關于加強海洋生態(tài)文明制度體系建設的研究

許 妍，梁 斌，洛 昊，于春艷，蘭冬東，馬明輝

（國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心，遼寧 大連 116023）

引 言

生態(tài)文明制度建設是生態(tài)文明建設的重要組成部分，是貫徹和落實生態(tài)文明建設的根本性保障。生態(tài)文明制度是否系統(tǒng)和完整，是否具有先進性，在一定程度上代表了生態(tài)文明水平的高低。黨的十八屆三中全會提出了要“加快生態(tài)文明制度建設”“建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”的新思路和新部署。十八屆四中全會報告進一步明確指出“要用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境，強化生產(chǎn)者環(huán)境保護的法律責任，大幅度提高違法成本。建立健全完善相關法律法規(guī)制度，促進生態(tài)文明建設”。十九大又再次提出要加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國，強調(diào)要改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，完善生態(tài)環(huán)境管理制度。這充分彰顯了國家對生態(tài)文明制度建設的高度重視，更表明了生態(tài)文明制度建設的現(xiàn)實緊迫性。當前，生態(tài)文明建設從理論到制度，從倡導到落實已全面開展，構建科學的制度體系已經(jīng)成為深入推進生態(tài)文明建設的首要任務。全國海洋工作會議上明確提出“著力推動海洋開發(fā)方式向循環(huán)利用型轉(zhuǎn)變，重點是加快海洋生態(tài)文明制度建設”；在海洋生態(tài)環(huán)境保護工作專題調(diào)研中，制度建設再次被明確要求并做出具體部署。由此可見，加強制度建設正成為推進海洋生態(tài)文明建設的重中之重。目前，雖然我國海洋生態(tài)文明建設實踐工作取得了顯著成效，但制度建設尚沒有相應的完善起來。隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展及沿海地區(qū)人口增長，必然導致對海域空間提出持續(xù)增長的數(shù)量需求和質(zhì)量安全需求[1]，為此，未來要繼續(xù)推進海洋生態(tài)文明建設，就必須以制度為突破口，不斷探索完善海洋生態(tài)文明建設的機制保障，積極構建產(chǎn)權清晰、多元參與、激勵約束并重、系統(tǒng)完整的海洋生態(tài)文明制度體系，逐步形成適應生態(tài)文明理念要求的“硬約束”，使海洋生態(tài)文明建設的各項工作都有章可循，有法可依。

1 我國現(xiàn)有生態(tài)文明制度的歸納與分析

生態(tài)文明制度是指在全社會制定或形成的一切有利于支持、推動和保障生態(tài)文明建設的各種引導性、規(guī)范性和約束性規(guī)定和準則的總和[2，3]。從國家層面看，生態(tài)文明制度建設主要反映在國家發(fā)展的重大部署中。通過對既有生態(tài)文明制度進行梳理與總結，可將生態(tài)文明制度大體概括為生態(tài)文明決策制度、生態(tài)文明評價制度、生態(tài)文明管理制度、生態(tài)文明考核制度。

1.1 生態(tài)文明決策制度

生態(tài)文明決策制度是那些以一種最具權威性和機構實體化程度最高的形式規(guī)定與規(guī)范著人、社會與自然之間和諧共生目標以及相應的社會與個體行為要求的生態(tài)文明制度。尤其是指由國家中生態(tài)文明政策議題或領域主要立法、執(zhí)法和司法制度所組成的“生態(tài)文明國家”或“環(huán)境國家”體制，負責生態(tài)文明建設基本目標、總體規(guī)劃、重要法規(guī)與重大政策的制定與貫徹落實。目前，我國與生態(tài)文明建設相關的法律法規(guī)主要有《環(huán)境保護法》，與海洋生態(tài)文明建設相關的法律法規(guī)主要有《海洋環(huán)境保護法》《海域使用管理法》《海島保護法》《漁業(yè)法》《海上交通安全法》等及與之相配套的實施條例和標準等。目前，資源環(huán)境問題已在我國許多法律法規(guī)和政策之中得到體現(xiàn)，但資源節(jié)約和環(huán)境保護，尤其是再生資源回收利用方面的法規(guī)建設仍然是薄弱環(huán)節(jié)，有利于資源環(huán)境保護的制度建設還存在大量空白，有關產(chǎn)業(yè)方面的立法偏少；同時現(xiàn)有法規(guī)還存在重復和矛盾的地方，導致法律的操作性差。在資源環(huán)境監(jiān)測，環(huán)境執(zhí)法職責、崗位、程序等方面，缺乏明確的法律規(guī)定。

1.2 生態(tài)文明管理制度

生態(tài)文明管理制度是生態(tài)文明決策制度的具體細化與分解，其實施關系著決策制度的成效與成敗。因該類制度種類繁多，形態(tài)各異，而且涉及從經(jīng)濟生產(chǎn)到大眾生活的方方面面，很難做出一種詳盡的列單式敘述，故將該類制度劃分為規(guī)劃類、環(huán)境類、資源類和管理類進行闡述。規(guī)劃類如全國主體功能區(qū)劃、海洋經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃、生態(tài)紅線等通過建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實用途管制。環(huán)境類包括排污收費制度、限期治理污染制度、排污申報登記制度、環(huán)境保護許可證制度、污染集中控制制度、重點海域污染物總量控制制度等，主要通過相關制度的實施，污染物監(jiān)管與控制，推進行業(yè)性和區(qū)域性特征污染物監(jiān)管與控制，使污染減排與行業(yè)優(yōu)化調(diào)整、區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善緊密銜接。資源類包括耕地保護制度、水資源管理制度、圍填海計劃管理制度等。目前，正在健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源所有者職責。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責。管理類包括防止船舶污染海域管理條例、海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例、海洋傾費管理條例、防治海岸工程建設項目污染損害海洋環(huán)境管理條例等。綜上，我國雖然形成了一批資源節(jié)約和環(huán)境保護的規(guī)章制度和管理條例，但綜合多、專門少、標準低、要求寬，可操作性差，缺乏約束力和強制力，遠遠不適應建設“兩型社會”的需要。因此，要加快轉(zhuǎn)變立法方向，調(diào)整立法重點，盡快建立起支撐“兩型社會”建設的資源環(huán)境管理制度體系。

1.3 生態(tài)文明評價制度

評價制度是指政府行政許可審批前，對待批項目可能造成的環(huán)境、生態(tài)影響進行分析、預測和評估，可為管理制度提供依據(jù)與支撐。如工業(yè)項目必須通過環(huán)境影響評價、安全評價等；采礦項目必須通過礦山地質(zhì)環(huán)境影響評價，礦山安全評價等。已有的評價制度主要包括環(huán)境影響評價制度及相關的政策環(huán)評、戰(zhàn)略環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評等。海洋方面包括海洋工程與海岸工程環(huán)境影響評價制度、海域使用論證等。目前，規(guī)劃環(huán)境影響評價和建設項目環(huán)境影響評價的聯(lián)動機制尚未健全，指標設置、評價標準方面仍有待改進。生態(tài)文明建設要求把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標體系。把經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護、生態(tài)文明制度、生態(tài)文化、生態(tài)人居等內(nèi)容作為重點納入到目標體系中。因此，需要把自然生態(tài)環(huán)境價值及增減變化納入到國民經(jīng)濟核算體系中，真正將其作為國民財富的重要組成部分，經(jīng)濟社會發(fā)展綠色評價制度是我們大力推進生態(tài)文明建設過程中必須實現(xiàn)。

1.4 生態(tài)文明獎懲制度

生態(tài)文明獎懲制度是大力推進生態(tài)文明建設過程中需要創(chuàng)建與逐步完善的制度。它的重要性不僅在于使黨和政府的生態(tài)文明建設政策推動有一個可以操作的抓手，以便做到獎優(yōu)罰劣、有序推進，更為重要的是，它可以使生態(tài)文明建設的總體目標與戰(zhàn)略部署制度化為一些明確而具體的剛性規(guī)范與約束，同時使政府機構和民眾自身都更自覺地致力于生態(tài)文明建設的目標。目前，生態(tài)文明獎懲制度尚不完善，已有的環(huán)境保護目標責任制、生態(tài)補償制度、環(huán)境損害賠償制度等仍需進一步建立健全。十八大提出要將反映生態(tài)文明建設水平和環(huán)境保護成效的指標納入地方領導干部政績考核體系，大幅提高生態(tài)環(huán)境指標考核權重。在限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，主要考核生態(tài)環(huán)保指標。嚴格領導干部責任追究，對領導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計。建立自然生態(tài)環(huán)境保育的激勵約束機制，對造成自然生態(tài)環(huán)境增減變化的行為人進行獎懲。建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。對造成生態(tài)環(huán)境損害的責任者嚴格實行賠償制度，依法追究刑事責任。

2 海洋生態(tài)文明建設體制機制的改革策略研究

海洋經(jīng)濟時代的到來和海洋生態(tài)文明建設的提出，對于傳統(tǒng)的海洋管理體制機制帶來了很大挑戰(zhàn)。目前，沿海地區(qū)已經(jīng)成為驅(qū)動國民經(jīng)濟發(fā)展的主體力量，海洋經(jīng)濟的快速發(fā)展，對統(tǒng)籌協(xié)調(diào)保護海洋、維護修復海洋環(huán)境提出了更迫切的需求。而頂層設計、部門協(xié)調(diào)、保持工作成效的持續(xù)穩(wěn)定都需要制度和機制的建立與完善。改革現(xiàn)有體制，建立完善有效機制，有利于推動海洋環(huán)境保護工作實現(xiàn)從以行政手段為主向綜合運用法律、經(jīng)濟、技術和行政手段的轉(zhuǎn)變，切實解決資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化等突出海洋環(huán)境問題[4]。

2.1 改革體制，形成推進海洋生態(tài)文明制度建設和實施的合力

走向海洋生態(tài)文明的新時代、建設美麗海洋，是實現(xiàn)“兩個百年”目標的重要保障。然而，現(xiàn)行海洋生態(tài)文明制度難以對海洋生態(tài)文明建設進行科學合理的整體部署和設計，難以形成海洋生態(tài)文明的建設合力，迫切需要進行海洋生態(tài)文明體制改革試點，帶動和引領海洋生態(tài)文明建設[5]。海洋生態(tài)文明制度建設事關全社會方方面面，涉及政府、行業(yè)、企業(yè)及公眾，必須正確處理好中央和地方、全局和局部、當前和長遠的關系，根據(jù)海洋生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性、整體性特點，按照政府決策、部門聯(lián)動、企業(yè)主體、公眾參與、各方配合的思路，推進政府、企業(yè)、公眾不同層面的海洋生態(tài)環(huán)境管理體制改革，形成海洋生態(tài)文明制度建設和實施的合力。

明確相關部門任務分工和分級責任，建立高效有力的協(xié)調(diào)機制和工作機制。政府是生態(tài)文明建設的領軍人和推動者，承擔著制定生態(tài)文明發(fā)展的戰(zhàn)略、決策的頂層設計[6]。因此，有必要成立海洋生態(tài)文明建設領導小組，明確行政主管部門和沿海地方政府在海洋生態(tài)文明建設中的任務分工和分級責任，加強組織領導、協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理，切實改變以往監(jiān)管分散、令出多門、執(zhí)法不統(tǒng)一的局面。構建沿海地方政府的海洋生態(tài)環(huán)境管理綜合協(xié)調(diào)機制，做好海洋、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、水利等各涉海部門保護管理行動策略和工作布局的統(tǒng)籌銜接。

發(fā)揮企業(yè)科技創(chuàng)新的主體地位，建立和完善綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展機制。大力發(fā)展技術、資本密集型節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)。建立和完善海洋生態(tài)文明建設科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化機制，提高綜合集成創(chuàng)新能力。強化企業(yè)技術創(chuàng)新主體地位，發(fā)揮市場對低碳綠色環(huán)保發(fā)展方向和技術路線選擇的決定性作用。圍繞提高近海資源利用水平和深海戰(zhàn)略性資源的儲備需求，加快重大技術的研發(fā)和裝備制造，推進潮汐能、波浪能發(fā)電技術的應用，提高創(chuàng)新能力和產(chǎn)業(yè)化水平。

鼓勵公眾積極參與。公眾是生態(tài)文明建設的踐行者、中流砥柱和力量源泉。規(guī)范和完善公眾的知情權、參與權和監(jiān)督權，及時準確披露環(huán)境等社會責任信息，企業(yè)的環(huán)境信息必須公開透明，保護公眾的海洋環(huán)境利益；深入開展海洋生態(tài)環(huán)境保護的基礎教育，提高公眾保護海洋生態(tài)環(huán)境的自覺性，鼓勵社會各界參與海洋生態(tài)保護與建設。在建設項目立項、實施、后評價等環(huán)節(jié)，有序增強公眾的參與程度，建立公眾否決建設項目的管理規(guī)定。培育和引導海洋生態(tài)文明建設領域的各類現(xiàn)代社會組織健康有序發(fā)展，發(fā)揮民間環(huán)保組織和志愿者的作用。

2.2 完善機制，激發(fā)推進海洋生態(tài)文明制度建設和實施的動力

機制能夠在制度框架內(nèi)鼓勵企業(yè)、社會非盈利組織和個人參與海洋生態(tài)建設和資源環(huán)境保護的積極性和有效性，要重視生態(tài)環(huán)境保護機制、監(jiān)管機制、考核機制、獎懲機制等實施機制的建設，通過實施機制的建設保障科學發(fā)展觀、和諧社會觀、生態(tài)文明觀、正確政績觀等真正落到實處。

完善海洋生態(tài)、資源、環(huán)境監(jiān)管制度和總量控制制度。當前海洋生態(tài)環(huán)境保護方面的制度有很多，但不系統(tǒng)，不完整，在源頭上，沒有建立起有效防范的制度；在過程中，沒有建立起嚴密監(jiān)管的制度，海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度和資源環(huán)境總量控制制度還很不健全。完善的海洋生態(tài)文明制度是推進海洋生態(tài)文明建設順利開展的動力機制，更是我國沿海經(jīng)濟社會發(fā)展與海洋生態(tài)文明建設實現(xiàn)共贏的重要前提。

健全責任追究制度和績效考評機制。責任追究與績效考評機制是依靠制度引導政府施政導向的最有力手段。保護海洋生態(tài)環(huán)境必須依靠制度，必須建立和完善海洋生態(tài)文明考核評價制度。要將政府考核、公眾考核與專家考核相結合，改變政府績效考核主體單一化的局面，建立健全公眾參與及公開透明的協(xié)商對話機制，加大執(zhí)法檢查力度，做到有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究，徹底杜絕“守法成本高、違法成本低”的現(xiàn)象。

建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護修復和污染防治區(qū)域聯(lián)動機制。由上級政府牽頭成立跨區(qū)域的海洋生態(tài)文明建設協(xié)調(diào)機構，根據(jù)源—匯響應關系劃定陸海污染防治區(qū)，制定和落實區(qū)域內(nèi)主要河口和海灣的排污總量控制制度，對導致區(qū)域海洋環(huán)境容量超載的主要入海河流試點推行流域限批和海域限批的聯(lián)動機制。

3 海洋生態(tài)文明建設的制度體系保障框架研究

海洋生態(tài)文明制度是指以保護和建設海洋生態(tài)環(huán)境為核心，調(diào)整人與海洋生態(tài)環(huán)境關系的規(guī)范，是關于推進海洋生態(tài)文化建設、海洋生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、海洋生態(tài)消費行為、海洋生態(tài)環(huán)境保護、海洋生態(tài)資源開發(fā)、海洋生態(tài)科技創(chuàng)新等一系列制度的總稱。它能合理限制人類的開發(fā)行為，保持和恢復生態(tài)環(huán)境，完善環(huán)境法律體系，正式制度包括環(huán)境法律、環(huán)境規(guī)章、環(huán)境政策等；非正式制度包括環(huán)境意識、環(huán)境觀念、環(huán)境風俗、環(huán)境習慣、環(huán)境倫理等[7，8]。

海洋生態(tài)文明制度建設是海洋生態(tài)文明建設的重要組成部分，是貫徹和落實海洋生態(tài)文明建設的根本性保障。在生態(tài)文明建設總體目標的要求下，把源頭、過程、后果的全過程相結合，按照“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的思路[9]，構建海洋生態(tài)文明制度體系框架，用制度推進建設、規(guī)范行為、落實目標、懲罰問責，使制度成為保障海洋生態(tài)文明持續(xù)健康發(fā)展的重要條件。將海洋生態(tài)文明建設的制度體系總體分為源頭防范制度、過程監(jiān)管制度、后果嚴懲制度三大根本制度，又將其分為生態(tài)文明決策制度、生態(tài)文明管理制度、生態(tài)文明評價制度、生態(tài)文明獎懲制度等四大基本制度，具體包括健全產(chǎn)權制度、用途管理制度、海洋生態(tài)紅線制度、海洋資源環(huán)境監(jiān)測預警機制、海洋生態(tài)補償制度、政府責任績效考核制度等若干具體制度，最終由根本制度—基本制度—具體制度共同構成了海洋生態(tài)文明制度的完整體系（圖1）。

圖1 海洋生態(tài)文明制度建設體系框架Fig.1 Framework of the system of marine ecological civilization

3.1 建立有效的源頭防范制度

在源頭上要健全產(chǎn)權制度和用途管制制度[10]，防止損害海洋生態(tài)環(huán)境的行為，提高海洋資源配置效率。

健全海域資源產(chǎn)權登記制度。健全產(chǎn)權制度，進行確權登記，對海洋生態(tài)空間包括海岸帶、養(yǎng)殖區(qū)、灘涂進行統(tǒng)一的確權登記。明確產(chǎn)權關系，明確國土空間自然資源資產(chǎn)的所有者、使用者、監(jiān)管者及其權責利關系，形成歸屬明晰、權責明確、監(jiān)管高效的海洋自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度。完善海域權屬核查與海籍調(diào)查制度以及海域權屬登記管理體系。建立公共海域資源產(chǎn)權管理制度，制訂專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架海域構筑物建設和保護管理制度。

建立海洋資源用途管制制度。對用途進行嚴格管制，編制的區(qū)域規(guī)劃、布局的重大項目必須符合海洋功能定位。明確各類海洋空間開發(fā)、利用及保護的邊界，對不同海洋功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)項目實行不同的環(huán)境準入制度和評價標準。實現(xiàn)能源、生物資源及礦產(chǎn)資源按質(zhì)量進行分級，實現(xiàn)梯級利用。

建立海洋生態(tài)紅線制度。研究紅線區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量基準、污染排放標準和總量控制限值的確定辦法，提出環(huán)境質(zhì)量、污染排放、總量控制、禁止開發(fā)區(qū)域等具有約束力的紅線管控體系劃分方法和管理技術要點。通過制定海洋生態(tài)紅線，嚴格準入制度，實行最嚴格的海洋用途管理、資源節(jié)約管理，強化規(guī)劃，嚴格審查，禁止不符合用途管制和節(jié)約標準的開發(fā)活動，確保我國重要海洋生態(tài)功能區(qū)、海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、海洋脆弱區(qū)的主導功能得到有效保護。

建立入海污染物總量控制制度。從我國海洋發(fā)展實際情況出發(fā)，依據(jù)近岸海域環(huán)境功能區(qū)和海洋功能區(qū)的環(huán)境保護要求，以及海域自然環(huán)境容量特征，制定污染物排海總量控制制度實施辦法，確定氮、磷、化學需氧量、石油類等重點污染物排?？偭靠刂浦笜?、分地區(qū)的主要污染物排放控制數(shù)量以及相應的責任追究。建立實施陸海統(tǒng)籌的上下游、陸海間斷面考核機制，開展流域海域污染聯(lián)防聯(lián)控。加大入海排污口監(jiān)管和聯(lián)合執(zhí)法力度，限時取締非法或設置不合理的入海排污口。推進排污權交易，出臺排污權有償使用和交易試點工作指導意見。完善陸源排海許可制度和企事業(yè)單位污染物排海總量控制制度，成立海洋排污權交易中心。在進一步落實明確初始總量—分配制度的基礎上，明確污染負荷的分配，推動并規(guī)范跨區(qū)域、跨行業(yè)、多用戶間的排污權交易實踐。

實施自然岸線保有率控制制度。逐級細化分解自然岸線保護目標至沿海各級政府，嚴格限制改變海岸自然屬性的開發(fā)利用活動，集中布局確需占用岸線的建設用海。編制海岸線開發(fā)利用與保護規(guī)劃，出臺自然岸線保有率控制管理文件及自然岸線統(tǒng)計調(diào)查相關標準規(guī)范，建立基于遙感影像和海域動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)的自然岸線年度統(tǒng)計調(diào)查技術體系，實現(xiàn)對全國縣級以上行政區(qū)域自然岸線保有率的常態(tài)化統(tǒng)計。

海洋工程區(qū)域限批制度。依據(jù)海洋資源環(huán)境承載能力評估結果，實行對海洋資源環(huán)境超載區(qū)內(nèi)各類建設項目的分類限批制度，提高資源環(huán)境準入門檻：在海域空間資源衰竭嚴重的超載區(qū)，暫停審批區(qū)域內(nèi)新增圍填海、岸線利用項目；在海洋生態(tài)破壞嚴重的超載區(qū)，暫停審批該區(qū)域內(nèi)對受損海洋生態(tài)系統(tǒng)有影響的新建海洋工程、海岸工程項目；在海洋環(huán)境污染嚴重的超載區(qū)，暫停審批該區(qū)域內(nèi)除污染防治、循環(huán)經(jīng)濟及生態(tài)修復以外的新建海洋和海岸工程項目；禁止沿海地區(qū)節(jié)能減排控制產(chǎn)業(yè)以及產(chǎn)能嚴重過剩產(chǎn)業(yè)新上馬項目的審批，適度提高沿海地區(qū)鋼鐵、建材、船舶等產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)的能源消耗、污染物排放標準，促進沿海港口建設布局的調(diào)整優(yōu)化。海洋資源環(huán)境超載區(qū)建設項目限批制度的實施，應根據(jù)區(qū)域內(nèi)海洋資源環(huán)境承載能力動態(tài)評估結果進行年度動態(tài)調(diào)整，對于經(jīng)采取有效措施修復或恢復受損海洋資源環(huán)境系統(tǒng)的區(qū)域，予以解除限批決定。

3.2 建立嚴密的過程監(jiān)管制度

在發(fā)展和開發(fā)過程中健全海洋空間開發(fā)保護制度和海洋資源環(huán)境管理制度，約束地方與企業(yè)行為，保護和修復海洋生態(tài)系統(tǒng)。

建立海洋資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警機制。將海洋資源環(huán)境承載力監(jiān)測預警工作納入國家和地方海洋環(huán)境保護規(guī)劃體系之中，加強統(tǒng)籌規(guī)劃和能力建設，逐步構建部門協(xié)同、上下聯(lián)動的海洋資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警體系，并在重點海域建立海洋資源環(huán)境承載能力立體監(jiān)測監(jiān)控系統(tǒng)，充分發(fā)揮海洋資源環(huán)境超載風險預警效能，實施海洋生態(tài)環(huán)境損害和資源不當利用的超載風險信息警報或警告制度。同時，積極推進建立基于海洋資源環(huán)境承載能力的科學管理和決策機制，對海洋超載區(qū)實行嚴格的限制性措施。設立經(jīng)常性財政專項資金，用于區(qū)域內(nèi)海洋資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警體系的整合建設和業(yè)務運行。

嚴格實施圍填海總量控制制度。圍填海計劃指標納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃，實行指令性管理，建立圍填海計劃臺賬管理制度。加大閑置圍填海處置力度，制定存量使用管理辦法。

強化海域資源有償使用制度。建立海域使用金征收標準的動態(tài)調(diào)整機制，細化海域使用金征收類型、方式，提高征收標準。加強市場對海域資源配置的調(diào)控作用，逐步減少海域資源的行政配置，建立健全海域使用權招拍掛出讓制度，出臺海域使用權抵押貸款政策。

健全完善海洋生態(tài)補償制度。開展海洋生態(tài)環(huán)境補償機制的政策研究，加快建立海洋生態(tài)補償制度，明確補償標準、資金來源、補償渠道，探索多樣化的生態(tài)補償模式。按照生態(tài)補償原則，建立流域?qū)Ｓ?、開發(fā)地區(qū)對保護地區(qū)、生態(tài)受益地區(qū)對生態(tài)保護地區(qū)等的跨區(qū)域生態(tài)補償機制，研究制定各類開發(fā)活動的補償性生態(tài)建設實施辦法；加強與現(xiàn)行財稅政策的銜接，逐步建立、完善生態(tài)環(huán)境補償機制，提高生態(tài)補償效果，促使海洋生態(tài)補償逐步走上制度化、規(guī)范化軌道。建立地區(qū)間橫向生態(tài)補償機制，通過資金補助、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等方式，引導生態(tài)受益地區(qū)對海洋保護地區(qū)、流域?qū)Ｑ蟮难a償。

加強海洋資源環(huán)境監(jiān)管機制。整合海洋資源及環(huán)境保護的監(jiān)管資源，加強法律監(jiān)督、行政監(jiān)察、公眾監(jiān)督，加大違法行為查處和懲罰力度；加強對浪費能源資源、違法排污、破壞海洋生態(tài)環(huán)境的執(zhí)法監(jiān)察，建立海洋資源環(huán)境監(jiān)管機構統(tǒng)一且獨立開展行政執(zhí)法的機制，加強行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，加強海洋基層執(zhí)法隊伍建設，強化海洋工程全過程監(jiān)管，加強海洋工程建設項目的事中事后監(jiān)管。

建立公眾參與和社會監(jiān)督機制。積極調(diào)動公眾參與海洋生態(tài)文明建設的積極性，建立海洋生態(tài)文明建設決策與管理信息公布機制，鼓勵公民個人和社會團體積極參與到海洋生態(tài)文明建設整個過程來，對海洋生態(tài)文明建設決策管理提供建設性意見和監(jiān)督批評；開展各種形式的海洋生態(tài)文明建設主體實踐活動，形成全社會人人參與的機制；建立政府與民間環(huán)保組織定期的對話溝通機制，增進雙方的溝通和了解；鼓勵、引導現(xiàn)有的成熟的環(huán)保志愿者隊伍建立民間環(huán)保組織，為公眾的有序參與提供制度化、組織化保障；鼓勵與支持民間團體和社會公眾參與創(chuàng)建海洋生態(tài)文明建設的各項活動，對為環(huán)境整治和生態(tài)建設作出突出貢獻的單位和個人給予獎勵等。

3.3 建立明確的后果懲治制度

政府是社會的管理者，是推動社會和經(jīng)濟發(fā)展的領導力量。當經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的矛盾日益激化，就必須強化政府的環(huán)境管理職能。在事后管控上，應在把握海洋生態(tài)文明建設的正確方向基礎上，建立政府績效考核制度和責任追究制度，對造成海洋生態(tài)環(huán)境損害的地方領導要終身追究責任，對企業(yè)要嚴厲懲罰。

建立實施面向沿海各級政府的海洋生態(tài)文明建設績效考核制度。成立海洋生態(tài)文明建設考核評價機構，建立海洋生態(tài)文明績效考核體系，健全完善考核辦法和獎懲制度，建立科學的評價指標體系與評價標準，設定海洋資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益方面的“約束性指標”，分解落實各沿海省（市）目標任務和分級責任，強化目標責任考核。重點考核各級黨委、政府及主管領導在海洋資源管理和生態(tài)環(huán)境保護等方面的整體績效，作為干部選拔、評優(yōu)評獎、責任追究的重要依據(jù)。

建立海洋生態(tài)環(huán)境損害責任追究制度。建立實施領導干部問責機制，制定海洋生態(tài)環(huán)境保護紀律處分條例，修訂完善海域使用管理紀律處分條例，對行政不作為、亂作為，以及違法違規(guī)、不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策并造成嚴重后果的領導干部，實行倒查問責和懲處機制。建立實施海洋資源環(huán)境審批咨詢單位和專家論證評審意見終身負責制，對違背職業(yè)操守并造成嚴重后果的，依法依規(guī)追究相關人員責任。

實行最嚴格的海洋環(huán)境損害賠償制度。貫徹《海洋生態(tài)損害國家損失索賠辦法》，對于破壞海洋生態(tài)環(huán)境的單位、企業(yè)或個人，依法追究責任并處以巨額的生態(tài)環(huán)境損害賠償罰款，讓違法者付出沉痛的代價，使其不能為、不敢為，完善“海洋環(huán)境公益訴訟”制度，解決海洋環(huán)保責任不落實、守法成本高、違法成本低等問題，把間接財產(chǎn)損害和環(huán)境健康損害等因素考慮進去，具有可操作性和威懾力。

綜上，生態(tài)文明建設要求有與其相適應的的制度、體制和機制。只有建立完備有效的管理體系、政策體系、考核激勵體系、法律法規(guī)體系，才能夠從制度、體制和機制上保障生態(tài)文明建設。因此，海洋生態(tài)文明制度建設和實施要強化法制保障和政策支持，要將海洋生態(tài)文明制度建設納入法治軌道，特別是構建符合海洋生態(tài)文明建設要求的法律體系，引進環(huán)境與資源保護新的理念和新的立法手段，加強國家海洋政策和海洋制度在法律方面的頂層設計，加快海洋生態(tài)環(huán)境法制建設；加大政府政策扶持力度，切實落實責任，為海洋生態(tài)文明建設和實施提供強有力保障。因此，針對我國海洋發(fā)展中暴露出的問題，本著適用性和前瞻性原則，應加快立法的步伐，著手制定適合我國國情的海洋法律法規(guī)，形成較為完整的海洋法律體系及法律法規(guī)配套制度。

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