“中央政務(wù)區(qū)”真的呼之欲出？

王紅茹

北京城市總體規(guī)劃送審，“一核”“一區(qū)”引誤讀

任何關(guān)乎北京城市總體規(guī)劃的風(fēng)吹草動，都會成為輿論關(guān)注的焦點。

這次引發(fā)熱議的，是《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2030年）》送審的消息。

5月17日召開的中共北京市委十一屆十四次全會，研究討論了《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2030年）（送審稿）》（下稱《總體規(guī)劃》），一致同意將《總體規(guī)劃》按程序上報黨中央、國務(wù)院審定。

這是北京第7次編制城市總體規(guī)劃，而且新的《總體規(guī)劃》從2014年修改至今，歷時三年，七易其稿，共吸納意見建議5200余條，現(xiàn)在終于交卷。

伴隨《總體規(guī)劃》送審的消息，“中央政務(wù)區(qū)”的傳言又多了起來。說法很多，比如，近期北京頻頻出臺限購政策一方面在打壓飛漲的房價，另一方面是在為“中央政務(wù)區(qū)”出臺做準(zhǔn)備;再比如，東、西城有可能進一步合并，成立傳說中的“中央政務(wù)區(qū)”或“首都特區(qū)”，凡此種種。

在未來尚未到來之前，想象是沒有邊界的。但是，過程中的正本清源還是需要的。針對《總體規(guī)劃》衍生出的各種傳言，《中國經(jīng)濟周刊》采訪了首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)副校長、北京大學(xué)等六校京津冀協(xié)同發(fā)展聯(lián)合創(chuàng)新中心主任、中國區(qū)域科學(xué)協(xié)會會長楊開忠教授，就相關(guān)城市規(guī)劃問題作出專家層面解讀和分析。

《總體規(guī)劃》同時報黨中央、國務(wù)院審定，在城市規(guī)劃審批中不多見

改革開放以來，北京市先后制定了四版城市總體規(guī)劃。此次新《總體規(guī)劃》的制定，源自三年前習(xí)近平總書記視察北京。

2014年2月26日，習(xí)總書記視察北京，要求堅持和強化北京首都核心功能，調(diào)整疏解非首都核心功能，努力把北京建設(shè)成為國際一流的和諧宜居之都。

當(dāng)年，北京市委市政府啟動了《總體規(guī)劃》的編制工作。

此后三年，編制工作不曾間斷，直到不久前才露出真容。3月29日到4月27日，《總體規(guī)劃》在北京市規(guī)劃展覽館對公眾公示并征集意見。

展覽持續(xù)了一個月，在公告期過后，北京市規(guī)劃國土委收到了1.15萬條修改建議。在例行既定程序之后，5月17日，北京市委十一屆十四次全會召開。這次全會只有一項議題，就是研究討論《總體規(guī)劃》，最后會議一致同意將《總體規(guī)劃》按程序上報黨中央、國務(wù)院審定。

本次送審的《總體規(guī)劃》若獲批，將成為新中國成立以來的第七版北京城市總體規(guī)劃。

相比之前的規(guī)劃，此次《總體規(guī)劃》有幾個與眾不同之處。記者注意到，之前的《北京城市總體規(guī)劃（2004年—2020年）》和《北京城市總體規(guī)劃（1991年—2010年）》僅報國務(wù)院審批。去年上海城市總體規(guī)劃也是報國務(wù)院審批。而此次《總體規(guī)劃》最終是報黨中央、國務(wù)院審定，這在城市規(guī)劃審批中極為罕見。

楊開忠告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，作為新的歷史階段中的北京城市總體規(guī)劃對建設(shè)什么樣的首都、怎樣建設(shè)首都、貫徹落實京津冀協(xié)同發(fā)展重大國家戰(zhàn)略具有非同一般的戰(zhàn)略意義，報黨中央、國務(wù)院審定是理所當(dāng)然的。

“一核”、“一區(qū)”引發(fā)誤讀

在北京市委十一屆十四次全會上，時任北京市委書記郭金龍在講話中強調(diào)的“一核一主一副、兩軸多點一區(qū)”的城市空間結(jié)構(gòu)，被外界廣泛解讀，甚至衍生出了歧義。

主要原因是，與今年3月份《總體規(guī)劃》草案公示版的“一主、一副、兩軸、多點”相比，此次送審稿增加了“一核”“一區(qū)”兩個新概念。

“一主、一副、兩軸、多點”很容易理解：“一主”是指“中心城區(qū)”;“一副”是指“北京城市副中心”;“兩軸”是指“中軸線及其延長線、長安街及其延長線”;“多點”是指“位于平原地區(qū)的新城”，包括順義、大興、亦莊、昌平和房山新城等。

現(xiàn)在多出來的“一核”放在了“一主一副”之前，顯然比后兩者更為重要。那么，多出來的“一核”“一區(qū)”具體指什么？

先說“一區(qū)”。有媒體稱“一區(qū)”是指剛剛設(shè)立的河北省“雄安新區(qū)”。這個說法很快就被北京市規(guī)劃國土委辟謠了。5月19日，北京市規(guī)劃國土委介紹，此前媒體有稱雄安新區(qū)納入北京城市總體規(guī)劃，這是錯誤解讀，“一區(qū)”是指“生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)”。

關(guān)于“生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)”，北京市規(guī)劃國土委介紹，包括門頭溝區(qū)、平谷區(qū)、懷柔區(qū)、密云區(qū)、延慶區(qū)，以及昌平區(qū)和房山區(qū)的山區(qū)，是京津冀協(xié)同發(fā)展格局中西北部生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的重要組成部分。

在楊開忠看來，“西北生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)”，是首都生態(tài)平衡的直接戰(zhàn)略屏障，凸顯出加強落實生態(tài)環(huán)境保護的優(yōu)先戰(zhàn)略，對打造世界一流的和諧宜居之都、打造現(xiàn)代化新型首都圈具有重大戰(zhàn)略意義。

據(jù)北京市規(guī)劃國土委介紹，“一核”是指“首都功能核心區(qū)”。不過，“首都功能核心區(qū)”具體包括哪些區(qū)域，目前的官方文件中還沒有明確說明。

楊開忠認(rèn)為，作為首都功能核心區(qū)，“一核”即北京老城或舊城，包括東、西城區(qū)，是北京作為政治中心、文化中心和國際交往中心的核心承載區(qū)，要努力建設(shè)成為北京國際一流和諧宜居之都的首善區(qū)。目前，這一區(qū)域嚴(yán)重過載，人口密度是面積較小的美國首都華盛頓哥倫比亞特區(qū)的7倍，是北京城市功能疏解的重中之重。因此，中央在京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃中，把“老城重組”作為北京非首都核心功能疏解格局的核心部分之一。此輪北京城市總體規(guī)劃突出強調(diào)“一核”，更好地貫徹落實了中央精神，對疏解北京城市功能戰(zhàn)略意義重大。

“老城重組”日趨成熟，

有望提上議事日程？

毋庸置疑，“老城重組”對于京津冀協(xié)同發(fā)展具有重要先導(dǎo)作用。根據(jù)新華社4月13日《千年大計、國家大事——以習(xí)近平同志為核心的黨中央決策河北雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)紀(jì)實》披露，2015年2月10日，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第九次會議審議研究京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要，習(xí)近平總書記在講話中提出“多點一城、老城重組”的思路。

該文并未就“多點一城、老城重組”做更多的解釋，于是坊間的猜測也應(yīng)聲而來。

5月16日，方正證券首席經(jīng)濟學(xué)家、國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部研究室原副主任任澤平發(fā)文表示，“一城”就是要研究思考在北京之外建設(shè)新城，以集中承接非首都功能疏解，就是黨中央、國務(wù)院于4月1日批準(zhǔn)設(shè)立的雄安新區(qū)。而“老城重組”則主要指被明確寫入《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的東、西城行政區(qū)劃調(diào)整。

關(guān)于“老城重組”之前已有較為具體的官方解釋。如2016年，時任北京市常務(wù)副市長李士祥在接受媒體采訪時表示，東城區(qū)與西城區(qū)的合并是老城重組，不能簡單地理解為合并。重組不是一個簡單的拼盤，前提還是要完善首都的城市規(guī)劃。此事還需要進行充分的論證，過程復(fù)雜，目前尚無時間表。

2016年初發(fā)布的《北京市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》也專門提到了“老城重組”，提出“要推進實施老城重組，優(yōu)化調(diào)整行政區(qū)劃，強化政治活動、文化交流、國際交往和科技創(chuàng)新等服務(wù)功能”。

然而，老城將重組成為什么樣子，認(rèn)識并不一致。

把北京老城重組建成“中央政務(wù)區(qū)”，最早由城市專家、北京國際城市發(fā)展研究院院長連玉明提出。

2015年11月，他在一個城市發(fā)展論壇上提出，北京在“十三五”期間最重要的是辦好兩件事，一是加快通州城市副中心建設(shè);二是推動“老城重組”，優(yōu)化調(diào)整東、西城行政區(qū)劃，建立中央政務(wù)區(qū)或首都區(qū)。

“老城重組”就這樣和“中央政務(wù)區(qū)”聯(lián)系在一起并首次出現(xiàn)在公眾視野。

接下來，在2016年初的北京兩會上，作為北京市政協(xié)委員的連玉明拿出了“東、西城合并為中央政務(wù)區(qū)”的提案，被媒體報道之后，影響巨大。

在楊開忠看來，老城重組的關(guān)鍵是堅持政治中心、文化中心功能，包括政治的、文化的國際交往功能的核心承載區(qū)定位，大力調(diào)整疏解非政治、文化中心功能?！昂诵膮^(qū)應(yīng)包括中央政務(wù)區(qū)、歷史文化區(qū)等不同功能分區(qū)，中央政務(wù)區(qū)是核心區(qū)的功能區(qū)?！?/p>

“中央政務(wù)區(qū)”會橫空出世嗎？

各方猜測版本差異大

即便學(xué)者出于嚴(yán)謹(jǐn)對“老城重組”點到即止，但并不妨礙市場機構(gòu)就此問題展開聯(lián)想。

華泰宏觀4月19日發(fā)布報告認(rèn)為“老城重組”可能有三種方式：一是東、西城合并成為一個新區(qū)，統(tǒng)籌管理，更好地履行服務(wù)中央的職能，落實政治中心、文化中心和國際交往中心的定位。二是以東、西城為基礎(chǔ)，在周邊四區(qū)（朝陽、海淀、豐臺、石景山）再進行一定的區(qū)劃調(diào)整，成立一個中央政務(wù)區(qū)，把中央機關(guān)全部覆蓋到新區(qū)中。三是直接成立中央政務(wù)區(qū)，并且在行政體制、財稅體制上進行更深層次的改革。

從目前已有的城市建設(shè)基礎(chǔ)看，第一種可能性更大，但也不排除更大手筆的可能性。

任澤平也給出了自己的結(jié)論：“老城重組”下的中央政務(wù)區(qū)或呼之欲出。其理由是：一年多來，隨著非首都功能疏解、通州城市副中心建設(shè)加快、老城更新改造推進等，老城重組日趨成熟，有望提上議事日程。而且，隨著雄安新區(qū)的設(shè)立、通州城市副中心建設(shè)加快、北京市級機關(guān)搬遷，首都特區(qū)呼之欲出。未來，首都或與北京分開，首都是首都，北京是北京。

即便老城重組日趨成熟，但是否會形成輿論認(rèn)為的“中央政務(wù)區(qū)”？目前的看法不一而足。

有觀點認(rèn)為，“一核”是指“首都功能核心區(qū)”，而核心功能區(qū)就是指東城和西城這兩個核心區(qū)。根據(jù)《總體規(guī)劃》，方案對東城、西城區(qū)的表述正是“東城、西城等北京核心區(qū)”。“一核”可能就是“東城、西城合并成為的中央政務(wù)區(qū)”。由此，從功能定位來看，東城區(qū)、西城區(qū)已經(jīng)具有事實上的中央政務(wù)區(qū)的概念。

還有人士界定了中央政務(wù)區(qū)的范圍，認(rèn)為中央政務(wù)區(qū)包括兩塊區(qū)域，一是長安街天安門為中心的帶狀區(qū)域，還有西北邊海淀區(qū)內(nèi)的一小片區(qū)域。得出這個判斷的理由是：新的《總體規(guī)劃》確定中心城區(qū)是政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創(chuàng)新中心的集中承載地區(qū)，分為四大板塊。其中，核心區(qū)主要指東城區(qū)、西城區(qū)，以政治、文化、國際交往中心為主導(dǎo)職能;西北部地區(qū)主要指海淀區(qū)、石景山區(qū)，以科技創(chuàng)新、文化中心為主導(dǎo)職能;東北部地區(qū)主要是指朝陽區(qū)東部、北部地區(qū)，以國際交往、文化中心為主導(dǎo)功能;南部地區(qū)主要指豐臺區(qū)和朝陽區(qū)南部地區(qū)，以保障首都核心功能的城市服務(wù)為主導(dǎo)功能。

楊開忠對此看法并不認(rèn)同，他告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，“盡管老城重組可能包括行政區(qū)劃的調(diào)整，也包括適度提高政務(wù)用地份額，但中央政務(wù)區(qū)應(yīng)該是功能意義而非行政管理意義上的一個分區(qū)”?！凹词刮磥頄|、西城合并為一個行政區(qū)，也不宜叫做‘中央政務(wù)區(qū)，因為東、西城區(qū)不僅是政治中心的核心承載區(qū)，也是文化中心的核心承載區(qū)，叫‘中央政務(wù)區(qū)不利于發(fā)揮文化中心的作用，不利于歷史文化的保護?！?/p>

北京可持續(xù)發(fā)展新藍圖是怎樣“煉”成的

2014年2月26日，習(xí)近平總書記視察北京并發(fā)表重要講話，明確了“四個中心”的首都城市戰(zhàn)略定位，提出了建設(shè)國際一流的和諧宜居之都的目標(biāo)。

為全面貫徹落實習(xí)近平總書記的重要講話精神，謀劃首都未來可持續(xù)發(fā)展的新藍圖，2014年北京市啟動了新一版城市總體規(guī)劃編制工作，這也是新中國成立以來的第七次編制城市總體規(guī)劃。

2017年2月24日，習(xí)近平總書記再次視察北京并發(fā)表重要講話，對進一步做好北京城市規(guī)劃建設(shè)作出了重要指示。

2017年3月29日至4月27日，在規(guī)劃展覽館對規(guī)劃草案成果進行了為期30天的公示。前往現(xiàn)場參觀的市民達2.58萬人次，通過現(xiàn)場留言、網(wǎng)絡(luò)留言、發(fā)送郵件、信件等方式提出了1.15萬條意見。其中，與總規(guī)直接相關(guān)的意見3600余條，采納了3100多條，意見采納率約88%。

4月18日，北京市政府常務(wù)會議對規(guī)劃草案進行了審議。按照各方審議意見，對規(guī)劃文本進行了160余處修改。

4月28日，首都規(guī)劃建設(shè)委員會第34次全會對規(guī)劃草案進行了審議，按照與會同志提出的意見對規(guī)劃文本進行了100余處修改。

5月5日，北京市委常委會聽取了規(guī)劃編制情況的匯報，并進行了認(rèn)真審議，各位常委共提出22條重要意見，都做了修改完善。

習(xí)近平總書記再次視察北京并發(fā)表重要講話以來，總規(guī)編制工作一直在緊鑼密鼓地進行，通過各種方式共收集到意見建議5200余條，北京市委市政府都進行了認(rèn)真研究，積極吸納到總規(guī)文本中。

資料來源：公開資料整理

編輯制圖：《中國經(jīng)濟周刊》 采制中心