算法賦能的場(chǎng)景議題與應(yīng)用框架

吳新葉

〔中圖分類號(hào)〕D035 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕0447-662X（2022）06-0040-10

隨著“數(shù)據(jù)密集型科學(xué)”①的不斷發(fā)展和應(yīng)用，我們的一只腳已經(jīng)邁進(jìn)了數(shù)字時(shí)代。數(shù)字政府就是這個(gè)時(shí)代的因應(yīng)和結(jié)果，人們利用數(shù)字算法去改變思想觀念、公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、政策激勵(lì)與規(guī)制，乃至改變政府治理相關(guān)的法律制度。由于數(shù)字技術(shù)的本質(zhì)是一系列計(jì)算規(guī)則，而算法更是為人們提供了處理問(wèn)題的邏輯步驟或程序，②因而數(shù)字政府的算法應(yīng)用必然會(huì)形成有別于市場(chǎng)邏輯的算法場(chǎng)景。學(xué)術(shù)界在討論算法革命的同時(shí)，更關(guān)注技術(shù)應(yīng)用對(duì)于政府管理效率的改進(jìn)及技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題。本文認(rèn)為，從技術(shù)賦能視角探討數(shù)字政府建設(shè)的路徑，必須跟蹤由算法所形成的應(yīng)用場(chǎng)景，這是建構(gòu)技術(shù)賦能框架的依據(jù)，也是對(duì)數(shù)字時(shí)代行政管理規(guī)律與趨勢(shì)做出判斷的依據(jù)。

政府治理引入技術(shù)具有悠久傳統(tǒng)，而數(shù)字化政府的技術(shù)源頭則可以追溯到20世紀(jì)60年代電腦技術(shù)的應(yīng)用。由于那時(shí)的電腦體積龐大、成本昂貴，政府應(yīng)用的領(lǐng)域多限于電子資料的存儲(chǔ)與處理。那個(gè)時(shí)期的數(shù)字技術(shù)應(yīng)用目標(biāo)是提高效率，為“新泰羅主義”的現(xiàn)實(shí)翻版?？死J(rèn)為，技術(shù)在政府部門的應(yīng)用具有承襲慣性，效率追求就是典型。他的研究發(fā)現(xiàn)，到1975年人口超過(guò)5萬(wàn)的美國(guó)城市有九成以上的政府部門都采用了各種電子化的電腦應(yīng)用系統(tǒng)，以財(cái)政和警務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用最為普遍，因?yàn)檫@些政務(wù)部門對(duì)效率的追求更為迫切。① 隨著大批人才的快速成長(zhǎng)，計(jì)算機(jī)開(kāi)始進(jìn)入輔助決策系統(tǒng)階段，應(yīng)用目標(biāo)是減少?zèng)Q策的不確定性，越來(lái)越多的辦公、規(guī)劃、評(píng)估等政府管理部門在數(shù)字化的征途上走向深入，并逐步形成了一套整合資料庫(kù)、交易處理和決策支持等功能于一體的戰(zhàn)略管理信息系統(tǒng)（Strategic Manage-ment Information System，SMIS），效率導(dǎo)向體現(xiàn)得淋漓盡致。② 如果以技術(shù)賦能加以定性，這是1.0版本的“標(biāo)配”。

中國(guó)的數(shù)字化治理實(shí)踐始于20世紀(jì)90年代，晚于美國(guó)，但起點(diǎn)較高，與系統(tǒng)性的信息高速公路工程幾乎同步推進(jìn)。比如，1993年由國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)的“金卡工程”，本質(zhì)上就是數(shù)字貨幣的技術(shù)應(yīng)用，在提高效率的同時(shí)，還有效整合了不同政府金融監(jiān)管部門的職能，借助計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)首次實(shí)現(xiàn)了跨地區(qū)、跨系統(tǒng)的結(jié)算。在這個(gè)意義上，中國(guó)數(shù)字化政府甫一問(wèn)世便不再唯效率至上，還著眼于助推政府職能優(yōu)化和機(jī)構(gòu)改革。再比如，辦公自動(dòng)化（OA）的目標(biāo)除了效率追求，還試圖通過(guò)數(shù)字技術(shù)應(yīng)用而改造辦公流程。有學(xué)者因此認(rèn)為，中國(guó)既往的數(shù)字政府建設(shè)體現(xiàn)出技術(shù)取向和管理取向并存的特征，由此形成了“信息網(wǎng)絡(luò)化和系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)一體化”格局。③ 根據(jù)《國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（中辦發(fā)[2002]17號(hào)）精神，中國(guó)電子政務(wù)建設(shè)的整體框架是形成辦公業(yè)務(wù)資源系統(tǒng)、金關(guān)、金稅、金融監(jiān)管、宏觀經(jīng)濟(jì)管理、金財(cái)、金盾、金審、社會(huì)保障、金農(nóng)、金質(zhì)、金水等“十二金”系統(tǒng)，全面改變政府治理方式的同時(shí)，也改變著人們的社會(huì)生活習(xí)慣。④ 根據(jù)西方發(fā)達(dá)國(guó)家“21世紀(jì)公共管理的框架性議題”⑤來(lái)判斷，中國(guó)政府治理的數(shù)字化進(jìn)程與發(fā)達(dá)國(guó)家是同步的，而技術(shù)應(yīng)用目標(biāo)卻是后來(lái)居上，從效率導(dǎo)向走上服務(wù)本位的政府改革的軌道。這是數(shù)字時(shí)代的技術(shù)賦能2.0版本特征。

無(wú)論對(duì)信息技術(shù)的態(tài)度如何，人們都不得不去適應(yīng)和接受數(shù)字社會(huì)。技術(shù)賦能不獨(dú)是學(xué)術(shù)界經(jīng)世致用的關(guān)懷，也是中外政府治理共同的價(jià)值追求。僅以數(shù)字技術(shù)為例，美國(guó)前副總統(tǒng)戈?duì)栐谕苿?dòng)信息高速公路建設(shè)的講話中強(qiáng)調(diào)，要通過(guò)信息技術(shù)應(yīng)用來(lái)防范政府管理中的官僚主義和腐敗現(xiàn)象，并提升公務(wù)員的服務(wù)能力。⑥ 更多的西方學(xué)者期待技術(shù)能夠超越個(gè)體賦能而實(shí)現(xiàn)對(duì)公共組織的賦能，通過(guò)信息（數(shù)字）技術(shù)應(yīng)用促進(jìn)政府組織的網(wǎng)絡(luò)化、扁平化、彈性化、多角化等自我革命。芳汀認(rèn)為，以網(wǎng)絡(luò)虛擬技術(shù)武裝起來(lái)的政府，將有助于改變官僚制的科層約束體制、公務(wù)員的角色互動(dòng)，甚至影響到公民的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。⑦ 在中國(guó)治理體系與治理能力現(xiàn)代化背景下，技術(shù)賦能被賦予了更新的治理期待。數(shù)字政府建設(shè)的關(guān)鍵是“如何利用現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)促使政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型”，促進(jìn)新的治理模式和服務(wù)典范的形成。⑧在實(shí)踐上，很多地方政府已經(jīng)就技術(shù)賦能達(dá)成了不約而同地共識(shí)，如上海在疫情防范中應(yīng)用“一網(wǎng)統(tǒng)管”時(shí)就明確提出了數(shù)字賦能的目標(biāo)之一是“誘發(fā)治理變革”。⑨

無(wú)疑，數(shù)字賦能2.0是數(shù)字技術(shù)在數(shù)字政府建設(shè)中深度應(yīng)用的產(chǎn)物，經(jīng)歷了對(duì)效率導(dǎo)向的反思與技術(shù)疊加賦能的發(fā)展過(guò)程。對(duì)此，學(xué)術(shù)界圍繞對(duì)人（個(gè)體）的賦能和政府（組織）賦能兩個(gè)層面來(lái)探討數(shù)字賦能的意義、議題領(lǐng)域與實(shí)現(xiàn)路徑等基本問(wèn)題。必須承認(rèn)，雖然既有研究對(duì)數(shù)字政府建設(shè)有所關(guān)注，但對(duì)數(shù)字時(shí)代的算法技術(shù)稟賦及其在公共行政中的應(yīng)用場(chǎng)景機(jī)理的討論并不充分?；谌斯ぶ悄?、區(qū)塊鏈和大數(shù)據(jù)等數(shù)字技術(shù)應(yīng)用及其賦能，能夠?yàn)閿?shù)字政府建設(shè)帶來(lái)怎樣的結(jié)果？是否同數(shù)字政府建設(shè)的賦能期待實(shí)現(xiàn)吻合？數(shù)字化的算法邏輯及其場(chǎng)景應(yīng)用同公共行政的框架如何匹配？對(duì)于這些問(wèn)題的回答有助于從宏觀層面把握數(shù)字政府建設(shè)的重點(diǎn)和方向，加深對(duì)數(shù)字技術(shù)應(yīng)用與未來(lái)公共行政走向的理解。本文構(gòu)建的數(shù)字技術(shù)賦能框架有兩大特征：一是數(shù)字技術(shù)賦能不是技術(shù)治理的濫觴，而是有所框約、有所側(cè)重的;二是算法賦能的技術(shù)機(jī)理是通過(guò)場(chǎng)景機(jī)制實(shí)現(xiàn)的，無(wú)論是針對(duì)個(gè)體還是針對(duì)政府組織的技術(shù)賦能都還沒(méi)有僭越這個(gè)框架。盡管這些現(xiàn)象散見(jiàn)于各地方興未艾的數(shù)字政府建設(shè)實(shí)踐，然而這個(gè)建立在算法場(chǎng)景基礎(chǔ)之上的技術(shù)賦能框架是理解數(shù)字化政府建設(shè)的視角，也是未來(lái)數(shù)字政府建設(shè)需要強(qiáng)化的應(yīng)用領(lǐng)域。

人類歷史上的每一次技術(shù)革命都塑造了新的生產(chǎn)方式與社會(huì)秩序。在多方合力推動(dòng)下，大數(shù)據(jù)、5G、人工智能、區(qū)塊鏈等新型數(shù)字技術(shù)越來(lái)越多地進(jìn)入政府治理領(lǐng)域，新的算法塑造了與眾不同的場(chǎng)景，也改寫(xiě)了政府治理的邏輯。比如，為了解決個(gè)人信息隱私問(wèn)題，以及數(shù)字化進(jìn)程中出現(xiàn)的數(shù)據(jù)權(quán)屬、算法黑箱、歧視與偏見(jiàn)、網(wǎng)絡(luò)安全等實(shí)踐應(yīng)用問(wèn)題，世界很多國(guó)家的政府采取了“有為”策略，即便是崇尚自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的歐美國(guó)家，也有針對(duì)性地實(shí)施了一種基于算法的治理（algorithm governance）。① 在經(jīng)驗(yàn)上，各國(guó)的算法治理在主體、客體與治理方式等方面并無(wú)太大差異，基本按照世界銀行的治理邏輯展開(kāi)，具體表現(xiàn)在規(guī)范算法技術(shù)的應(yīng)用、引導(dǎo)技術(shù)賦能、保護(hù)公民的合法權(quán)益、防范技術(shù)治理的新風(fēng)險(xiǎn)等方面。概而言之，不同國(guó)家的政策指向和治理側(cè)重點(diǎn)都圍繞算法邏輯展開(kāi)。

從政府治理過(guò)程論的角度看，算法邏輯的關(guān)鍵是營(yíng)造了數(shù)字化的決策場(chǎng)景。迄今為止，以數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)為特征的算法邏輯已經(jīng)在私人部門初露鋒芒，平臺(tái)、物聯(lián)網(wǎng)等新業(yè)態(tài)塑造了新的商業(yè)生態(tài)，因而算法在行政管理中的應(yīng)用多被寄望于自動(dòng)化決策應(yīng)用，人們也期待信息新技術(shù)能夠促進(jìn)深度的決策參與，并塑造更多的公共事務(wù)管理新場(chǎng)景。在理論上，公共生活的所有信息都可以被處理，接近總量的無(wú)限大樣本避免了“需求失真”現(xiàn)象的發(fā)生，同時(shí)“全數(shù)據(jù)分析模式”還突破了統(tǒng)計(jì)的技術(shù)瓶頸，滿足了公共決策對(duì)信息時(shí)效性的要求。② 在技術(shù)稟賦上，算法的確能夠達(dá)到上述目的，可以持續(xù)地“搜集”“分析”和“加工”信息，營(yíng)造可選擇的數(shù)字化場(chǎng)景，為做出決策提供支持。

從組織論的角度看，算法邏輯的重點(diǎn)在于能否成為推動(dòng)政府組織變革的動(dòng)力機(jī)制。數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用場(chǎng)景表現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)和虛擬兩個(gè)層面，算法為二者交互提供了技術(shù)支撐。比如，現(xiàn)代科層制是組織運(yùn)轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景，權(quán)力分工、規(guī)則邏輯、責(zé)任和非人格化等特征所構(gòu)造的公共生活理性原則是現(xiàn)代組織的基本形態(tài)。一個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，科層組織的發(fā)展經(jīng)歷了多次科技革命的洗禮，如交通和通訊技術(shù)等一度改變了科層制的運(yùn)轉(zhuǎn)方式，但并沒(méi)有侵蝕到科層制的根基，反倒增加和豐富了科層制的功能結(jié)構(gòu)。這一“內(nèi)卷”現(xiàn)象無(wú)疑體現(xiàn)了科層組織的強(qiáng)大生命力。20世紀(jì)90年代的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)也曾被寄予改造科層制的厚望，但“扁平化”“流程再造”“公文管理”等都沒(méi)有被替代。算法是否能夠延伸到公共部門已經(jīng)不是關(guān)鍵，重點(diǎn)是會(huì)給公共組織帶來(lái)怎樣的重構(gòu)機(jī)會(huì)。更進(jìn)一步說(shuō)，為了尋找到更優(yōu)的組織體系，算法是顛覆科層制組織的技術(shù)動(dòng)力嗎？這是數(shù)字政府建設(shè)對(duì)組織變革的期待，期待算法場(chǎng)景能夠提供支持方案。

從制度化的角度看，算法邏輯制造了技術(shù)權(quán)力約束的新場(chǎng)景。① 為了形成新的技術(shù)秩序，法學(xué)家追求針對(duì)算法風(fēng)險(xiǎn)的管控，期待法治能夠成為技術(shù)理性建構(gòu)公共秩序的特別工具。在私人部門的算法應(yīng)用邏輯下，合理的監(jiān)督、激勵(lì)或控制等功能都是為了實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化，因此制度化的算法治理首先要實(shí)現(xiàn)對(duì)算法權(quán)力的規(guī)制。在這個(gè)意義上，行政管理的算法邏輯要服務(wù)于政府治理的兩個(gè)目標(biāo)，即公共利益的初始目標(biāo)和人的價(jià)值實(shí)現(xiàn)的終極目標(biāo)。因此，數(shù)字政府既要為公民提供免遭算法侵權(quán)的制度保護(hù)，為人民在遭遇侵權(quán)時(shí)提供行政救濟(jì)，更要為“預(yù)防”侵權(quán)發(fā)生提供底線保障。為此，國(guó)外有學(xué)者預(yù)測(cè)，在算法日益進(jìn)入公共生活之際，需要呼喚基于“正確性、公平性或?qū)σ?guī)則的忠實(shí)性的算法問(wèn)責(zé)”（accountable algorithms）。② 就構(gòu)建治理共同體而言，算法問(wèn)責(zé)同樣適用于未來(lái)的數(shù)字政府建設(shè)。

作為一種生產(chǎn)性要素，算法如果不能超越甚或擺脫傳統(tǒng)的政府治理路徑依賴，那么便失去了數(shù)字政府建設(shè)的應(yīng)用價(jià)值。數(shù)字技術(shù)在私人部門應(yīng)用中所反映出來(lái)的治理訴求無(wú)法一一都復(fù)制到公共部門，但算法開(kāi)啟了政府治理和公共生活的互動(dòng)新模式，所創(chuàng)設(shè)的規(guī)則體系為新技術(shù)在行政管理的應(yīng)用場(chǎng)景提供了多樣化的選擇。其中，虛擬共同體場(chǎng)景的建構(gòu)更具意義，它從理念層面重塑了自我、政治和法律思維，③為行政管理制造了雙向的秩序建構(gòu)通道，形成了對(duì)國(guó)家、社會(huì)、組織以及自我的賦能。④ 當(dāng)然，在治理體系與治理能力現(xiàn)代化語(yǔ)境下，算法邏輯還需要回答公共部門治理能力建設(shè)的相關(guān)問(wèn)題，這也是數(shù)字政府建設(shè)的愿景。

一定意義上說(shuō)，技術(shù)賦能是人工選擇的結(jié)果，旨在通過(guò)技術(shù)嵌入的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)人、對(duì)組織的賦能。在經(jīng)驗(yàn)上，英國(guó)的電子政務(wù)的確在政府部門產(chǎn)生了電子賦能的治理效應(yīng)，提供了更為高效的一站式服務(wù)質(zhì)量，但一些程序性流程仍然需要在線下完成。⑤ 在中國(guó)，類似的情況比比皆是，甚至出現(xiàn)了線上和線下同時(shí)并存的窘境，技術(shù)應(yīng)用在實(shí)踐上的效能改進(jìn)并不是一帆風(fēng)順的。有研究發(fā)現(xiàn)，技術(shù)對(duì)人的賦能也大體相同，唯有同社會(huì)生活相聯(lián)系時(shí)才會(huì)出現(xiàn)積極的賦能結(jié)果。⑥ 由此推斷，數(shù)字政府建設(shè)需要一個(gè)基于算法場(chǎng)景的賦能框架，否則不排除發(fā)生技術(shù)應(yīng)用疏離甚至南轅北轍的不確定性。

1.學(xué)習(xí)場(chǎng)景：政府職能的算法應(yīng)用

云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)賦能對(duì)于優(yōu)化政府職能的作用方式和效果不一，但也存在一致性，其中以機(jī)器學(xué)習(xí)的算法場(chǎng)景最為突出。強(qiáng)大的算法與學(xué)習(xí)一旦形成合力，將為數(shù)字政府建設(shè)開(kāi)拓出更廣、更深的領(lǐng)域，因而對(duì)數(shù)字化時(shí)代的政府職能定位、運(yùn)行和發(fā)展趨勢(shì)產(chǎn)生強(qiáng)大影響。比如，建立在自我學(xué)習(xí)基礎(chǔ)之上的強(qiáng)化學(xué)習(xí)（reinforcement learning）和深度學(xué)習(xí)（deep learning）兩種方式都不排斥政府職能安排時(shí)可能出現(xiàn)的“犯錯(cuò)”，反倒可以借助算法的“糾錯(cuò)”機(jī)制突出政府與行政環(huán)境之間的互動(dòng)，在不斷的職能調(diào)整中得到優(yōu)化結(jié)果。過(guò)去，中國(guó)的政府職能調(diào)整多年來(lái)之所以游離于“強(qiáng)其所應(yīng)強(qiáng)、弱其所應(yīng)弱”“抓大放小”“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”等悖論之間，是因?yàn)闆](méi)有精準(zhǔn)靶向哪些是核心職能。基于算法的場(chǎng)景再現(xiàn)有望打破這種顧此失彼的窘境，助推政府職能優(yōu)化進(jìn)程。在數(shù)字政府建設(shè)方面，算法學(xué)習(xí)的場(chǎng)景性有助于解決如下三大基本問(wèn)題：

首先，確立“哪些”是政府核心職能。這是算法治理主體的學(xué)習(xí)與機(jī)器學(xué)習(xí)的理想結(jié)果，表面上涉及算法場(chǎng)景下的政府職能結(jié)構(gòu)，但本質(zhì)上是算法技術(shù)扮演了“誰(shuí)”來(lái)決定這一根本性問(wèn)題。有些核心職能的確定哪怕不是現(xiàn)實(shí)所需，卻可能是未來(lái)之備。為此，機(jī)器學(xué)習(xí)能夠?yàn)樗惴▓?chǎng)景呈現(xiàn)出政府職能結(jié)構(gòu)及排序，從而為政府決策提供數(shù)字化輔助性支持。《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》把“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”同經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)并列為政府核心職能。這一戰(zhàn)略安排豐富了政府職能結(jié)構(gòu)，無(wú)疑會(huì)對(duì)未來(lái)數(shù)字政府建設(shè)產(chǎn)生制度性影響，因而算法場(chǎng)景要為五大核心職能在結(jié)構(gòu)序列、強(qiáng)度、權(quán)重分配等方面提供支撐。理論上，基于算法的技術(shù)賦能具備這種條件，特別是建立在人工智能基礎(chǔ)上的機(jī)器學(xué)習(xí)算法，其自我生產(chǎn)能力對(duì)政府職能調(diào)整的作用超乎想象。當(dāng)然，對(duì)于人（行政管理個(gè)體）的賦能也遵循同樣的邏輯，一旦數(shù)字政府運(yùn)轉(zhuǎn)中出現(xiàn)了剝離人的主體性現(xiàn)象，即意味著政府職能體系出現(xiàn)了偏差，算法場(chǎng)景就需要做出應(yīng)用性的備選方案。否則，“對(duì)于現(xiàn)代人而言，一旦他們有辦法就是反抗大數(shù)據(jù)”。①

其次，“如何”行使政府職能，在學(xué)習(xí)中校正出現(xiàn)的偏差。這是算法應(yīng)用及其展開(kāi)層面的場(chǎng)景議題，關(guān)注技術(shù)賦能是否能夠逃離固有的約束機(jī)制，理想狀態(tài)是實(shí)現(xiàn)職能迭代。任何事物在發(fā)展過(guò)程中都可能出現(xiàn)固化的惰性，如果外部改造也無(wú)法克服這種現(xiàn)象，則會(huì)形成“內(nèi)卷”。政府職能也不例外。理論上，算法和算力能夠?yàn)檎毮苓\(yùn)轉(zhuǎn)提供數(shù)字化預(yù)警場(chǎng)景，以避免出現(xiàn)有利于小部分群體而有損大眾的極端結(jié)果。比較而言，技術(shù)賦能要解決的重大問(wèn)題是要避免諸如“信息繭房”“數(shù)字鴻溝”“算法歧視”等技術(shù)弊端而導(dǎo)致的政府職能偏差，確保數(shù)字政府運(yùn)轉(zhuǎn)順暢。

最后，以持續(xù)、交互學(xué)習(xí)來(lái)營(yíng)造算法場(chǎng)景，“預(yù)判”政府職能變遷。這是技術(shù)賦能的高級(jí)層次，通過(guò)算法場(chǎng)景模擬發(fā)展趨勢(shì)。比如，面對(duì)數(shù)字化浪潮帶來(lái)的治理不確定性和功能盲區(qū)，②如何強(qiáng)化政府的監(jiān)管職能？私人部門的算法場(chǎng)景應(yīng)用弊端已經(jīng)引起人們的警覺(jué)，因此加強(qiáng)政府規(guī)制職能的呼聲開(kāi)始增多。③如果算法邏輯的“不可監(jiān)督”難局也出現(xiàn)在數(shù)字政府建設(shè)與運(yùn)轉(zhuǎn)之中，治理主體的學(xué)習(xí)能力勢(shì)必要超越機(jī)器學(xué)習(xí)，否則難以借助算法算力來(lái)實(shí)現(xiàn)糾偏，數(shù)字政府監(jiān)管職能也難以得到強(qiáng)化的機(jī)會(huì)。

2.網(wǎng)絡(luò)關(guān)系場(chǎng)景：組織協(xié)同的算法應(yīng)用

從管理學(xué)的角度看，技術(shù)賦能的目標(biāo)之一是驅(qū)動(dòng)組織變革，如改造固有的科層制結(jié)構(gòu)和組織網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。④ 在數(shù)字時(shí)代，數(shù)據(jù)赤字、網(wǎng)絡(luò)沖突與網(wǎng)絡(luò)犯罪，以及“用戶”隱私保護(hù)等，對(duì)傳統(tǒng)行政組織網(wǎng)絡(luò)協(xié)同治理提出了新挑戰(zhàn)。國(guó)內(nèi)有學(xué)者以大數(shù)據(jù)的技術(shù)賦能研究發(fā)現(xiàn)，算法在驅(qū)動(dòng)政府組織變革的同時(shí)，還有效提升了職能拓展、技術(shù)支撐和應(yīng)用創(chuàng)新等三個(gè)方面的治理能力。⑤ 那么，技術(shù)賦能如何解決政府間合作的難局呢？

首先，組織間關(guān)系的動(dòng)態(tài)變化場(chǎng)景。算法驅(qū)動(dòng)既要呈現(xiàn)出行政系統(tǒng)的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，又要整體地展示各組織間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系及協(xié)同行動(dòng)軌跡，為各方建立起對(duì)數(shù)字治理績(jī)效的期待、認(rèn)知與判斷。算法驅(qū)動(dòng)的政府間的組織協(xié)同動(dòng)態(tài)場(chǎng)景在現(xiàn)實(shí)和虛擬雙重空間都有體現(xiàn)，如建立在不同數(shù)字平臺(tái)上的算法，可以有效賦能各個(gè)協(xié)同參與方來(lái)解決物聯(lián)物通、業(yè)務(wù)拓展和治理升級(jí)中出現(xiàn)的各種問(wèn)題。需要指出的是，一個(gè)政府部門做出的協(xié)同姿態(tài)必然會(huì)為其他政府部門協(xié)同參與提供可借鑒的場(chǎng)景，這也可以借助動(dòng)態(tài)場(chǎng)景變化得到驗(yàn)證。

其次，提供圖譜導(dǎo)航場(chǎng)景，展示協(xié)同參與方的組織間關(guān)系，并提供可選擇的行動(dòng)路線方案。人工智能、區(qū)塊鏈等新興信息技術(shù)能夠顛覆現(xiàn)實(shí)世界的治理邏輯，因而清晰的導(dǎo)航場(chǎng)景提供了組織網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)的指南，為不同部門間的協(xié)同治理提供了“破窗”機(jī)會(huì)。在算法場(chǎng)景下，傳統(tǒng)科層制組織向數(shù)字社會(huì)妥協(xié)，協(xié)同其他組織開(kāi)展聯(lián)合行動(dòng)。以回應(yīng)數(shù)字時(shí)代為特征的虛擬空間治理也是如此，因?yàn)閱我徽M織在面對(duì)新領(lǐng)域和新挑戰(zhàn)時(shí)往往束手無(wú)策，協(xié)同合作是必然選項(xiàng)。

最后，營(yíng)造組織網(wǎng)絡(luò)的自適應(yīng)場(chǎng)景。其目標(biāo)是加深協(xié)同參與方對(duì)治理目標(biāo)的理解，鞏固新締結(jié)的組織網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，為參與各方組織推薦資源、模擬與評(píng)估等。以政社間的組織協(xié)同為例，“政社”“社社”“社企”等構(gòu)成了協(xié)同治理的組織網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，算法為“自適應(yīng)”場(chǎng)景提供技術(shù)保障。早在2004年的十六屆四中全會(huì)上，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》從戰(zhàn)略高度提出了加強(qiáng)“社會(huì)管理體制創(chuàng)新”的決策，首次提出要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”。這里，“社會(huì)協(xié)同”主體結(jié)構(gòu)在官方文件中表述為“社會(huì)力量”，代表著國(guó)家治理的政策取向。盡管彼時(shí)的技術(shù)賦能并未觸及到人工智能、區(qū)塊鏈等領(lǐng)域，但頂層設(shè)計(jì)中的科技驅(qū)動(dòng)已經(jīng)引起了普遍重視。黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》再一次確認(rèn)了社會(huì)治理的“四化”（社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化）目標(biāo)，把智能化提升到國(guó)家戰(zhàn)略的高度加以強(qiáng)調(diào)，技術(shù)賦能可謂是未雨綢繆。按照算法驅(qū)動(dòng)的場(chǎng)景邏輯推演，“社社協(xié)同”如果出現(xiàn)相互賦能的結(jié)果，那么不但會(huì)提升社會(huì)治理的有效性，還反過(guò)來(lái)會(huì)促進(jìn)社會(huì)的成長(zhǎng)。① 比如，2013年中國(guó)首次就包括科技類在內(nèi)的四大類社會(huì)組織實(shí)行直接登記制度，有效驅(qū)動(dòng)了社會(huì)協(xié)同的新機(jī)制。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2020年底，中國(guó)各類注冊(cè)社會(huì)組織數(shù)量達(dá)到89.4萬(wàn)個(gè)，顯示出協(xié)同治理的巨大效力。②

3.交互場(chǎng)景：政府過(guò)程中的算法應(yīng)用

從過(guò)程論的角度看，政府主要由三個(gè)不同層次構(gòu)成：一是物理層，其功能是為政府治理提供必要資源支撐，包括公共財(cái)政資源和社會(huì)資源。一旦物理層處于封閉狀態(tài)，則意味著社會(huì)資源動(dòng)員的難局已經(jīng)產(chǎn)生，該空間的技術(shù)賦能任務(wù)就是解決資源困局。二是橋接層，其功能是鏈接政府與社會(huì)。該空間的技術(shù)賦能目標(biāo)是監(jiān)控治理過(guò)程和收集相關(guān)信息，并經(jīng)過(guò)數(shù)據(jù)分析后反饋給政府。三是回應(yīng)層，其功能是對(duì)社會(huì)需求做出應(yīng)答。該空間的技術(shù)賦能目標(biāo)是為公眾提供及時(shí)、有效的公共服務(wù)。數(shù)字政府過(guò)程也存在如此三個(gè)層次，算法所營(yíng)造的各種交互場(chǎng)景為技術(shù)賦能提供了可挖潛的空間。

首先，資源發(fā)現(xiàn)與動(dòng)員過(guò)程。資源指為治理提供支撐的要素總和，數(shù)字政府將治理推向了深水區(qū)，數(shù)字化的秩序系統(tǒng)對(duì)于資源的需求更大、更加全面。在交互場(chǎng)景下，技術(shù)賦能的目標(biāo)是將這些起到支撐作用的微小單元加總并利用起來(lái)，以有效降低治理成本。③ 理論上，算法自身就是資源配置的路徑，如大數(shù)據(jù)對(duì)資源的精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)和動(dòng)員、云計(jì)算和虛擬體驗(yàn)為資源開(kāi)發(fā)激活了技術(shù)驅(qū)動(dòng)力等，技術(shù)賦能的重點(diǎn)集中在資源網(wǎng)絡(luò)拓?fù)?、協(xié)調(diào)資源動(dòng)員策略，以及改善資源配置和資源結(jié)構(gòu)等方面。

其次，共識(shí)達(dá)成過(guò)程。共識(shí)是治理實(shí)施的前提和基礎(chǔ)，交互場(chǎng)景尤其需要共識(shí)。必須承認(rèn)，數(shù)字化加劇分歧的同時(shí)，也為共識(shí)的形成提供了另一種可能的路徑。如果說(shuō)數(shù)字化時(shí)代的個(gè)體意見(jiàn)如何表達(dá)是難題，那么更為困難的工作則是如何將這些個(gè)體意見(jiàn)進(jìn)行加總并集聚起來(lái)，如何對(duì)“高度共識(shí)”做出科學(xué)判斷。算法憑借其技術(shù)優(yōu)勢(shì)，能夠?qū)Σ煌瑐€(gè)體的偏好、意愿與傾向表達(dá)加以計(jì)算，并將這些意見(jiàn)歸并為特定數(shù)值，從而形成若干備選方案。因此，交互場(chǎng)景的算法功能在支持者與反對(duì)者之間架設(shè)了溝通的橋梁，促進(jìn)了共識(shí)的形成。比如，人工智能算法能夠?qū)?zhí)行過(guò)程中的民意進(jìn)行收集并在數(shù)據(jù)上做出標(biāo)注，既可以將交互結(jié)果和原則進(jìn)行程序固定，又可以將這些結(jié)果反饋給決策者。盡管所有的共識(shí)只是相對(duì)的，但交互場(chǎng)景與共識(shí)程度的相關(guān)性越高，則執(zhí)行阻力越小，算法輔助的關(guān)鍵作用是在決策與執(zhí)行之間營(yíng)造連接和融合的場(chǎng)景。

最后，政府回應(yīng)過(guò)程，其場(chǎng)景特征是“充分性”。這是“官民”交互的治理過(guò)程，技術(shù)賦能的目標(biāo)是提升政府回應(yīng)的能力。充分回應(yīng)公眾需求是人們對(duì)數(shù)字政府的期待，但對(duì)“充分度”的把握卻是難題，且在實(shí)踐中有被放大的偏頗。有時(shí)候，“充分度”被片面理解為全面而及時(shí)的回應(yīng)，一旦出現(xiàn)回應(yīng)遲鈍便會(huì)面臨問(wèn)責(zé)，導(dǎo)致政府負(fù)擔(dān)過(guò)載越來(lái)越普遍;有時(shí)候，“充分度”被理解為事無(wú)巨細(xì)的事務(wù)處理，公眾對(duì)于政府回應(yīng)的期待也在水漲船高。算法需要營(yíng)造怎樣的交互場(chǎng)景才能為政府回應(yīng)確立明晰的行動(dòng)邊界？在更為廣闊的交互場(chǎng)景下，算法能否賦能政府“充分”回應(yīng)千人千面的個(gè)性化需求令人充滿期待。

4.權(quán)力場(chǎng)景：去中心化與再中心化的二重性邏輯

技術(shù)政治論認(rèn)為，技術(shù)嵌入會(huì)改變治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)與權(quán)力關(guān)系。比如，有學(xué)者通過(guò)對(duì)人工智能的技術(shù)溯源研究發(fā)現(xiàn)，它“本質(zhì)上既是一種權(quán)力，也是一種資本，更是一種分配機(jī)制。”①而作為權(quán)力配置的權(quán)威屬性，技術(shù)賦能必然帶來(lái)權(quán)力的下放，這是去中心化的過(guò)程，②而新的秩序形成則是一個(gè)再中心化的過(guò)程，算法同樣能夠?yàn)閿?shù)字政府建設(shè)營(yíng)造雙重空間。在經(jīng)驗(yàn)上，有研究針對(duì)英國(guó)和西班牙四個(gè)智慧城市建設(shè)的案例比較發(fā)現(xiàn)，在網(wǎng)絡(luò)化治理和技術(shù)應(yīng)用中，四個(gè)智慧城市建設(shè)都出現(xiàn)了新的邊界和新的城市生活方式。根本原因是數(shù)字技術(shù)改變了權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)的線路和慣性（去中心化），形成了城市公共生活的新中心（再中心化）。③ 這些城市的經(jīng)驗(yàn)表明，在權(quán)力場(chǎng)景下，算法應(yīng)用的技術(shù)賦能至少不是線性的，也可能不是單向的。

首先，去中心化，算法解構(gòu)“舊”秩序。技術(shù)自身并無(wú)解構(gòu)原中心的沖動(dòng)，數(shù)字技術(shù)也是如此。算法已經(jīng)在商業(yè)化的私人領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了解構(gòu)，打破了固有的供需壁壘結(jié)構(gòu)，對(duì)商業(yè)秩序形成了新沖擊甚至替代。比較而言，數(shù)字技術(shù)對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)的中心格局具有更強(qiáng)的解構(gòu)能力，這是由人工智能和區(qū)塊鏈等數(shù)字技術(shù)的去中心化稟賦所決定的。比較典型的是區(qū)塊鏈的技術(shù)賦能，以“公鏈”為特征的技術(shù)秩序不僅形成了新的公私邊界，而且在事實(shí)上產(chǎn)生了“多中心社會(huì)結(jié)構(gòu)”。④ “在當(dāng)今數(shù)字化時(shí)代，政府與平臺(tái)都帶有技術(shù)規(guī)制路徑的取向，并不斷演繹、強(qiáng)化著技術(shù)權(quán)力化和權(quán)力技術(shù)化的治理邏輯。”⑤同理，數(shù)字政府的算法應(yīng)用也必然會(huì)解構(gòu)傳統(tǒng)科層制治理的中心格局。也就是說(shuō)，數(shù)字技術(shù)應(yīng)用不可避免地會(huì)帶來(lái)治理權(quán)力的下放，技術(shù)賦能的任務(wù)是在公共生活中對(duì)權(quán)力主體進(jìn)行賦能，以有效改變既有的權(quán)力結(jié)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)數(shù)字治理的變革。

其次，賦能治理規(guī)則制定，建構(gòu)“新”中心。在數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的權(quán)力場(chǎng)景下，算法賦能規(guī)則制定突出體現(xiàn)在行政決策系統(tǒng)的規(guī)則制定上面。一旦技術(shù)生成的規(guī)則影響了決策的正當(dāng)性，越是數(shù)字化的決策越是會(huì)加快形成“新”的中心。下面以算法場(chǎng)景的反例來(lái)映射規(guī)則制定的機(jī)制：算法歧視的源頭是開(kāi)發(fā)人員的價(jià)值偏見(jiàn)，而建立在這種偏差基礎(chǔ)之上的所有決策卻滿載著歧視的“代碼”，由此形成的利益分配無(wú)疑會(huì)帶來(lái)政策不公的惡果。英國(guó)達(dá)勒姆市開(kāi)發(fā)的智能警察系統(tǒng)旨在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)做出評(píng)估，但是該系統(tǒng)模型的算法依據(jù)是以郵政編碼作為預(yù)測(cè)因子，因存在種族歧視傾向而備受質(zhì)疑。人們擔(dān)心，假設(shè)這套風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工具被廣泛應(yīng)用，有可能形成歧視特定種族的新中心。① 在數(shù)字政府的權(quán)力格局下，從規(guī)則制定來(lái)尋找再中心化的答案，技術(shù)賦能被寄予了更高的期待，如果出現(xiàn)了現(xiàn)有規(guī)則體系被改寫(xiě)、被替代的現(xiàn)象，則預(yù)示著再中心化的權(quán)力格局已經(jīng)基本成型。

算法的應(yīng)用場(chǎng)景具有雙重性，理性的技術(shù)賦能態(tài)度也應(yīng)該一分為二：算法場(chǎng)景既不可能“使政治與治理問(wèn)題逐漸消失”，②也不可能假裝對(duì)治理沒(méi)有幫助。從數(shù)字政府建設(shè)的角度看，技術(shù)賦能面臨的最大困境在于如何秉持公共性的底線原則，這需要從算法營(yíng)造的公共行政場(chǎng)景中尋找答案。

1.場(chǎng)景利用：主動(dòng)擁抱技術(shù)

數(shù)字政府建設(shè)中的算法應(yīng)用有兩大原則：一是技術(shù)應(yīng)用“度”的把握，即社會(huì)在多大程度上能夠接受之;二是技術(shù)賦能中的政府角色。迄今為止，沒(méi)有哪一種賦能可以給出確切的比例來(lái)為技術(shù)應(yīng)用做出切割，機(jī)械或靜止地對(duì)算法做出判斷固然是一種極端，然而盲目崇拜算法應(yīng)用則是另一個(gè)極端。這兩種極端都背離了算法的應(yīng)用屬性，算法場(chǎng)景利用的積極策略是主動(dòng)擁抱技術(shù)。

當(dāng)前，小范圍的數(shù)字政府建設(shè)已經(jīng)在公共服務(wù)精準(zhǔn)遞送、平臺(tái)協(xié)同、政府規(guī)制等領(lǐng)域引入算法，并賦能組織創(chuàng)新和管理。比如，借用大數(shù)據(jù)的“無(wú)邊界發(fā)展”平臺(tái)在匯集各種相關(guān)數(shù)據(jù)的同時(shí)，還可以借用超強(qiáng)計(jì)算功能對(duì)公眾“消費(fèi)者”反饋的數(shù)據(jù)進(jìn)行算法綜合，技術(shù)賦能效應(yīng)已經(jīng)得到驗(yàn)證。在人工智能賦能公共部門的組織改革案例也有進(jìn)一步的驗(yàn)證。比如，“個(gè)性化定制”在傳統(tǒng)政府管理領(lǐng)域存在局限性，甚至被歸類為“不屬于政府權(quán)責(zé)范圍”，但是算法場(chǎng)景則可以在“政企協(xié)同”“政社協(xié)同”“社社協(xié)同”的框架下，不同管理部門借由數(shù)字平臺(tái)來(lái)提供差別化的解決方案，以滿足個(gè)性化需求?？梢韵胍?jiàn)的是，隨著技術(shù)賦能的提升，算法將會(huì)創(chuàng)設(shè)更多的應(yīng)用場(chǎng)景并被應(yīng)用到數(shù)字化治理實(shí)踐之中。

2.場(chǎng)景改造：建設(shè)性的策略選擇

本質(zhì)上，算法只是一種技術(shù)，學(xué)術(shù)界歷來(lái)對(duì)技術(shù)的雙刃劍持謹(jǐn)慎態(tài)度。對(duì)于數(shù)字政府建設(shè)而言，基于算法應(yīng)用的技術(shù)賦能需要回歸公共行政的價(jià)值原點(diǎn)，而不是任由數(shù)字化濫觴。數(shù)字不公正、破壞信任、知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵犯、個(gè)體權(quán)利湮沒(méi)等，由數(shù)字技術(shù)起，也應(yīng)由數(shù)字技術(shù)而終。算法場(chǎng)景改造是一個(gè)建設(shè)性的方案，也是數(shù)字政府建設(shè)的針對(duì)性方案。

首先，改造解構(gòu)性算法場(chǎng)景，整合各種建構(gòu)性算法場(chǎng)景。像私人部門一樣，算法在行政管理中的應(yīng)用也是源于人類決策的先天缺憾。算法邏輯復(fù)雜化衍生了場(chǎng)景復(fù)雜化，只要有強(qiáng)大的算力“入股”，場(chǎng)景識(shí)別與技術(shù)賦能就可避免有限理性的約束。對(duì)于尚處于起步階段的數(shù)字政府建設(shè)來(lái)說(shuō)，策略性的處理方式是將“建構(gòu)性”場(chǎng)景處于優(yōu)先級(jí)序列位置。相對(duì)于“解構(gòu)性”場(chǎng)景的破壞性，數(shù)字化政府建設(shè)更需要穩(wěn)定的技術(shù)賦能支撐。以算法學(xué)習(xí)場(chǎng)景改造為例，一旦數(shù)字政府治理中疊加了分類、關(guān)聯(lián)、過(guò)濾和智能化等自我學(xué)習(xí)功能，則多重建構(gòu)場(chǎng)景就會(huì)增強(qiáng)自動(dòng)化決策方案的科學(xué)性、可行性。

其次，尋找個(gè)體自我賦能的實(shí)現(xiàn)路徑，目標(biāo)是改造行為、轉(zhuǎn)化為人的自覺(jué)行動(dòng)。算法創(chuàng)設(shè)的治理場(chǎng)景是人主導(dǎo)的結(jié)果，而不是相反。在應(yīng)然的角度，數(shù)字政府建設(shè)能夠改變傳統(tǒng)治理方式方法，那些憑借經(jīng)驗(yàn)規(guī)律、知識(shí)生產(chǎn)與理性邏輯的傳統(tǒng)治理路徑將被算法邏輯所替代。這意味著數(shù)字技術(shù)賦能將改變?nèi)藗冴P(guān)于“因果關(guān)系”與“相關(guān)性”的認(rèn)知，因此行政管理的個(gè)體行動(dòng)邏輯也將隨之發(fā)生改變。技術(shù)賦能個(gè)體在技術(shù)治理的場(chǎng)景下從事公共生活，更為重要的任務(wù)是賦能個(gè)體有勇氣、有智慧、有能力改變自己在公共生活中的行動(dòng)方式。

最后，利用技術(shù)治理的場(chǎng)景來(lái)“倒逼”制度變遷。在決策者聲譽(yù)、問(wèn)責(zé)制，以及公眾參與機(jī)制等方面，數(shù)字政府的技術(shù)賦能基本處于“裸奔”狀態(tài)，很多領(lǐng)域都需要制度補(bǔ)缺，否則算法的技術(shù)規(guī)則將替代政府治理的公共性規(guī)則體系。為此，未來(lái)的數(shù)字政府建設(shè)不能滿足于績(jī)效水平的改善而忽視技術(shù)對(duì)“公共性”的侵犯。比如，關(guān)于公共服務(wù)需求，算法的規(guī)則是無(wú)限制地把“現(xiàn)在”信息鏈接到“過(guò)去”，并數(shù)據(jù)化地對(duì)接“未來(lái)”，這些多重場(chǎng)景的算法規(guī)則難免會(huì)顛覆公共規(guī)則。因此，在大量政府規(guī)制空白地帶和新開(kāi)辟的公共領(lǐng)域中，這種技術(shù)“倒逼”制度供給的需求更為迫切。

3.場(chǎng)景轉(zhuǎn)換：規(guī)避技術(shù)應(yīng)用的不確定性

算法應(yīng)用一定程度上會(huì)模糊公共性的邊界，特別是那些新領(lǐng)域的公私邊界尚待再界定。與此同時(shí)，一些“再中心化”領(lǐng)域也會(huì)充斥著技術(shù)治理的不確定性，很多生態(tài)邊界遵循的技術(shù)原則不乏非公共性的成分，因此需要在治理場(chǎng)景轉(zhuǎn)換中實(shí)現(xiàn)對(duì)技術(shù)應(yīng)用的調(diào)適與校準(zhǔn)，以有效規(guī)避數(shù)字政府建設(shè)的不確定性。

首先，在私人領(lǐng)域、公共領(lǐng)域和交叉領(lǐng)域之間做出轉(zhuǎn)換。在法學(xué)界，對(duì)于算法應(yīng)用的關(guān)注點(diǎn)多集中于私法領(lǐng)域。比如，在政府決策輔助系統(tǒng)的技術(shù)性信息方面，學(xué)者們主張算法涉及的代碼、數(shù)據(jù)等技術(shù)須向公眾公開(kāi)，目的是規(guī)范公權(quán)力決策的正當(dāng)性、程序性與權(quán)威性。在數(shù)字化場(chǎng)景下，僅有私法保障是不夠的，“算法安全意味著三個(gè)維度的內(nèi)涵，既要保證算法免受攻擊保障其可靠運(yùn)用，也需要在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)展出更為高效和智能的算法，還要求將算法的治理權(quán)力控制在國(guó)家權(quán)力的支配之下”。① 為此，轉(zhuǎn)換算法場(chǎng)景需要面向數(shù)字治理實(shí)踐，形成一套基于算法治理的融法律法規(guī)、自治規(guī)則和道德規(guī)范于一體的規(guī)制體系，如此才能有效規(guī)避治理的不確定性。這已經(jīng)在很多西方國(guó)家的疫情防控中得到反向驗(yàn)證：關(guān)于公共場(chǎng)所的安全數(shù)據(jù)應(yīng)用，很多西方國(guó)家出現(xiàn)了規(guī)則間相互抵牾的問(wèn)題，因此長(zhǎng)時(shí)間都難以遏制疫情大流行，根本上是由于這些國(guó)家模糊了私人領(lǐng)域與公共領(lǐng)域的邊界，即便是一些“公”“私”交叉領(lǐng)域，公共安全數(shù)據(jù)也無(wú)法有效地應(yīng)用于疫情治理。②

其次，在個(gè)體與公共組織間實(shí)現(xiàn)場(chǎng)景轉(zhuǎn)換。換句話說(shuō)，數(shù)字政府建設(shè)需要利用場(chǎng)景呈現(xiàn)技術(shù)來(lái)喚醒算法系統(tǒng)的使用者和所有者，在最大化利用數(shù)字技術(shù)的同時(shí)，有效規(guī)避算法風(fēng)險(xiǎn)。算法應(yīng)用不能出現(xiàn)數(shù)據(jù)主體“缺席現(xiàn)場(chǎng)”的情況，如果公私邊界是模糊的，技術(shù)賦能的任務(wù)將更加復(fù)雜而艱巨。歐盟和美國(guó)在算法應(yīng)用的思路、框架、路徑等方面大體相同，但在算法壟斷、問(wèn)責(zé)設(shè)計(jì)與監(jiān)管方式上卻體現(xiàn)出差異性的特征，根本原因在于政府作用的認(rèn)知與定位不同使然。這為中國(guó)的數(shù)字政府建設(shè)提供了借鑒，堅(jiān)持“以人民為中心”的治理理念需要對(duì)個(gè)體賦能提供權(quán)利保障。比如，從權(quán)力場(chǎng)景向權(quán)利場(chǎng)景的轉(zhuǎn)換，迫切需要結(jié)合數(shù)字時(shí)代的治理特征，尋找針對(duì)個(gè)體權(quán)利救濟(jì)的路徑。在經(jīng)驗(yàn)層面，至少在算法侵權(quán)還難以辨識(shí)的情況下，區(qū)分個(gè)體與組織的不同算法場(chǎng)景有助于從制度化的高度確立解決問(wèn)題的優(yōu)先項(xiàng)。

最后，在激勵(lì)與規(guī)制場(chǎng)景間實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)換。政府的數(shù)字化程度與政府應(yīng)用數(shù)字技術(shù)的能力須有效匹配。前者體現(xiàn)的是數(shù)字技術(shù)嵌入政府的程度，是政府運(yùn)轉(zhuǎn)中的數(shù)字技術(shù)應(yīng)用狀況;而后者則指向政府利用數(shù)字技術(shù)的治理能力，如公共部門的內(nèi)部組織運(yùn)轉(zhuǎn)、政府職能轉(zhuǎn)變、管理層級(jí)與流程優(yōu)化等方面應(yīng)用算法工具和算法規(guī)則的能力水平。二者的匹配是因?yàn)樗惴▓?chǎng)景存在差異性，從規(guī)制的層面看，數(shù)字政府面臨技術(shù)轉(zhuǎn)軌的壓力，需要利用算法來(lái)厘清公共權(quán)力的邊界、界定政府職能、重塑政府主導(dǎo)的數(shù)據(jù)開(kāi)放規(guī)制機(jī)制;而從激勵(lì)的層面看，如何在數(shù)據(jù)流動(dòng)與數(shù)字權(quán)利上實(shí)現(xiàn)突破，如何在算法場(chǎng)景中選擇可及性更高的公共服務(wù)方案，將關(guān)乎政府治理的績(jī)效水平?？傊夹g(shù)賦能下的數(shù)字政府建設(shè)是一個(gè)全新命題，算法提供的場(chǎng)景也是全新的，技術(shù)賦能既決定著算法應(yīng)用的未來(lái)，也決定著數(shù)字政府的未來(lái)。

算法邏輯已經(jīng)在私人（市場(chǎng)）領(lǐng)域顛覆了傳統(tǒng)治理的方式方法，盡管在公共領(lǐng)域的算法場(chǎng)景尚未形成穩(wěn)定的生態(tài)，但也顯示出有別于傳統(tǒng)治理的新動(dòng)向。一旦算法與算力融合，技術(shù)賦能的效果將發(fā)生根本變化。當(dāng)下，隨著數(shù)字政府建設(shè)的不斷推進(jìn)，技術(shù)賦能被寄予更高期望，期待算法的一系列解題指令能夠提供系統(tǒng)性解決方案。概而言之，在算法場(chǎng)景下，技術(shù)賦能改變著行政管理的傳統(tǒng)，也注定會(huì)在數(shù)字時(shí)代改變?nèi)藗兊墓采罘绞胶托袆?dòng)邏輯。

作為建立在數(shù)據(jù)之上的解決方案，算法背后的技術(shù)治理糾纏著公共性的靶向問(wèn)題。迄今為止，人類歷史上的所有技術(shù)應(yīng)用都存在技術(shù)異化的風(fēng)險(xiǎn)，數(shù)字技術(shù)在政府治理領(lǐng)域的應(yīng)用也不排除這種可能性。從可欲性的角度看，技術(shù)賦能對(duì)數(shù)字政府建設(shè)將發(fā)揮重要作用：政府職能轉(zhuǎn)變、發(fā)展路徑、協(xié)同治理與再中心化等，無(wú)不需要匹配算法與算力所形成的治理場(chǎng)景。在數(shù)字時(shí)代，行政管理主體的差異性、公共事務(wù)的復(fù)雜性、公共訴求的共識(shí)性等，為算法應(yīng)用的技術(shù)賦能開(kāi)辟了廣闊的想象空間。

必須承認(rèn)，在建構(gòu)數(shù)字秩序的諸多實(shí)然方案中，算法的貢獻(xiàn)還非常有限。根本原因是很多地方政府仍然在謹(jǐn)慎、漸進(jìn)地探索，更多的算法應(yīng)用場(chǎng)景還處于“實(shí)驗(yàn)室階段”。隨著自動(dòng)學(xué)習(xí)等智能算法被引入數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)程，行政秩序的平衡機(jī)制必將迎來(lái)新的變革。在這個(gè)意義上，數(shù)字政府的算法應(yīng)用并非是簡(jiǎn)單的技術(shù)替代，而是實(shí)現(xiàn)政府治理的工具選項(xiàng)，即為國(guó)家治理服務(wù)、為政府改革服務(wù)。因此，國(guó)家、政府、公共組織與技術(shù)治理的糾纏不僅體現(xiàn)在數(shù)字新規(guī)則的問(wèn)世，更為重要的是對(duì)數(shù)字政府的價(jià)值關(guān)懷。在可見(jiàn)的未來(lái)，算法應(yīng)用的核心任務(wù)是通過(guò)技術(shù)賦能來(lái)實(shí)現(xiàn)“以人民為中心”的治理目標(biāo)。

作者單位：同濟(jì)大學(xué)政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院、湖北工程學(xué)院政法學(xué)院

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