上海市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估思路和要點(diǎn)

金昱

(上海市城市規(guī)劃建筑設(shè)計(jì)工程有限公司，上海200040)

上海市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估思路和要點(diǎn)

金昱

(上海市城市規(guī)劃建筑設(shè)計(jì)工程有限公司，上海200040)

結(jié)合上海市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃評(píng)估工作，搭建線網(wǎng)規(guī)劃評(píng)估的基本框架:按照科學(xué)評(píng)估、綜合視角、戰(zhàn)略思維的原則，以指導(dǎo)遠(yuǎn)景規(guī)劃和近期實(shí)施為目標(biāo)，評(píng)估對(duì)象以線網(wǎng)為主，兼顧線、站、場(chǎng);評(píng)估內(nèi)容包含城市規(guī)劃、綜合交通、建設(shè)實(shí)施、運(yùn)營(yíng)管理、投融資和社會(huì)效益等方面;評(píng)估方法體現(xiàn)定性定量分析并重、點(diǎn)線面多層次評(píng)估及“開(kāi)門辦規(guī)劃”的要求。同時(shí)從評(píng)估的客觀全面性、時(shí)間因素、橫向?qū)Ρ鹊确矫嫣岢鲎⒁馐马?xiàng)，希望對(duì)后續(xù)線網(wǎng)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估有所啟發(fā)。

軌道交通;線網(wǎng)規(guī)劃;實(shí)施評(píng)估;上海市

軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃是指導(dǎo)軌道交通近期建設(shè)及中遠(yuǎn)期發(fā)展的重要依據(jù)，是城市總體規(guī)劃中的一項(xiàng)重要專項(xiàng)規(guī)劃。適時(shí)開(kāi)展規(guī)劃評(píng)估是不斷優(yōu)化完善規(guī)劃方案和管理的重要環(huán)節(jié)。為提高軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃的科學(xué)性，2014年住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃編制的通知(建城［2014］169號(hào))，明確規(guī)定線網(wǎng)規(guī)劃的調(diào)整需要以線網(wǎng)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估作為前提和基礎(chǔ)。

現(xiàn)階段我國(guó)城市規(guī)劃評(píng)估總體上尚處在理論研究和實(shí)踐探索階段。評(píng)估的對(duì)象比較集中于城市總體規(guī)劃［14］，僅有少量文獻(xiàn)涉及近期建設(shè)規(guī)劃［5］、綠地［6］、綜合交通［7］、市政［8］等專項(xiàng)規(guī)劃。專項(xiàng)規(guī)劃評(píng)估的基本框架尚不成熟，關(guān)于軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃評(píng)估的相關(guān)研究和實(shí)踐更是匱乏。

2014年，為支撐軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃修編，并作為新一輪城市總體規(guī)劃編制的支撐性工作，上海市開(kāi)展了軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估這項(xiàng)探索性工作［9］。

自《上海市城市總體規(guī)劃(1999—2020)》實(shí)施以來(lái)，軌道交通網(wǎng)絡(luò)是統(tǒng)領(lǐng)上海特大城市綜合交通體系的核心系統(tǒng)，也是上海作為長(zhǎng)三角核心城市的重要支撐。截至2014年底，上海已經(jīng)建成了16條線路，634 km的軌道交通網(wǎng)絡(luò)(含磁浮示范線、金山支線)。2014年上海市軌道交通日均客運(yùn)量達(dá)到769萬(wàn)人次，占公共交通客運(yùn)量的比重達(dá)到48%，規(guī)?；途W(wǎng)絡(luò)化效益初現(xiàn)［10］。根據(jù)兩輪軌道交通近期建設(shè)規(guī)劃，2020年上海將形成近800 km軌道交通網(wǎng)絡(luò)，達(dá)到總體規(guī)劃制定的規(guī)模目標(biāo)。作為世界上地鐵規(guī)模最大的城市，上海軌道交通線網(wǎng)的規(guī)劃建設(shè)即將進(jìn)入“下半場(chǎng)”，亟須在“中場(chǎng)”進(jìn)行必要的評(píng)估，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不斷開(kāi)拓創(chuàng)新，提高軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃的科學(xué)性。

1 評(píng)估的基本框架

1.1 總體原則

線網(wǎng)評(píng)估是“找問(wèn)題、談思路”的基礎(chǔ)性工作，應(yīng)體現(xiàn)“科學(xué)評(píng)估、綜合視角、戰(zhàn)略思維”的總體原則，即通過(guò)科學(xué)應(yīng)用現(xiàn)代分析工具和技術(shù)手段，使定量評(píng)估和定性評(píng)估相結(jié)合，綜合把握軌道交通線網(wǎng)與城市空間及用地布局的關(guān)系，并通過(guò)評(píng)估統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，切實(shí)開(kāi)展軌道交通遠(yuǎn)景發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略性思考。

1.2 評(píng)估目標(biāo)

1.2.1 指導(dǎo)遠(yuǎn)景規(guī)劃

規(guī)劃評(píng)估通過(guò)系統(tǒng)分析軌道交通建設(shè)歷程與實(shí)施效果，評(píng)估軌道交通線網(wǎng)與城市總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)性，論證線網(wǎng)規(guī)劃是否需要進(jìn)行修改或修編。如若需要修改或修編，通過(guò)評(píng)估，識(shí)別當(dāng)前發(fā)展面臨的關(guān)鍵問(wèn)題，明確線網(wǎng)修改或修編的基本條件、約束條件，并就線網(wǎng)規(guī)劃修改或修編的發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃理念、主要措施等達(dá)成基本共識(shí)，為后續(xù)工作奠定基礎(chǔ)。

1.2.2 指導(dǎo)近期實(shí)施

規(guī)劃評(píng)估有助于檢驗(yàn)既有規(guī)劃效用，總結(jié)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和存在不足，必要時(shí)及時(shí)采取糾偏等相應(yīng)措施，不斷調(diào)整優(yōu)化線網(wǎng)實(shí)施，提高線網(wǎng)的實(shí)施效果。

1.3 評(píng)估對(duì)象

線網(wǎng)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的重點(diǎn)以軌道交通線網(wǎng)為主，從網(wǎng)絡(luò)的層面總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、把握重點(diǎn)。但是僅停留在網(wǎng)絡(luò)層面的面上分析容易造成原因剖析浮于表面，無(wú)法找到問(wèn)題的根源。因此，評(píng)估也必須深入線路和場(chǎng)站層面，立足線、站、場(chǎng)層面的現(xiàn)狀調(diào)查和數(shù)據(jù)分析，方可全面而深入地認(rèn)識(shí)線網(wǎng)規(guī)劃實(shí)施中存在的不足。

1.4 評(píng)估內(nèi)容

軌道交通涉及規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理等一系列復(fù)雜的過(guò)程，牽涉面廣，資金投入巨大，因此軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃的評(píng)估內(nèi)容應(yīng)源于城市規(guī)劃、超出城市規(guī)劃，從系統(tǒng)整體進(jìn)行評(píng)估，體現(xiàn)評(píng)估的綜合性。核心的評(píng)估內(nèi)容包括:城市規(guī)劃評(píng)估、綜合交通評(píng)估、建設(shè)實(shí)施評(píng)估、運(yùn)營(yíng)管理評(píng)估、投融資及社會(huì)效益評(píng)估［11］。

相比于城市總體規(guī)劃評(píng)估，專項(xiàng)規(guī)劃評(píng)估在規(guī)劃評(píng)估基礎(chǔ)上，將會(huì)更加關(guān)注于規(guī)劃完成后的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理等后續(xù)工作，并從后續(xù)工作中反向評(píng)估規(guī)劃及其實(shí)施的質(zhì)量，體現(xiàn)評(píng)估的縱向深度和反饋機(jī)制。

1.4.1 城市規(guī)劃評(píng)估

軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃作為城市總體規(guī)劃的一項(xiàng)重要的專項(xiàng)規(guī)劃，評(píng)估應(yīng)當(dāng)從城市規(guī)劃本身展開(kāi)。城市規(guī)劃評(píng)估的重點(diǎn)是從中心城區(qū)、市域、區(qū)域等多個(gè)層面分析空間結(jié)構(gòu)與線網(wǎng)布局的協(xié)調(diào)性。

城市規(guī)劃評(píng)估的具體內(nèi)容包括:線網(wǎng)規(guī)劃對(duì)空間結(jié)構(gòu)的支撐和引導(dǎo)作用，不同空間尺度下的網(wǎng)絡(luò)規(guī)模(軌道交通線網(wǎng)密度、站密度、人均指標(biāo))，線網(wǎng)服務(wù)水平(面積、人口、崗位覆蓋率)，用地規(guī)劃的耦合度(站點(diǎn)周邊用地性質(zhì)及開(kāi)發(fā)強(qiáng)度)。

1.4.2 綜合交通評(píng)估

軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃是城市綜合交通體系規(guī)劃的重要組成部分。評(píng)估的重點(diǎn)應(yīng)圍繞軌道交通在綜合交通中的功能和作用展開(kāi)。評(píng)估中強(qiáng)化以綜合交通視角評(píng)價(jià)軌道交通，強(qiáng)調(diào)綜合交通的系統(tǒng)性;同時(shí)，應(yīng)注重跳出交通看交通，以更全、更高的視角分析軌道交通和綜合交通中存在的問(wèn)題。

綜合交通評(píng)估的具體內(nèi)容包括:城市交通出行需求(日均出行總量)，公共交通發(fā)展目標(biāo)(公共交通/軌道交通分擔(dān)率)，交通出行分布(交通OD)。

1.4.3 建設(shè)實(shí)施評(píng)估

在線網(wǎng)規(guī)劃指導(dǎo)下的建設(shè)實(shí)施是線網(wǎng)規(guī)劃轉(zhuǎn)為實(shí)體設(shè)施的重要環(huán)節(jié)。評(píng)估的重點(diǎn)在于線網(wǎng)規(guī)劃理念、線路功能定位、規(guī)劃線站位、建設(shè)時(shí)序等規(guī)劃內(nèi)容的執(zhí)行情況。建設(shè)實(shí)施評(píng)估的另一個(gè)重要作用是反向指導(dǎo)線網(wǎng)規(guī)劃的編制和實(shí)施，從建設(shè)實(shí)施的角度進(jìn)一步優(yōu)化和完善線網(wǎng)規(guī)劃。例如，上海在建設(shè)實(shí)施過(guò)程中不斷優(yōu)化車輛基地、主變電站、控制中心等資源共享內(nèi)容，不斷充實(shí)線網(wǎng)規(guī)劃的內(nèi)容和深度，在用地集約節(jié)約方面起到了良好的示范作用。

建設(shè)實(shí)施評(píng)估的具體內(nèi)容包括實(shí)施機(jī)制、審批機(jī)制、建設(shè)速度、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、與規(guī)劃用地的協(xié)調(diào)性。

1.4.4 運(yùn)營(yíng)管理評(píng)估

運(yùn)營(yíng)管理是直接體現(xiàn)線網(wǎng)服務(wù)功能和水平的重要環(huán)節(jié)。評(píng)估的重點(diǎn)在于線網(wǎng)規(guī)劃理念、線路功能定位在具體運(yùn)營(yíng)中的實(shí)現(xiàn)程度，線網(wǎng)客流特征，運(yùn)營(yíng)管理方案效果(大小交路、限流等)以及運(yùn)營(yíng)管理過(guò)程中反映出的問(wèn)題對(duì)于線網(wǎng)規(guī)劃的反饋。應(yīng)重視與運(yùn)營(yíng)管理部門的溝通，通過(guò)座談會(huì)等多種形式了解運(yùn)營(yíng)管理一線需求，逐個(gè)分析樞紐大客流風(fēng)險(xiǎn)、線路潮汐客流、站點(diǎn)限流等現(xiàn)象的原因與對(duì)策。

運(yùn)營(yíng)管理評(píng)估的具體內(nèi)容包括客流總量、客運(yùn)強(qiáng)度、客流分布、換乘客流、平均乘距、樞紐大客流特征、限流方案等。

1.4.5 投融資和社會(huì)效益評(píng)估

規(guī)劃層面的評(píng)估往往會(huì)忽略投融資及社會(huì)效益分析。隨著網(wǎng)絡(luò)規(guī)模的增大，投融資效益評(píng)估顯得愈發(fā)重要。評(píng)估的重點(diǎn)在于線網(wǎng)規(guī)劃實(shí)施的成本以及帶來(lái)的社會(huì)效益，通過(guò)定量分析建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)成本等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，以及客流量、周轉(zhuǎn)量等客流指標(biāo)，分析線網(wǎng)建設(shè)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。結(jié)合社會(huì)效益分析對(duì)投融資效率進(jìn)行評(píng)估有助于指導(dǎo)后續(xù)規(guī)劃建設(shè)的強(qiáng)度。從提高服務(wù)水平角度也有助于對(duì)未來(lái)投資模式提出優(yōu)化和完善的建議。

投融資和社會(huì)效益評(píng)估的具體內(nèi)容包括收支平衡情況、投資模式分析等。

1.5 評(píng)估方法

1.5.1 定性分析和定量評(píng)估并重

近年來(lái)，隨著GIS(地理信息系統(tǒng))等技術(shù)的推廣應(yīng)用，定量分析方法的應(yīng)用愈發(fā)普遍。線網(wǎng)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估涉及諸多量化指標(biāo)的評(píng)估，需要對(duì)諸如軌道交通刷卡數(shù)據(jù)、站點(diǎn)周邊用地開(kāi)發(fā)數(shù)據(jù)、交通調(diào)查數(shù)據(jù)、手機(jī)信令數(shù)據(jù)等進(jìn)行量化分析。對(duì)于諸如軌道網(wǎng)與城市空間協(xié)調(diào)性等量化評(píng)估較為困難的指標(biāo)，宜采用定性方法進(jìn)行分析。

1.5.2 點(diǎn)、線、面多層次評(píng)估

線網(wǎng)規(guī)劃編制過(guò)程中注重“點(diǎn)、線、面”綜合分析，點(diǎn)、線是基礎(chǔ)，面是綜合統(tǒng)籌，從點(diǎn)、線上深入剖析，從面上系統(tǒng)總結(jié)。上海軌道交通形成了線網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃、選線專項(xiàng)規(guī)劃、站點(diǎn)一體化規(guī)劃等多層次的規(guī)劃體系。線網(wǎng)規(guī)劃評(píng)估同樣不應(yīng)局限于線網(wǎng)本身，應(yīng)深入車站和線路層面，從“點(diǎn)、線、面”三個(gè)層次系統(tǒng)分析?！包c(diǎn)”包括車站、車輛基地及站點(diǎn)周邊用地開(kāi)發(fā)，“線”包括線路及沿線用地開(kāi)發(fā)，“網(wǎng)”包括線網(wǎng)及其與城市空間布局的關(guān)系。不同層次都包含了設(shè)施、運(yùn)營(yíng)、綜合協(xié)調(diào)等多個(gè)視角(見(jiàn)表1)。

表1 點(diǎn)、線、面三層次評(píng)估對(duì)象一覽Tab.1 Evaluation objects from point，line and plane aspects

1.5.3 部門合作、專家指導(dǎo)、社會(huì)參與

線網(wǎng)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的具體工作由城市人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門牽頭負(fù)責(zé)?？紤]到軌道交通系統(tǒng)的復(fù)雜性，評(píng)估過(guò)程邀請(qǐng)了交通、建設(shè)和投資等主管部門，建設(shè)和運(yùn)營(yíng)單位，高等院校和國(guó)內(nèi)外咨詢機(jī)構(gòu)等共同參與，并邀請(qǐng)資深專家全程參與指導(dǎo)工作，積極征詢區(qū)縣和社會(huì)各界意見(jiàn)，體現(xiàn)“開(kāi)門辦規(guī)劃”的思路。評(píng)估參與方通過(guò)編制專題報(bào)告、召開(kāi)專家咨詢會(huì)議等多種形式，為線網(wǎng)規(guī)劃評(píng)估提供多視角的思考和討論。

2 評(píng)估的注意事項(xiàng)

2.1 評(píng)估的客觀全面性

實(shí)際操作中規(guī)劃評(píng)估往往關(guān)注于實(shí)施效果，對(duì)于編制的背景、過(guò)程、實(shí)施機(jī)制及動(dòng)態(tài)變化等涉及既有規(guī)劃方案和實(shí)施過(guò)程方面考慮不足，而這些往往會(huì)對(duì)規(guī)劃實(shí)施效果產(chǎn)生重大影響。例如，關(guān)于既有方案的評(píng)估，要研究規(guī)劃制定時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景與規(guī)劃理念、策略間的關(guān)系，研究規(guī)劃編制的邊界條件;關(guān)于規(guī)劃實(shí)施過(guò)程，要分析實(shí)施過(guò)程中哪些因素導(dǎo)致規(guī)劃不適應(yīng)，包括規(guī)劃人口、崗位、用地布局及經(jīng)濟(jì)總量的變化。評(píng)估的全面性也包含對(duì)于成因的多角度剖析。例如，部分線路客流效益差，有些是建設(shè)時(shí)序引起，有些是外部環(huán)境變化引起。

2.2 評(píng)估的時(shí)間因素

評(píng)估工作往往涉及規(guī)劃方案編制批復(fù)以來(lái)一定時(shí)段實(shí)施效果的評(píng)估。評(píng)估過(guò)程發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題要區(qū)分發(fā)展階段問(wèn)題，要有發(fā)展的眼光，有些是根本問(wèn)題，有些是暫時(shí)問(wèn)題，要區(qū)別對(duì)待。例如，現(xiàn)狀線路的擁堵問(wèn)題，有些是配車不足引起，有些是線路單點(diǎn)入網(wǎng)問(wèn)題，有些是沿線開(kāi)發(fā)性質(zhì)單一且強(qiáng)度偏高造成。評(píng)估同樣應(yīng)關(guān)注規(guī)劃的延時(shí)性問(wèn)題，很多效益暫時(shí)還無(wú)法體現(xiàn)，還需要一定時(shí)間的積累，需要一定的預(yù)期性評(píng)估。

2.3 指標(biāo)的橫向?qū)Ρ?/p>

評(píng)估中指標(biāo)的定量化分析常常涉及橫向?qū)Ρ葐?wèn)題。很多指標(biāo)不能通過(guò)簡(jiǎn)單的橫向?qū)Ρ鹊贸鼋Y(jié)論，更應(yīng)關(guān)注案例的可參考性問(wèn)題。例如，國(guó)外很多城市是在發(fā)達(dá)的鐵路網(wǎng)基礎(chǔ)上并在機(jī)動(dòng)化前形成軌道交通網(wǎng)絡(luò)，國(guó)內(nèi)城市的軌道建設(shè)與機(jī)動(dòng)化是并行的，鐵路基礎(chǔ)也比較差。又比如，人口密度問(wèn)題，我國(guó)很多城市的人口密度往往不是國(guó)外尤其是歐美類似案例城市可以類比的。指標(biāo)的橫向?qū)Ρ葢?yīng)結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行參照，而不能照搬。單獨(dú)對(duì)比軌道指標(biāo)容易得出片面的結(jié)論。

3 結(jié)語(yǔ)

軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估是線網(wǎng)規(guī)劃乃至總體規(guī)劃修改或修編的基礎(chǔ)性工作，也是規(guī)劃實(shí)施跟蹤和管理的反饋性工作。目前，國(guó)內(nèi)軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃評(píng)估尚處于摸索階段，評(píng)估的內(nèi)容、深度等基本框架業(yè)界也尚無(wú)成熟經(jīng)驗(yàn)。上海市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估是一項(xiàng)探索性工作，本次研究基于上海市2014年開(kāi)展的軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估工作，初步總結(jié)了評(píng)估的基本框架和注意事項(xiàng)。希望對(duì)后續(xù)定期開(kāi)展規(guī)劃實(shí)施評(píng)估奠定基礎(chǔ)，對(duì)其他城市線網(wǎng)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估也能有所啟發(fā)。

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(編輯:曹雪明)

Im plementation Evaluation of ShanghaiUrban Rail Transit Network Planning

JIN Yu
(Shanghai Urban Planning and Design Institute，Shanghai200040)

Implementation evaluation of urban rail transitnetwork planning is still in the exploratory stage in China.Periodicalevaluation is helpful for learning experience，and is also an important basis of network revision.First，to carry out implementation evaluation of Shanghai rail transitplanning，a basic framework of evaluation is setup.The basic principle of assessment includes the scientific evaluation，comprehensive perspective，and strategic thinking，and the goal of assessment is to guide the long- term planning and the recent construction.During evaluation，great attention should be paid to network assessment，but at the same time，lines，stations and depots should be taken into account.Evaluation content includes city planning，comprehensive transportation，construction，management，and financing and social benefits.Evaluationmethods are composed of qualitative and quantitative analysis，combination ofmacro，medium，andm icro- level analysis and an open system.Secondly，some precautions for assessment are proposed，which include overall objective evaluation，time factors，horizontal comparison，etc.

urban rail transit;network planning;planning implementation;Shanghai

U231

A

1672- 6073(2017)02- 0001- 04

10.3969/j.issn.1672 6073.2017.02.001

2016- 08 01

2017 01 06

金昱，男，碩士，工程師，從事軌道交通規(guī)劃工作，jinyu@supd ri.com

上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局重大規(guī)劃項(xiàng)目(2013308)