景下的舊村莊改造

沈一慧

福建省建盟工程設(shè)計集團(tuán)有限公司（350000）

淺談土地存量規(guī)劃背景下的舊村莊改造

沈一慧

福建省建盟工程設(shè)計集團(tuán)有限公司（350000）

自從改革開放以來，詔安縣的社會經(jīng)濟(jì)、城鎮(zhèn)建設(shè)水平不斷提高，但也形成了大規(guī)模的舊城鎮(zhèn)、舊村莊以及舊廠房，帶來土地使用效率低、產(chǎn)業(yè)發(fā)展低端等問題。自2011年，詔安縣開始推進(jìn)“三舊”改造工作，筆者根據(jù)近年來在詔安參與的一些“三舊”改造工作經(jīng)驗，重點以《詔安縣中心城區(qū)三舊改造專項規(guī)劃(2016-2020)》為例，具體闡釋舊村莊改造編制過程中遇到的問題以及解決的手段，為今后舊村莊的改造工作提供經(jīng)驗借鑒。

“三舊”改造；舊村莊改造；存量規(guī)劃

1 舊村莊改造遇到的難題

舊村莊指的是中心城區(qū)內(nèi)建設(shè)年代久遠(yuǎn)，存在安全隱患，設(shè)施配套，環(huán)境差，與未來城市功能不相符、在重要的空間節(jié)點、路徑、界面上與城市風(fēng)貌不協(xié)調(diào)的空心村、破村、小型村和私宅。

舊村莊改造一直被認(rèn)為是我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中遇到的最難問題：一是自留地、宅基地、工業(yè)用地形成了錯綜復(fù)雜的土地關(guān)系，二是合法產(chǎn)權(quán)及不法建筑形成了難辨的房屋關(guān)系，三是村民利益、村集體利益、開發(fā)商利益及社會利益等多方利益交織。只有積極妥善解決舊村莊問題，才能打破制約瓶頸，使城鎮(zhèn)化進(jìn)程更快更有序地發(fā)展[1]。

2 詔安縣舊村莊現(xiàn)狀

詔安縣是一個典型的農(nóng)業(yè)縣，在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中形成了龐大的舊村莊。至2015年，詔安縣中心城區(qū)內(nèi)分布有28個舊村莊，總面積約為224公頃，占詔安縣中心城區(qū)現(xiàn)狀建設(shè)用地的17%。詔安縣中心城區(qū)一方面容納大量的本地農(nóng)村人口，另一方面也有來詔安縣務(wù)工的外來人口。舊村莊周邊已經(jīng)實現(xiàn)城鎮(zhèn)化或工業(yè)化，舊村莊與城鎮(zhèn)、工業(yè)區(qū)相互交錯，部分舊村莊受到工業(yè)區(qū)影響，污染嚴(yán)重且無法根治。城鄉(xiāng)之間、城鄉(xiāng)內(nèi)部之間、經(jīng)濟(jì)與社會、人與自然不協(xié)調(diào)的矛盾日益凸顯。

2.1 舊村莊歷史文化

詔安縣中心城區(qū)內(nèi)的舊村莊都有著百年以上的歷史，至今為止存留許多閩南、潮汕特色的古民居、古祠堂、古廟等歷史建筑，同時也保留著許多傳承至今的習(xí)俗，是閩粵交界地方性的古村落建筑文化和民俗文化的體現(xiàn)。

2.2 現(xiàn)狀建筑質(zhì)量

根據(jù)調(diào)查顯示，詔安縣中心城區(qū)內(nèi)的舊村莊主要是高密度的1～3層的住房建筑，不僅面積小、建筑質(zhì)量差，而且建筑環(huán)境風(fēng)貌與其突出的歷史文化特色不匹配。

2.3 生態(tài)環(huán)境質(zhì)量

因為眾多的當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人口、外來務(wù)工人員和“握手樓”等問題，同時也由于與工業(yè)區(qū)相互交錯的原因，詔安縣舊村莊的景觀環(huán)境差，土地污染嚴(yán)重，噪聲污染也很嚴(yán)重。

3 舊村莊改造規(guī)劃內(nèi)容

3.1 舊村莊改造模式

目前，詔安縣舊村莊的改造仍在初步摸索階段。筆者認(rèn)為詔安縣舊村莊的改造模式能夠從改造強(qiáng)度（如表1所示）和改造主體（如表2所示）兩個方面分類。

從改造強(qiáng)度的角度來看，舊村莊改造可以分為整體改造模式和局部改造模式。

從改造主體來看，舊村莊改造可以分為政府主導(dǎo)模式、開發(fā)商主導(dǎo)模式以及村集體主導(dǎo)模式。

在實際操作中，依據(jù)不同舊村莊的區(qū)位、特點及條件，還要考慮政府、村集體、開發(fā)商甚至流動人口等多方利益，現(xiàn)有政策，改造的可行性，資金約束等條件，選擇合適的改造模式。

3.2 舊村莊改造政策解讀

3.2.1 合理制定收儲補償辦法

由土地儲備機(jī)構(gòu)與土地使用權(quán)人共同協(xié)商確認(rèn)政府實施土地收儲的補償標(biāo)準(zhǔn)。政府根據(jù)要改造的舊村莊的區(qū)位、用地、土地等級別制定具體辦法，明確土地收儲的范圍、補償標(biāo)準(zhǔn)、方式及安置辦法等內(nèi)容。

3.2.2 優(yōu)先提供搬遷安置用地

原則上，要求舊村莊改造的搬遷安置用地應(yīng)該盡量使用現(xiàn)有存量用地,確實需要新增建設(shè)用地的，政府優(yōu)先安排建設(shè)用地指標(biāo)。

表1 改造強(qiáng)度模式表

表2 改造主體模式表

4 舊村莊改造層面的問題與分析

4.1 公共建設(shè)與社會問題

在舊村莊改造過程中，公共管理與公共服務(wù)配套設(shè)施能否落實，建設(shè)與教育醫(yī)療、居住環(huán)境條件能否改善，是眾多村民不放心的問題之一。在舊村改造過程中，眾多村民往往在公共建設(shè)和管理的時候被忽視，成為公共建設(shè)與管理的棄兒。

4.2 歷史文物保護(hù)

詔安縣的舊村莊都具有百年以上的歷史，有著厚重的歷史文化底蘊。在舊村莊改造中，對目前的村莊環(huán)境、歷史建筑都會進(jìn)行改動，改動以后不免對詔安縣的傳統(tǒng)村落文化造成一定程度上的破壞，存在于村中的很多歷史建筑、事物和民俗就會消逝，文化和傳統(tǒng)就會被漸漸遺忘。這樣一來，一方面主動放棄自身鄉(xiāng)土文化精華,造成城市面貌千篇一律，另一方面，也喪失了城市變遷的歷史見證。

4.3 盲目追求都市化景觀，忽視城市的特色建設(shè)

我國是一個具有千年歷史背景的國家，其國土面積廣大，文化源遠(yuǎn)流長，經(jīng)過幾千年的發(fā)展，不同地區(qū)的城市形成了不同的歷史文化與景觀面貌。但目前大部分舊村莊改造一味謀求的是鋼筋水泥、摩天大廈、車水馬龍的現(xiàn)代城市景觀風(fēng)貌，不僅形成了“千城一面”的格局，而且也破壞了城市特有的歷史傳承和傳統(tǒng)風(fēng)貌。

4.4 拆遷補償問題

房屋拆遷補償問題是舊村莊改造面臨最大的一個問題。就現(xiàn)階段而言，詔安縣舊村莊改造有3種補償安置方式：一是貨幣補償，即依據(jù)各項法規(guī)由評估機(jī)構(gòu)對被拆遷房屋進(jìn)行專業(yè)的估價，然后確定補償金額。二是產(chǎn)權(quán)置換，指的是依照法定程序，對被拆遷的房屋進(jìn)行價值評估，然后用等價的新建房屋的產(chǎn)權(quán)置換。三是結(jié)合型補償，指的是既給貨幣補償又給產(chǎn)權(quán)置換。我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程過快以及其他客觀因素，造成了我國房價和地價虛高的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致了許多不能只用貨幣補償或者產(chǎn)權(quán)置換解決的問題，因此就出現(xiàn)了貨幣補償和產(chǎn)權(quán)置換相結(jié)合的補償方式。

5 舊村莊改造對策

5.1 公共建設(shè)由政府買單，社會問題納入政府管核

舊村莊改造要求配備完善的教育、醫(yī)療、行政、文化等各項公共服務(wù)配套設(shè)施，原則上由政府負(fù)責(zé)建設(shè)。政府還要解決舊村莊長期以來臟亂差的環(huán)境、受工業(yè)污染的土地以及安全狀況等問題，不要再把舊村莊在公共管理服務(wù)中邊緣化，忽視對村民的公共管理和服務(wù)。

5.2 多途徑保護(hù)文物

為了傳承詔安縣傳統(tǒng)舊村莊獨有的歷史文化，舊村莊改造并不是將所有的建筑、道路等事物推倒再重新建設(shè)，而是充分考慮村莊傳統(tǒng)文化的繼承，保留具有歷史價值的建筑。對于具有歷史價值或保護(hù)價值的古建筑，如古宗祠、古寺廟等，若至今保存完好的，將繼續(xù)保留；若建筑因年久失修，房屋損壞嚴(yán)重的，則進(jìn)行修復(fù)，恢復(fù)建筑的原貌。對于具備歷史價值的古民居，如具有閩南、潮汕、南洋特點的古民居，則其進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)更新，展現(xiàn)其原有建筑風(fēng)貌特色。對于沒有歷史價值、保護(hù)價值的建筑，如近年來新建的建筑和臨時搭蓋的建筑，可以根據(jù)實際和規(guī)劃情況拆除重建。對于在舊村莊改造過程中無法避免拆除的歷史建筑,可以在確認(rèn)其所具有的歷史價值、保護(hù)價值以后，通過采用整體搬遷、異地復(fù)原的手段，將這些古建筑搬移至其他地方進(jìn)行重新規(guī)劃布局，再現(xiàn)歷史風(fēng)貌。

5.3 處理好新老建筑的關(guān)系

在舊村莊改造過程中，要謹(jǐn)慎處理好新建筑與舊建筑的關(guān)系、建筑與周邊景觀環(huán)境的關(guān)系，要把構(gòu)成城市的所有要素統(tǒng)一協(xié)調(diào)，共同凸顯城市形象,使舊村莊的改造更新既達(dá)到改變城市環(huán)境、改善村民居住條件、提高存量土地使用效率的目的，又解決了開發(fā)建設(shè)中經(jīng)濟(jì)利益與景觀環(huán)境之間的矛盾。

5.4 完善補償規(guī)定，保障被拆遷戶利益

對于房地產(chǎn)價值來說，土地使用權(quán)價值在其中占有相當(dāng)大的比值。目前在詔安縣一般使用的是房地分離評估，這樣一來可以防止房屋和土地混在一起時引發(fā)的混淆，能夠清楚地顯示土地使用權(quán)和建筑物各自具有的真實價值。房屋和土地分開估價使得計算出來的補償價格更加具有信服力，使被拆遷人更容易理解和接受，從而減少拆遷過程中產(chǎn)生的糾紛。

[1]朱旭輝,馮瑞.深圳市新舊村改造困境及對策[J].中外房地產(chǎn)導(dǎo)報,2001(17)：31-33.