城鎮(zhèn)化進(jìn)程中我國現(xiàn)行土地制度探究

曲麗媛

摘 要：改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化的腳步從未停歇，作為城市化進(jìn)程的載體——土地，其使用在城鎮(zhèn)化過程中將起到至關(guān)重要的作用。1978年后，我國一直實(shí)行的是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的土地制度，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的全面推進(jìn)，其弊端和缺陷已經(jīng)日益暴露出來。為此，首先介紹我國土地制度的改革歷程，隨后，著重分析研究了我國現(xiàn)行土地制度存在的主要問題，最后為完善我國現(xiàn)行土地制度提出自己的建議。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；農(nóng)村土地制度；改革

中圖分類號(hào)：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.14.060

我國是世界上最大的農(nóng)業(yè)國家，土地不僅是農(nóng)民們最重要的生產(chǎn)資料，也是我國快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化的載體，會(huì)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到重大的促進(jìn)作用。土地制度的優(yōu)勢已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展賴以生存的根本條件。雖然城鎮(zhèn)化的推進(jìn)帶來的是城市人口井噴式的增長，大部分人民生活水平提高，城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。但與此同時(shí)，城鎮(zhèn)化對(duì)土地的需求也隨之增加，城鎮(zhèn)人口與農(nóng)用土地之間的“人地矛盾”由此產(chǎn)生。我國現(xiàn)行的土地制度——家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在解決“人地矛盾”的過程中，已經(jīng)出現(xiàn)了地產(chǎn)權(quán)模糊不清、土地流轉(zhuǎn)困難、土地征收不規(guī)范等一系列問題。因此，當(dāng)前在我國全面推進(jìn)新型城市化的情況下，要注重農(nóng)民利益的維護(hù)和保障，就要求政府出臺(tái)的土地政策能夠?qū)崿F(xiàn)城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地資源的合理分配，這也是提高我國新型城鎮(zhèn)化水平、改善我國人民生活水準(zhǔn)的必要前提。

1 我國土地制度發(fā)展歷程

第一階段（1949年-1953年）：在這一階段，中華人民共和國剛剛成立，經(jīng)過社會(huì)主義初步改造，人民成為土地的主人，政府給人民發(fā)放了土地所有證，每一位人民都獲得了屬于自己的土地，擁有了土地的所用權(quán)和使用權(quán)，農(nóng)民們依靠土地滿足日常溫飽和生活需求，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到了空前的發(fā)展。土地所有證的出現(xiàn)，使農(nóng)民們?cè)谕恋厣系囊磺猩a(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)都具有法律效力。

第二階段（1954年-1978年）：在這一時(shí)期，農(nóng)村的經(jīng)營生產(chǎn)從上一時(shí)期自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)逐漸發(fā)展成人民公社，土地也由農(nóng)民自己所有逐漸歸為集體所有，農(nóng)村的生產(chǎn)由各地區(qū)的人民公社實(shí)行統(tǒng)一的生產(chǎn)經(jīng)營，但這種集體組織進(jìn)行產(chǎn)出管理并進(jìn)行平均分配的生產(chǎn)模式并不利于農(nóng)民勞動(dòng)積極性的提高，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)也受到了嚴(yán)重的阻礙。在這一階段的土地制度并沒有收到預(yù)期的效果。由于這一時(shí)期農(nóng)村的土地所有權(quán)歸屬于集體組織，農(nóng)民個(gè)人無法決定土地流轉(zhuǎn)，所以，土地流轉(zhuǎn)也不可能存在。

第三階段（1978年至今）：在這一時(shí)期，經(jīng)歷了改革開放的新中國，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在安徽鳳陽試行成功并獲得認(rèn)可之后，在我國大規(guī)模的施行。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使農(nóng)民們擁有土地的使用權(quán)和承包權(quán)，但所有權(quán)仍屬于集體，這一階段的農(nóng)村土地制度改革調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，推動(dòng)了我國農(nóng)業(yè)快速發(fā)展。土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象也在這一時(shí)期開始出現(xiàn)。

在這一時(shí)期我國土地制度的發(fā)展又可以分為三步，1978年至1984年是這一時(shí)期土地制度改革的第一步，在這將近七年的時(shí)間里，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制普遍在我國農(nóng)村實(shí)行起來，這種需要農(nóng)民自給自足的土地制度，使得農(nóng)村各家各戶的糧食產(chǎn)量最后都?xì)w農(nóng)民自己所有，這再一次激發(fā)起農(nóng)民們的勞動(dòng)生產(chǎn)積極性，直接帶來了我國農(nóng)業(yè)的大發(fā)展。第二步在1984年至2002年，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，越來越多的農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市，勞動(dòng)力流動(dòng)加快，土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象在各地也紛紛出現(xiàn)。2002年至今為第三步，在這一階段各項(xiàng)保證土地流轉(zhuǎn)健康發(fā)展的法律法規(guī)相繼出臺(tái)，全國各地政府都積極推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，合作生產(chǎn)經(jīng)營模式在農(nóng)村得到廣泛使用，我國的土地制度也逐漸完善。

2 新型城鎮(zhèn)化與土地制度的聯(lián)系

2.1 新型城鎮(zhèn)化對(duì)我國土地制度的影響

新型城鎮(zhèn)化就是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，鞏固城鎮(zhèn)之間產(chǎn)業(yè)互聯(lián)互動(dòng)，節(jié)約各種自然資源，維護(hù)人們賴以生存的生態(tài)環(huán)境，以此為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)城市規(guī)模擴(kuò)大、人民生活水平提高的城鎮(zhèn)化。我國推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化一方面會(huì)帶來城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展、城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大；另一方面，也會(huì)導(dǎo)致城市用地緊張，農(nóng)耕用地不足等問題。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城市郊區(qū)與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村的土地都會(huì)被規(guī)劃為城市用地，這就必然導(dǎo)致曾經(jīng)的農(nóng)用地、開發(fā)區(qū)用地等土地的性質(zhì)、用途、價(jià)格、使用方式等發(fā)生改變。這也就需要完善現(xiàn)行的土地制度來與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展相匹配。

2.2 土地制度對(duì)新型城鎮(zhèn)化的影響

新型城鎮(zhèn)化所要達(dá)到的目標(biāo)就在于城市帶動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。而合理的土地制度則能夠促進(jìn)城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間在土地上的協(xié)調(diào)使用，既要推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，又要保證耕地面積充足，使土地資源配置達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)。所以，土地制度的合理性是新型城鎮(zhèn)化成功推進(jìn)的必要條件。首先，科學(xué)的土地制度能夠?qū)崿F(xiàn)土地資源協(xié)調(diào)分配，合理劃分城市用地和農(nóng)村用地。新型城鎮(zhèn)化的要求是不僅要擴(kuò)大城市規(guī)模，還要維持糧食產(chǎn)量，所以科學(xué)合理的土地分配有利于我國各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)的和諧健康發(fā)展，同時(shí)也有利于我國經(jīng)濟(jì)市場正常運(yùn)行，提高人民生活水平。其次，合理的土地制度有利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)必需用地，城市發(fā)展需要用地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展同樣需要土地，要保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地，才能真正做到土地資源協(xié)調(diào)配置。最后，完善的土地制度能夠保證土地合理利用，為改善我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，推動(dòng)我國城鎮(zhèn)化奠定基礎(chǔ)。

3 新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中我國土地制度存在的問題

3.1 土地產(chǎn)權(quán)方面

雖然，土地制度的制定要以土地產(chǎn)權(quán)的明確為核心。但我國現(xiàn)行土地制度對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的概念界定依然十分模糊。再者，農(nóng)民自身缺乏組織性和法律保護(hù)意識(shí)，這就給許多不法分子提供了“可乘之機(jī)”，造成了國有土地、集體土地、農(nóng)民個(gè)人土地之間的互相侵權(quán)，每年，有大量的土地被非法買賣、轉(zhuǎn)讓、抵押，大量的農(nóng)用耕地被強(qiáng)行占有、改建，嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民的利益，土地買賣過程中的偷稅、漏稅現(xiàn)象也屢見不鮮。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，因?yàn)闆]有合理的土地產(chǎn)權(quán)制度作保障，政府部門在征用、使用土地方面處于完全強(qiáng)勢的地位，由于土地產(chǎn)權(quán)模糊，政府部門一直壟斷著建設(shè)用地、商業(yè)用地等的審批和土地用途的更改，這也直接導(dǎo)致農(nóng)民的土地權(quán)利容易受到侵害。

3.2 土地流轉(zhuǎn)方面

雖然，改革開放以來，經(jīng)過將近四十年的發(fā)展，我國的土地流轉(zhuǎn)制度日趨完善，但是，新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，促進(jìn)了我國土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展，同時(shí)也使得我國土地流轉(zhuǎn)制度的許多問題暴露出來。例如農(nóng)民私自進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)較多、農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)方面的法律意識(shí)淡薄、農(nóng)村市場化程度低等，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民的利益受到損害的事件時(shí)有發(fā)生；當(dāng)前，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，大量的農(nóng)村青壯勞動(dòng)力都選擇進(jìn)入城市打工，農(nóng)村的常住人口大部分是留守老人和青少年，這也就直接導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)力低下，大部分土地存在閑置的情況；另外，鮮有先進(jìn)科技研究成果進(jìn)入農(nóng)村，農(nóng)村與城市的信息化水平依然有差距，農(nóng)村生產(chǎn)力水平有限，科技含量較低，難以形成生產(chǎn)規(guī)模，導(dǎo)致越來越多的農(nóng)民離開農(nóng)村，到城市尋找較高薪金的工作。

3.3 土地征收方面

由于土地征收直接影響著農(nóng)民的切身利益，因此一直受到政府和農(nóng)民們的密切關(guān)注。作為土地制度中的重要部分，我國現(xiàn)行土地制度中對(duì)土地征收的規(guī)定還不夠完善，地方政府暗箱操作，擅自更改土地利用方式的現(xiàn)象頻繁發(fā)生；一些官員為了增加政績，加快晉升，不顧當(dāng)?shù)赝恋乩靡?guī)劃，不聽取百姓意愿，盲目進(jìn)行城市化建設(shè)，亂征地、亂占地、把農(nóng)民手中的耕地田變?yōu)樯虡I(yè)用地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，農(nóng)民的利益在城市發(fā)展面前被輕視，甚至無視，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展怎能實(shí)現(xiàn)？還有一些地方政府，刻意壓低、扣發(fā)農(nóng)民土地征收補(bǔ)貼，使農(nóng)民在既失去了賴以生存的土地，又沒有得到應(yīng)得的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，每年因?yàn)檎鞯匮a(bǔ)助發(fā)放不到位所引發(fā)的農(nóng)民對(duì)政府不滿的事件也時(shí)有發(fā)生。

4 新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地制度改革的建議

4.1 健全現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度

健全我國現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度，首先要明確農(nóng)村土地的所有權(quán)在村農(nóng)民手中，要明確農(nóng)民和集體的概念；其次要對(duì)農(nóng)村土地的各項(xiàng)信息進(jìn)行細(xì)致認(rèn)真的統(tǒng)計(jì)調(diào)查整理，例如土地區(qū)位、土地面積、土地質(zhì)量、土地利用方式等情況都要進(jìn)行詳細(xì)記載，方便各種用途的土地能夠進(jìn)行確權(quán)登記；最后，可以探索尋求科學(xué)的農(nóng)村股權(quán)分紅方法，在保證農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上，將集體土地所有權(quán)細(xì)化到各個(gè)村民小組，使每一位村民能夠?qū)Π凑展蓹?quán)進(jìn)行分紅，使農(nóng)民對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)行使相應(yīng)的權(quán)利。

4.2 完善土地征收制度

完善土地征收制度，首先，政府要從自身做起，合理按照規(guī)劃征收農(nóng)用土地，盡量減少征用土地面積，維護(hù)農(nóng)民的正當(dāng)合法權(quán)益，嚴(yán)禁再次出現(xiàn)政府壟斷土地征收的局面，避免因征地而產(chǎn)生人民與政府之間的隔閡；其次，也要充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的作用，允許達(dá)到市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民們的私營土地產(chǎn)業(yè)進(jìn)入土地市場；最后，政府要明確征收土地的最終目的還是要為人民服務(wù)，要盡量避免過于主觀的土地征收，土地征收監(jiān)管機(jī)構(gòu)也要嚴(yán)格把控政府征收土地的流程和后續(xù)使用情況。政府還應(yīng)適當(dāng)增加征收土地補(bǔ)償款，努力維護(hù)農(nóng)民們的合法權(quán)益。

4.3 優(yōu)化相關(guān)制度改革

4.3.1 優(yōu)化我國現(xiàn)行戶籍制度

首先，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)必然帶來城市人口的逐漸增多，農(nóng)村人口的減少，要盡快取消城市、農(nóng)村戶口的區(qū)分，讓城市居民和農(nóng)村居民享有平等的公民權(quán)利，消除人口轉(zhuǎn)移在戶籍方面的難點(diǎn)。其次，要適當(dāng)放寬與人口轉(zhuǎn)移有關(guān)的各項(xiàng)規(guī)定，以方便農(nóng)民到城市居住。最后，戶籍制度的改革要與醫(yī)療、教育等各項(xiàng)民生制度協(xié)調(diào)統(tǒng)一進(jìn)行，推動(dòng)我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速發(fā)展。

4.3.2 完善社會(huì)保障制度

首先，隨著新型城鎮(zhèn)化的日益發(fā)展，我國要盡快出臺(tái)統(tǒng)一的全國城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系，以完善我國社會(huì)保障制度，同時(shí)也可以為進(jìn)入城市生活的農(nóng)民消除農(nóng)民內(nèi)心的不穩(wěn)定因素，降低他們對(duì)農(nóng)地保障的依賴。其次，在農(nóng)民在進(jìn)入城市生活之后，要繼續(xù)落實(shí)農(nóng)民們?cè)谵r(nóng)村的固有資產(chǎn)還可以為他們發(fā)揮抵押和保障等功能，落實(shí)對(duì)進(jìn)城農(nóng)民們的醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的保障。最后，要盡快建立和完善有關(guān)農(nóng)民的有效培訓(xùn)機(jī)制，加大對(duì)農(nóng)民的教育培訓(xùn)力度，提高農(nóng)民在城市中的生存能力和競爭能力。

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