拉開城市軌道交通警務(wù)穩(wěn)定發(fā)展的序幕

文/薛懷祖

拉開城市軌道交通警務(wù)穩(wěn)定發(fā)展的序幕

文/薛懷祖

自我國第一條城市軌道交通線路于1969年10月1日在北京建成通車，迄今為止，僅內(nèi)地已有30個城市開通了城市軌道系統(tǒng)，運營線路總長度達(dá)4152.8公里。截至2016年末，共有58個城市的軌道交通線網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃獲批，規(guī)劃線路總長達(dá)7305.3公里。據(jù)不完全統(tǒng)計，城市軌道交通投入運營后，承接了40%以上的居民公共交通運能需求，極大緩解了地面交通的壓力，直接提升了線路輻射區(qū)域居民的生活品質(zhì)。但是，城市軌道交通在帶動了區(qū)域經(jīng)濟(jì)繁榮與發(fā)展的同時，也為城市平安建設(shè)帶來了極大的挑戰(zhàn)與考驗。城市軌道交通安全作為城市安全建設(shè)的重要標(biāo)志，成為社會關(guān)注的熱點問題。

公安機(jī)關(guān)在城市軌道交通安保工作中的職責(zé)定位

城市軌道交通安保是社會治安防控體系的重要組成部分，是反恐維穩(wěn)和安全生產(chǎn)工作的重要內(nèi)容。維護(hù)城市軌道交通安全需要全社會的共同參與，需要全體城市軌道交通參與者的共同努力。公安部、交通運輸部在《關(guān)于切實加強(qiáng)城市公共交通安保工作的通知》中明確，要落實公共交通安保主體的各方責(zé)任，切實增強(qiáng)安保工作的合力。黨委、政府要加強(qiáng)對安保工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)督促公安、交通運輸、綜治、發(fā)改、工信、財政、住建、規(guī)劃、安監(jiān)、質(zhì)檢等有關(guān)部門充分履行職責(zé)；公安機(jī)關(guān)要落實城市公共交通的治安管理責(zé)任；交通運輸部門要落實行業(yè)指導(dǎo)責(zé)任；運營單位要落實安防主體責(zé)任。分析近年來城市公共交通領(lǐng)域暴露的安全防范漏洞和多起惡性案件可以看到，廣大交通參與者，特別是現(xiàn)場的企業(yè)員工、群眾，往往是安全防范信息的第一獲取者、突發(fā)事件最有效的處置者與施救者，城市軌道交通安保工作同樣離不開他們的參與。

公安機(jī)關(guān)是負(fù)責(zé)城市軌道交通安保的重要組成力量，但不是唯一力量。根據(jù)人民警察法等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，在城市軌道交通安保體系中，公安機(jī)關(guān)的職責(zé)主要包括以下方面。

防范、打擊。從維護(hù)國家安全和公共安全，維護(hù)社會治安秩序和社會穩(wěn)定，保護(hù)公民、法人和其他社會組織的合法權(quán)益和財產(chǎn)安全出發(fā)，預(yù)防、制止、查處和懲治違法犯罪活動。

參謀助手。當(dāng)好黨委政府的參謀助手，充分發(fā)揮職能作用，對城市軌道交通安全體系建設(shè)提出意見和建議。

建設(shè)與整改推手。在黨委政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)對城市軌道交通運營單位安防工作的檢查指導(dǎo)，積極協(xié)調(diào)、幫助有關(guān)單位解決實際問題，督促有關(guān)部門和單位嚴(yán)格落實安防責(zé)任和各項制度措施。重視群眾性安全救助宣傳教育工作，切實增強(qiáng)群眾防范危險、開展自救與互救能力。

我國城市軌道交通警務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀

城市軌道交通公安隊伍的組建多與城市軌道交通建設(shè)運營相伴而生，其業(yè)務(wù)發(fā)展也與城市軌道交通安保需求緊密關(guān)聯(lián)。

為切實發(fā)揮公安機(jī)關(guān)在城市軌道交通安保工作中的重要作用，強(qiáng)化公安機(jī)關(guān)對安保工作的監(jiān)督指導(dǎo)，目前，公安部、開通城市軌道交通的省、市級公安機(jī)關(guān)均設(shè)置了相應(yīng)的城市軌道交通安保職能機(jī)構(gòu)。2014年1月，公安部在治安管理局增設(shè)“地鐵公交安保工作指導(dǎo)處”，具體負(fù)責(zé)指導(dǎo)全國公安機(jī)關(guān)監(jiān)督指導(dǎo)地鐵公交行業(yè)、單位治安防范工作；指導(dǎo)地方公安機(jī)關(guān)對地鐵公交的巡邏查控工作；指導(dǎo)地方公安機(jī)關(guān)地鐵公交公安部門查處有關(guān)治安、刑事案件和參與應(yīng)對處置地鐵公交突發(fā)事件工作。在省級公安機(jī)關(guān)，目前，北京、上海、天津、重慶市公安局專門設(shè)置了公共交通總隊（或軌道交通總隊），承擔(dān)維護(hù)城市已投入運營城市軌道交通區(qū)域的公共安全、防火和消防監(jiān)督管理等職責(zé)。其他18個省分別明確了內(nèi)部主管城市軌道交通安保業(yè)務(wù)的部門與人員。市級公安機(jī)關(guān)層面，由于我國的地鐵、輕軌等城市軌道交通系統(tǒng)建設(shè)主要集中在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好、人口相對密集的省會城市、計劃單列市等，目前開通地鐵運營的30個城市公安機(jī)關(guān)均專設(shè)或分設(shè)了城市軌道交通安保部門。在一些條件較好的市級城市軌道交通公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中，還設(shè)置了警犬隊，配備了一定數(shù)量的專門性警犬。

依據(jù)不同時期社會對城市軌道交通功能定位和專門性公安工作內(nèi)涵的理解，可以將城市軌道交通警務(wù)發(fā)展劃分為三個不同的階段。目前，我們認(rèn)為我國城市軌道交通警務(wù)建設(shè)仍處于轉(zhuǎn)型探索階段。

第一階段，萌芽初創(chuàng)期。從1969年我國首條地鐵建成起，至2008年北京奧運會開幕前止。我國地鐵建設(shè)之初，社會較多關(guān)注其戰(zhàn)略價值，在這一時期，全國只有北京、上海、廣州、深圳等不足十個城市開通了軌道交通，屬于“小眾型”公共交通工具。以上海為例，初期單線運營的地鐵只承擔(dān)了上海5%的公共交通運能，客流量較少，違法犯罪行為尚未聚焦到軌道交通。以當(dāng)時軌道交通相對充沛的警力為保障，保證了這一時期城市軌道交通運營良好的治安秩序。這一歷史階段，伴隨城市軌道交通基礎(chǔ)建設(shè)的啟動，相關(guān)城市的政府部門迅速組建或明確了專門的城市軌道交通公安機(jī)構(gòu)（隊伍），確定了負(fù)責(zé)安保任務(wù)的人員。該階段城市軌道交通警務(wù)工作的重心，主要是維護(hù)城市軌道交通區(qū)域的治安秩序和保證運營安全，總體上形成了“靜態(tài)駐防式”的警務(wù)工作機(jī)制，民警依托駐站值守，監(jiān)督指導(dǎo)單位內(nèi)部治安管理，防范、打擊各類違法犯罪活動。

第二階段，轉(zhuǎn)型探索期。自2008年6月至今。其標(biāo)志性事件是北京奧運會前北京地鐵運營線路對乘客實施安檢，這是世界上第一次在城市地鐵交通中實施安檢。其后，上海、廣州等城市先后利用舉辦世博會、亞運會等時機(jī)，推動了城市軌道交通全網(wǎng)常態(tài)安檢，大多數(shù)的地鐵（輕軌）新生城市也在城市軌道交通投入運營之初同步開展了乘客安檢工作。截至2016年底，開通地鐵的27個城市中，24個城市實行了車站全網(wǎng)安檢。

安檢手段在城市軌道交通系統(tǒng)的全面運用，標(biāo)志著城市軌道交通公安工作重心從傳統(tǒng)的“防偷防盜”向新形勢下的“防恐防暴防極端破壞”轉(zhuǎn)變，意味著社會更加關(guān)注維護(hù)城市軌道交通系統(tǒng)的公共安全和治安秩序穩(wěn)定。在此背景下，城市軌道交通公安機(jī)關(guān)的警務(wù)工作理念也出現(xiàn)了相應(yīng)的調(diào)整改革。進(jìn)一步明確了公安機(jī)關(guān)在城市軌道交通安保體系中的職責(zé)定位；組建（明確）了部、省、市各級城市軌道交通（公共交通）公安機(jī)關(guān)專門性業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)和各自的職能責(zé)任；確立了以“防恐維穩(wěn)”為重心的警務(wù)建設(shè)理念；展開了“駐巡結(jié)合式”的動態(tài)警務(wù)工作機(jī)制探索。

第三階段，穩(wěn)定發(fā)展期。在公安部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，筆者認(rèn)為，目前全國城市軌道交通警務(wù)建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入了穩(wěn)定發(fā)展的“序幕期”。歷經(jīng)40余年的城市軌道交通警務(wù)建設(shè)在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部已經(jīng)形成了巨大的發(fā)展慣性，建立新的警務(wù)工作機(jī)制勢在必行。特別是近年來在世界范圍內(nèi)發(fā)生的軌道交通惡性案件，諸如日本地鐵毒氣案、中國香港地鐵縱火案和俄羅斯圣彼得堡地鐵爆炸案等，在引發(fā)了民眾對城市軌道交通公共安全的關(guān)注的同時，也催生了在新形勢下，公安機(jī)關(guān)的城市軌道交通安保工作由原來的粗放式監(jiān)督向精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化指導(dǎo)，變臨時性工作動議為長效性工作制度建設(shè)，變事后補(bǔ)救式保障為事前制度性建設(shè)與供給的發(fā)展態(tài)勢。

在這一階段，各地城市軌道交通公安機(jī)關(guān)更加重視利用智能科技助力軌道交通安全建設(shè)，諸如基于物聯(lián)網(wǎng)、虛擬仿真、人機(jī)交互、云計算等技術(shù)建設(shè)警務(wù)智能指揮平臺，三維、可視化的民警勤務(wù)管理與指揮調(diào)度系統(tǒng)，移動警務(wù)終端、人臉識別等高科技安防技術(shù)手段、警用裝備都運用到了城市軌道交通公安建設(shè)中，取得了一定的效果。

關(guān)于城市軌道交通警務(wù)建設(shè)的思考

當(dāng)城市軌道交通迅速從城市“小眾化”交通工具升級為“大眾型”交通工具，新的安全風(fēng)險與隱患不斷。近年來，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人多次批示公安、交通等部門加強(qiáng)軌道交通安全的研究，強(qiáng)化指導(dǎo)，確保不出問題?！胺揽志S穩(wěn)”作為公安機(jī)關(guān)城市軌道交通安保工作的重要命題，必須高度重視，建立機(jī)制，形成常態(tài)，而這也對城市軌道交通安保工作和警務(wù)發(fā)展提出了新的更高要求。

（一）加快推動城市軌道交通安保立法建設(shè)

目前，我國尚沒有規(guī)范城市軌道交通安保工作的專門性法規(guī)，各種制度要求散見于不同的法規(guī)文件之中，導(dǎo)致對軌道交通安保工作和警務(wù)建設(shè)的法律保障不足，因此，應(yīng)加快推進(jìn)以法律法規(guī)為龍頭、部門規(guī)章為基礎(chǔ)、規(guī)范性文件為補(bǔ)充的法律法規(guī)體系建設(shè)，促進(jìn)軌道交通安保工作的規(guī)范化和制度化。而公安機(jī)關(guān)既要從城市軌道交通安保工作的大局著眼，協(xié)同、推動、服務(wù)各級黨委政府、職能部門推進(jìn)城市軌道交通安保法律法規(guī)建設(shè)，從地鐵規(guī)劃、投資和建設(shè)管理、運營管理、設(shè)施管理、應(yīng)急管理、法律責(zé)任等方面作出明確規(guī)定，也要著手制定符合城市軌道交通警務(wù)建設(shè)需要的規(guī)范性、指導(dǎo)性政策文件，保障公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。目前，公安部治安管理局牽頭擬訂的《關(guān)于公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)和規(guī)范城市公交安保工作，推進(jìn)城市公交安全體系建設(shè)的意見》《城市軌道交通安全防范要求》等政策文件已經(jīng)多輪次論證；指導(dǎo)制訂的《公安機(jī)關(guān)地鐵安保勤務(wù)規(guī)范》等文件也已進(jìn)入實質(zhì)推進(jìn)過程。北京、上海、武漢等城市軌道交通先行城市出臺的相關(guān)制度規(guī)定和公安機(jī)關(guān)內(nèi)部制訂的勤務(wù)工作規(guī)范文件，對城市軌道交通安保法制建設(shè)同樣具有重要的參考意義，各地在立法過程中可學(xué)習(xí)借鑒。

（二）注重城市軌道交通安保理念、主體責(zé)任、工作要求的全方位宣傳貫徹工作

公安機(jī)關(guān)經(jīng)過近幾年的努力與堅持，在全社會初步形成了城市軌道交通安保工作應(yīng)由政府主導(dǎo)、部門監(jiān)管，公安指導(dǎo)、單位負(fù)責(zé)、全民參與的共識。各項建設(shè)工作取得了各級領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持，特別是交通運輸行業(yè)確立了“以人為本、安全第一”“運營服從安全”的理念，要求將公共安全防控和生產(chǎn)運營管理有機(jī)結(jié)合起來。良好的城市軌道交通安保建設(shè)氛圍為進(jìn)一步優(yōu)化措施、提升工作品質(zhì)提供了條件和機(jī)遇。

需要注意的問題是，目前是對城市軌道交通安保理念、責(zé)任分工、措施要求的理解與認(rèn)同，大多停留在紙面上，在具體執(zhí)行層面的認(rèn)識不到位現(xiàn)象時有存在，因此，公安機(jī)關(guān)應(yīng)在工作中主動加強(qiáng)政策、要求、法律責(zé)任的宣傳與教育，幫助大家克服麻痹思想、增強(qiáng)憂患意識，樹立底線思維。

（三）重視城市軌道交通線路網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展、城際線路開通運營等新情況對警務(wù)發(fā)展的創(chuàng)新要求

城市軌道交通線路網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展、城際線路開通等方面的變化將對城市軌道交通警務(wù)帶來新的要求與挑戰(zhàn)，需要公安機(jī)關(guān)進(jìn)行前瞻性研究，主動調(diào)整、積極適應(yīng)。例如面對軌道交通當(dāng)中城際線路的開通，車輛快速跨管轄地域位移，在安保制度建設(shè)中，可以在借鑒鐵路警務(wù)“以站保車”“以線保車”“關(guān)口前移”的經(jīng)驗與做法的同時，綜合城際列車運行線路短、行車區(qū)間小、運行速度偏低等因素，做出自身針對性的調(diào)整與完善。

（四）重視新技術(shù)手段的開發(fā)與運用

目前的警務(wù)技術(shù)狀況與城市軌道交通安保的現(xiàn)實需要存在較大的“落差”，公安機(jī)關(guān)應(yīng)視情、據(jù)需、前瞻性地引導(dǎo)技術(shù)研發(fā)工作，鼓勵、支持運營單位或安檢責(zé)任單位使用新型技術(shù)方法。在高峰大客流成為多數(shù)城市軌道交通運營常態(tài)的情況下，開發(fā)“準(zhǔn)確、快速、智能”的新型安檢技術(shù)方法，就具有非常重要的意義。

（五）提前規(guī)劃、積極爭取，全方位做好警務(wù)保障工作

爭取各級黨委政府支持，建立科學(xué)的專門性警力補(bǔ)充機(jī)制。重視警務(wù)營房建設(shè)，從而更好地發(fā)揮“就近接處警、迅速輻射周邊站點、便捷服務(wù)城市軌道交通安保工作”的作用。

在這里需要強(qiáng)調(diào)的一點，就是要重視警務(wù)裝備和民警身心健康，出臺相應(yīng)的從優(yōu)待警政策勢在必行。

（六）重視在職民警教育訓(xùn)練和后備人才培養(yǎng)工作

未來數(shù)年，全國將新增28個以上的城市軌道交通公安機(jī)關(guān)。參照公安部治安管理局牽頭起草的《關(guān)于公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)和規(guī)范城市公交安保工作，推進(jìn)城市公交安全體系建設(shè)的意見》（征求意見稿）中的意見，按照城市軌道交通每公里不少于六名民警、12名輔警的標(biāo)準(zhǔn)核定城市軌道交通安保機(jī)構(gòu)警力編制。根據(jù)城市軌道交通規(guī)劃新建線路7305.3公里的增量測算，全國公安機(jī)關(guān)新需城市軌道交通專門性警力數(shù)量較大。城市軌道交通公安隊伍作為新的業(yè)務(wù)警種，人才緊缺的問題十分突出。國家發(fā)展改革委、教育部、人力資源社會保障部印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通人才建設(shè)的指導(dǎo)意見》，持續(xù)加強(qiáng)專門性人才培養(yǎng)已成為共識，各地公安機(jī)關(guān)應(yīng)積極做好人才培養(yǎng)和儲備，主動優(yōu)化城市軌道交通民警教育訓(xùn)練資源。

2017年1月，公安部正式批復(fù)鐵道警察學(xué)院組建軌道交通安全保衛(wèi)系。自此，全國城市軌道交通公安機(jī)關(guān)擁有了首家專門性的理論研究機(jī)構(gòu)和民警執(zhí)法業(yè)務(wù)教育訓(xùn)練平臺。（作者：薛懷祖，鐵道警察學(xué)院軌道交通安全保衛(wèi)系主任、教授）■