美國社區(qū)警務的形成

文/羅贊

美國社區(qū)警務的形成

文/羅贊

當前美國社會主導的社區(qū)警務模式自20世紀70年代開始，經歷了幾十年的研究與發(fā)展，逐漸形成了完整的理論體系與實踐框架，在維護社會穩(wěn)定、提高民眾生活質量方面發(fā)揮了巨大的作用。社區(qū)警務本身是一個比較寬泛的概念，它包括一系列警務原則，迦諾維茨（Trojanowicz）把社區(qū)警務原則總結為“社區(qū)警務既是一種哲學又是一種組織策略，它使得社區(qū)居民與警察密切合作，以新的方式解決犯罪問題、居民對犯罪行為的恐懼、社會的無序狀態(tài)及社區(qū)的衰退”。

一、美國社區(qū)警務產生的歷史背景及發(fā)展

了解之前的警務模式和理念有助于更好地理解美國的社區(qū)警務，在社區(qū)警務出現之前，美國的警務制度就已經經歷了兩個重要的時期——政治時期和改革時期。

第一個時期為政治時期。1829年羅伯特 ·皮爾創(chuàng)建了倫敦都市警察，標志著現代警務的誕生。隨之在19世紀30年代，美國各城市開始效仿倫敦大都市警察設立自己的警察機構。從那時起至20世紀20年代為政治時期。在這最初階段，警察機構被市政府及選區(qū)領袖所控制，他們不僅對警力如何使用、調配施加強大的影響，還往往被選為警官，絲毫沒有按照實際能力選拔警官的客觀標準。他們是以政治上的忠誠性為必要條件而被選用的，往往帶有家族紐帶、種族或民族及朋友關系的特征。警察機構與政府的這種密切關系往往會滋生各種腐敗。這一時期的警務活動很隨意，沒有組織的授權、明確的辦事程序和警察角色定位。各個社區(qū)的政治人物決定警務目標及活動，導致警務活動的碎片化，各個不同的社區(qū)差異性很大。警察機構成了政治機器的附屬物，只聽從于時任者。因此，當新的政府官員上臺，往往會對警察機構進行大清洗以安排自己人。警察有很大的自主裁量權，通過徒步巡邏發(fā)現問題，警務工作是以人為中心而非侵害?？傊@一時期的警察機構及人員都處于非專業(yè)化階段。

第二個時期為改革時期。從20世紀20年代至60年代。改革者們致力于修正前一個階段存在的問題，特別是貪污、腐敗、以權謀私、野蠻執(zhí)法等問題。警察機構盡力擺脫地方政治力量的影響，為了解決貪污、腐敗、以權謀私，警務工作重點不再是徒步巡邏，以淡化與當地居民的個人關系。警察職業(yè)化的要求使得他們不再把處理鄰里瑣事作為自己的工作內容，主要工作目標是打擊犯罪，以精細化促進專業(yè)化。并且隨著20世紀30年代汽車的大規(guī)模生產及普及，警局開始以警車巡邏代替徒步巡邏，他們能夠迅速到達事件現場，縮短了反應時間，這有助于提升他們的專業(yè)化和高效率的改革目標。但這種專業(yè)化只是初期的，還沒有對警察培訓的內容及數量進行系統(tǒng)的考量，警察職業(yè)仍被看做是藍領工種，每個身體強健的人都可以從事，警察的深入專業(yè)化，例如重視警察候選人的學歷背景，對警員實施專業(yè)培訓等直到社區(qū)警務階段才被加以實施。

警察為社區(qū)項目籌款

在20世紀60年代，當時的社會狀況發(fā)生了空前的變化。各種社會運動、思潮風起云涌。如女權運動、民權運動、同性戀權利運動，再加上反戰(zhàn)抗議示威活動。以維護社會穩(wěn)定為職責的警察更容易成為公眾攻擊的對象，導致警民關系緊張，甚至發(fā)展成警察與各種群體的暴力沖突，這對當時的警務工作形成了嚴峻的挑戰(zhàn)。而各種研究都對當時的專業(yè)化警務策略提出批評，認為缺少人文因素，之前警察所標榜的專業(yè)化已與迅速發(fā)展的社會形勢脫節(jié)?；诖耍母锏暮袈暼諠u高漲，如對警察培訓和教育制定明確的指導手冊，招募哪些更契合所服務對象社會特征要求的警務人員。為了重塑由于與民眾的暴力沖突而受損的警察形象，顯示出他們是本著互相合作與尊重的原則，切實想要為民眾解決問題，警方放棄了之前的犯罪控制專業(yè)化的職業(yè)訴求。為了樹立積極的形象，開始在社區(qū)中維持治安，提供服務，以更科學的方式研究和解決社區(qū)問題，為了使警員能勝任多重工作要求，管理者更注意提高警員的教育層次，不僅是“硬技能”，如最新的警務技術，還有“軟技能”，如人際關系能力，在需要的時候還要充當心理咨詢師、社工、社會學家等角色。不難看出，在這一階段警察機構想要顯得更加友善，并期望通過密切與民眾的關系來獲取更多的信息，使公眾更有安全感，通過及早發(fā)現問題，從根源上遏制犯罪行為的發(fā)生，提高生活質量，使民眾滿意。

社區(qū)警務從20世紀70年代末產生至今經歷了三個發(fā)展階段。第一個階段是創(chuàng)新階段，從20世紀70年代末至20世紀80年代中期，主要局限于一些大城市的警察局，諸如密歇根州的弗林特、新澤西州的紐瓦克、馬里蘭州的巴爾的摩、德克薩斯州的休斯敦等。聯邦政府通過提供資金支持，開展一些社區(qū)警務的實驗和項目。這一時期的社區(qū)警務主要實施一些單一的措施，如徒步巡邏，或解決一些具體的問題；第二個階段從20世紀80年代中期至20世紀90年代中期，被稱為擴展階段，社區(qū)警務理念為更多人所熟知并向全國發(fā)展，社區(qū)警務的具體實踐主要通過各種項目的開展，為此還成立了許多新的部門來實施社區(qū)警務，很多警局對已有的部門進行調整來適應新型的社區(qū)警務。這一時期的社區(qū)警務不僅局限于大城市，開始擴展至許多中等城市；第三個階段即從20世紀90年代中期至今為制度化階段，聯邦政府下撥了高達100億美元的資金幫助州和地方警局進行相應的改革以實施社區(qū)警務，不僅大中城市，小城鎮(zhèn)甚至鄉(xiāng)村的警務活動都開始貫徹社區(qū)警務模式，社區(qū)警務完全成為美國社會的主流警務模式。

美國社區(qū)警察與兒童交流

美國警察與所轄社區(qū)居民合影

二、社區(qū)警務產生的理論基礎

對社區(qū)警務研究具有先驅及引導作用的理論主要有兩個：“破窗效應”理論及 “問題導向型警務”理論。

1. “破窗效應”理論

斯坦福大學的心理學家菲利普 ·津巴多在1969年做了一項實驗，他把一輛沒有牌照、車頂打開的車放在比較混亂的紐約布朗克斯區(qū)，而另一輛一模一樣但完好的汽車放在加州的中產階級社區(qū)帕洛阿爾托。第一輛汽車不到十分鐘就開始遭到破壞，先是雷達和蓄電池被卸掉，接著各種有價值的零件都被人拿走，隨后就是各種隨意的破壞，最后只剩一個空殼子，成了孩子們的嬉戲場所。而第二輛車在原地放置了一個多星期都完好無損，后來津巴多敲碎了一面車玻璃，結果在接下來的短短幾個小時內，這輛車就被翻了個底朝天，徹底毀壞了。

威爾遜（Wilson）和凱琳(Kelling)把這項實驗的結果應用于犯罪心理的研究，提出了著名的“破窗效應”理論: 如果一扇窗戶破了個洞而沒有被修復，其他所有的窗戶都會被打碎，因為未被修復的窗戶意味著無人看管，破窗的存在實際上形成一種心理暗示，即破壞行為是不需要付出代價的，就會引發(fā)更多的破壞行為?！安槐魂P注的行為”往往會使人產生社會治安無序的印象，就會滋生后果更嚴重的犯罪行為。社會上一些看似后果不甚嚴重的治安問題如酗酒、打架、小偷小摸，甚至隨意亂扔垃圾等沒有公德心的行為都有可能成為滋生犯罪的誘因。威爾遜和凱琳認為，警務工作不能只把重心放在打擊犯罪上，應該從根源上加以治理，如同醫(yī)生要意識到維持身體整體健康狀態(tài)的重要性，而不是頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳。

“破窗效應”理論主要包括三點：1. 鄰里之間的無序——酗酒、沿街乞討、年輕人聚眾，妓女，還有其他一些城市不文明行為都會使市民產生恐懼心理。2. 正如破窗暗示著無人在意一座建筑一樣，無人過問的失范行為傳遞一個信號，即沒人在意這個社區(qū)，這會導致更嚴重的失序及犯罪。諸如無人看管的物產、行為不當的人、醉漢、吵鬧的年輕人等既會使居民產生恐懼心理，還會招致侵害者。3.如果警察想要糾正這些無序行為，降低居民的恐懼感和犯罪率，就必須依靠市民的幫助。

據此，威爾遜和凱琳提出要恢復警察的步行巡邏，這有利于與社區(qū)民眾建立密切的關系，有利于及時發(fā)現社會治安的“破窗”，及早加以解決，就不會導致更嚴重的犯罪行為。20世紀70年代，新澤西州曾經開展了一項“安全、整潔社區(qū)計劃”，旨在提高社區(qū)居民的生活質量，作為項目的一部分，政府出資鼓勵警察走出警車，在社區(qū)徒步巡邏。五年后項目結束時，通過調查發(fā)現，當地居民的安全感明顯增強，對警察的態(tài)度也提升了很多。同時步行巡邏的警察職業(yè)滿意度增加，對居民也更友善。警察步行巡邏有助于維持良好的社區(qū)秩序，這實際上是警方對社區(qū)的非正式掌控機制，良好的警民關系有助于警察各項工作的展開。警察的主要職責不僅僅是打擊犯罪，只有維持良好的社會治安，才能從根本上解決犯罪問題。良好的社會秩序與犯罪預防之間的關系就如同一個破窗演變成許多破窗一樣。

2. 問題導向型警務理論

問題導向型警務是由被譽為“問題導向型警務之父”的戈汀斯坦（Goldstein）提出來的，其核心理念就是警察的工作不僅是打擊犯罪，還包括要解決處理社區(qū)中存在的各種各樣的行為或社會問題。如街道搶劫、入室搶劫、家庭暴力、破壞他人財產、超速、孩子離家出走、各種事故、恐怖主義行為，甚至居民的害怕心理等。 這與之前普遍認為的警察的工作就是打擊犯罪的各種執(zhí)法活動大相徑庭。戈汀斯坦認為，早期的警務工作處于無序、混亂狀態(tài)，人員無組織，裝備差，缺乏必要的訓練，低效，甚至腐敗。沃爾默（Vollmer）,史密斯（Smith）及威爾遜（Wilson） 提出要整治警務系統(tǒng)使之規(guī)范化、專業(yè)化是必要的，但接下來的管理者們在這條路上走得太遠，反而忘記了他們努力的最終目的是要解決問題，執(zhí)法活動只是為達到某種目的的手段，人們強調警察的執(zhí)法活動只是對手段的誤解。并且戈汀斯坦認為，如果認定警察的工作就是打擊犯罪，那么就要對什么是犯罪行為有一個界定，還要對各種各樣的犯罪種類進行劃分，相應地警察被分為各個警種，如果去除掉這些圍繞著是否犯罪行為而貼上的各種標簽，就會降低警察工作的復雜性。更為糟糕的后果是，人們會認為，對一些不符合犯罪行為條件的行為，警察是不會干預的，這就會導致一些人打擦邊球，在規(guī)則之間找漏洞、鉆空子。戈汀斯坦提出了確定問題、研究問題、尋求解決方案“問題導向型警務”三個重要的環(huán)節(jié)，并對三個環(huán)節(jié)中具體的實施策略和方法進行了詳細的分析。后來的研究者又以此為基礎提出了SARA，即問題導向型警務的實施策略：

瀏覽(Scanning)——初步明確社區(qū)中需要解決的問題。

分析(Analysis)——搜集信息并進行數據分析。

反應(Response)——制定應對問題的策略。

評估(Assessment)——評估干預或反應的有效性。

“破窗效應”理論與“問題導向型”警務理論引發(fā)了警界和學界對社區(qū)警務這一新的警務理念和模式的大討論，他們分別從不同的角度以不同的方式對社區(qū)警務進行研究，對社區(qū)警務所折射的哲學理念、框架構建、管理模式、評價體系等進行了廣泛的討論。當然，也有質疑之聲。但無論如何，從20世紀70年代開始，社區(qū)警務已經在美國的各個州縣得以不同程度的實施，美國警務全面進入了社區(qū)警務時期。

三、社區(qū)警務的主要特點

1.社區(qū)警務是一種提前防范型警務

與其說社區(qū)警務是一種新的警務模式，不如說是一種新的警務哲學。社區(qū)警務之前的改革時期強調警務工作的專業(yè)化，以打擊犯罪為警察的工作定位。打擊犯罪依靠三種方式：警車巡邏、對報警電話的迅速反應，以及對犯罪行為的深入調查，最終抓獲犯罪分子，繩之以法，起到震懾作用。電話、無線電、汽車等科技手段可以大大提高警察的反應能力；因可視報警系統(tǒng)、目標巡邏、刑事科學技術的發(fā)展而使警察對嚴重犯罪行為更加關注。雖然這些戰(zhàn)術都有其成功的一面，但從實質上而言，都是被動反應型、而非主動預防型的。警察遠離社區(qū)以保持中立，只在民眾召喚時或犯罪行為發(fā)生時才迅速趕到，這種模式被批評為被動反應，警察控制犯罪的能力應遠不止于此。亡羊補牢不及未雨綢繆，犯罪行為或侵害一旦發(fā)生，就會造成財產和人身損失，也會對受害者造成不同程度的精神傷害，其惡劣影響往往很長時間內難以消除，使民眾沒有安全感，嚴重影響人們的生活質量。并且犯罪行為造成的傷害往往會引發(fā)新的問題，又可能會導致新的犯罪行為，形成一個問題——犯罪——問題——犯罪的惡性循環(huán)。只有提前預防，防患于未然，才是治本之舉。因此，分析導致犯罪行為的深層原因是非常必要的，如社會不公、脆弱的家庭結構、缺乏教育、精神疾病等。對于容易發(fā)生犯罪行為的熱點地區(qū)事先采取措施，如提高地鐵站附近區(qū)域夜間的光亮程度；社區(qū)開辟兒童玩耍區(qū)域，防止他們跑到馬路上玩耍產生交通事故；對酗酒或吸毒人員的關注，因為很多犯罪行為跟醉酒和吸毒有關等。正因為社區(qū)警務理念能以更廣闊的視野看待問題，分析事件的前后因果關系，因此能夠從犯罪行為發(fā)生的前一個環(huán)節(jié)入手，阻斷犯罪發(fā)生的鏈條。

美國警察協助海地展開社區(qū)警務

2.社區(qū)警務重視與社區(qū)居民的密切合作關系

社區(qū)警務強調警民之間的密切合作。通過增加與社區(qū)居民的接觸（例如通過徒步巡邏），設立一些社區(qū)組織，加強警民互動。有研究表明，徒步巡邏可以增加居民的安全感，提高居民對警察工作的滿意度。在社區(qū)設立社區(qū)中心，社區(qū)中心其實是警察在社區(qū)的一個簡單的辦公場所。社區(qū)居民如有問題可及時與警察溝通，居民可在警務站討論社區(qū)的安全問題，交流意見。同時也是社區(qū)居民和兒童在離家時可停留的一個安全場所。另外成立社區(qū)的預防犯罪組織，例如鄰里聯防項目，鄰里之間互相監(jiān)督，如有異常及時通知警察。社區(qū)居民定期開會，討論犯罪預防的方法和計劃。在發(fā)現問題的同時，能增加接觸機會，增加民眾對警察的親切感。還通過其他一些活動如到住戶家訪、開展各種社區(qū)項目（兒童課后看管，戒酒勸導會）、對社區(qū)居民及在校學生進行安全教育等來獲得居民的信任，提升警察形象，提升社區(qū)居民的安全感。

強化居民的責任意識，認識到社會安全不僅僅是警察的職責，社區(qū)所有成員都有義務維護。社區(qū)居民無論是在執(zhí)法活動或是維持社會治安方面都發(fā)揮著重要作用。首先，社區(qū)居民可以為警察提供必要的信息，發(fā)揮“眼睛和耳朵”的作用; 其次，社區(qū)居民可以組成委員會或其他組織，招募志愿者參與社區(qū)的巡邏，幫助處理解決一些問題，如鄰里糾紛、維持社區(qū)正常秩序等。最后，社區(qū)還應通過與警察的充分溝通，參與到警務活動的決策過程中，針對不同社區(qū)的地理位置、人員組成、宗教信仰等特點制定相應有效的打擊犯罪、維護治安的策略、方法。

3.社區(qū)警務中警察角色及作用的重新定位

一直以來，警察的職責及作用被認定為執(zhí)法和維護治安，只是在不同的歷史時期側重點有所變化。例如從美國建立至20世紀初期，警察的主要工作是維護治安，隨著《禁酒法》的實施及大蕭條時期的到來，警察的工作重點轉為執(zhí)法活動。而社區(qū)警務理念對警察的角色及作用又有了新的要求，即服務公眾。警察的關注點不應該是犯罪分子，而是社區(qū)成員。犯罪分子并不是與生俱來的標簽，究其實質，還是社會的一員。執(zhí)法、維護治安、服務社會是社區(qū)警務理念下警察職責的重新定位。

當然打擊犯罪仍然是警察工作的重要方面，但不是通過警車巡邏，對報警迅速反應，而是通過完成其他方面的任務（如解決社會問題）而間接地實現。因此，警察不僅僅是執(zhí)法者，在很多時候更是傾聽者、心理咨詢師，有時候還要充當心理咨詢師、社工、社會學家等角色。這就對警察的招募條件及培訓提出了更高的要求。維持良好有序的社會治安，看似目標發(fā)散，但犯罪行為不是孤立事件，往往與其他事件或問題存在密切關系。如鄰里糾紛，如果沒有進行很好的調解，化解矛盾，很可能日后會激化為暴力甚至殺人事件。

4.社區(qū)警務帶來警務管理方式的革新

在專業(yè)化打擊犯罪警務時期，警察機構的管理是集中化的，命令自上而下下達，中層管理者需要對總部的決策或要求做出反應，警察的執(zhí)法活動被嚴格標準化、程序化，自由裁量權被嚴格控制。而在社區(qū)警務的框架下，警察需要社區(qū)的高度參與和配合。警察需要對社區(qū)居民負責，了解他們的訴求，解決他們的問題。警察需要在非常具體的環(huán)境下制定出最有效的處置的方式，因此需要較大的自由裁量權。因此，警察的機構設置與管理相應地也要有所調整，例如減少中間管理層的數量。

新的社區(qū)警務管理框架也帶來了警察考核方式的改變。在專業(yè)化打擊犯罪時期，一個重要的評判警務工作能力的標準就是一些跟犯罪有關的數據，如破案率、犯罪率等。或是一些工作指標的完成，如出警次數、接警次數等。但是執(zhí)法活動只是警察工作的一個方面，犯罪率并不能完全反映警察的實際能力；工作量的完成也反映不了其有效性。社區(qū)警務是通過警方與社區(qū)的密切合作，提前發(fā)現并解決問題，增加人們的安全感，進而提高生活質量。因此，其工作的有效性應體現在社區(qū)居民對警察工作的滿意度，對警察工作的支持度、參與度。■