治淮與中共的地方政權(quán)建設(shè)，1950—1952

楊龍+強(qiáng)佳杉+李湘寧

長(zhǎng)期以來，中國都是作為農(nóng)業(yè)文明之國而存在，因而治水在中國政治中占據(jù)重要位置。1949年之后，水利建設(shè)更被列為新中國政府的重要議程，直接反映出中共國家政權(quán)建設(shè)的歷程。本文作者藉由比較建國之初皖北和蘇北在淮河治理中的不同選擇，剖析了人事關(guān)系、財(cái)政支持和技術(shù)專家在其中扮演的重要角色，揭示出省級(jí)政治之于國家政權(quán)建設(shè)的作用，進(jìn)而回應(yīng)了一個(gè)流行議題——在建國之初的政治格局下，地方領(lǐng)導(dǎo)人的自主性在多大程度上能影響政策的落實(shí)和效果？

治水在中國政治中占據(jù)重要的位置，因水利工程對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響極大，而農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期以來是中國經(jīng)濟(jì)的根基所在。明清以降的國家都把大型水利工程視為施仁政的重要部分，甚至可以說是政府供給的最重要公共品之一，20世紀(jì)50年代的中國亦不例外。1949年12月，華北局在給毛澤東的月度報(bào)告中，專門提及擬在來年“大力治河，興修水利，防澇防旱，以工代賑。華北明年擬增水田五百萬畝，水車八萬架?！盵1]究其原因，在當(dāng)年夏季，華北遭遇較為嚴(yán)重的干旱，華北局曾要求“全黨動(dòng)員起來，將抗旱生產(chǎn)節(jié)約備荒作為壓倒一切的中心任務(wù)，干部帶頭親自動(dòng)手，克服困難”。[2]由此可見，在建國前后，中共地方領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)把治水視為日常行政不可或缺的部分。

眾所周知的是，治理淮河是新中國著力推進(jìn)的第一個(gè)大型水利工程，并且深受中共領(lǐng)導(dǎo)人的重視，1951年5月，毛澤東專門題字“一定要把淮河修好”。蘇北行政公署主任惠浴宇曾貼切地指出“對(duì)水利事業(yè)的態(tài)度，最能看出一個(gè)人、一個(gè)政治集團(tuán)、一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人或領(lǐng)導(dǎo)階層的本質(zhì)。興修水利，投入大，辛苦多，很難說有什么眼前利益，相反，為了人民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，要求參與者犧牲個(gè)人或局部或集團(tuán)的利益，對(duì)個(gè)人對(duì)政治集團(tuán)來說是吃力不討好的事情”。[3]因而我們可以通過治淮這一工程來理解建國之初大型水利工程中的政治意涵。

更進(jìn)一步而論，治淮這一史實(shí)有助于我們廓清和重新思考一個(gè)重要的理論問題，即如何自下而上地理解國家政權(quán)建設(shè)和國家的基礎(chǔ)性權(quán)力。1984年邁克爾·曼將國家權(quán)力劃分為專制權(quán)力和基礎(chǔ)性權(quán)力，后者可用于衡量國家滲透社會(huì)的能力和在多大程度上政府能夠推行自身政策。[4]在這一理論體系內(nèi)，國家始終被視為一個(gè)整體，Daniel Ziblatt的研究則第一次強(qiáng)有力地表明，我們不僅需要自上而下地分析國家政權(quán)建設(shè)，也要自下而上地理解歷史過程之中一國不同地區(qū)和城市國家能力的差異。[5]

本文主要討論建國之初的皖北和蘇北兩個(gè)省區(qū)，比較其在治淮中的不同選擇及其結(jié)果，以此來揭示省級(jí)政治之于國家政權(quán)建設(shè)的作用。選擇皖北和蘇北兩省區(qū)有以下三個(gè)方面的考慮，一是在正式制度層面，皖北和蘇北同屬華東局領(lǐng)導(dǎo)下，二者受到上級(jí)政治的影響相當(dāng)；二是在非正式的制度層面，兩個(gè)省區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)人和中央領(lǐng)導(dǎo)層的私人聯(lián)系差異巨大，皖北區(qū)的曾希圣和毛澤東等人有著極為緊密的私人聯(lián)系，而蘇北區(qū)的惠浴宇等人在這方面的表現(xiàn)相對(duì)薄弱；三是兩個(gè)省區(qū)的技術(shù)精英、財(cái)政能力、治淮工程規(guī)模等的構(gòu)成有較多差異。這些異同恰好有助于我們重新審視一個(gè)十分流行的議題：在建國之初的政治格局下，地方領(lǐng)導(dǎo)人的自主性在多大程度上能影響政策的落實(shí)和效果。

治淮過程中的人事與組織動(dòng)員

淮河本是獨(dú)流入海，具備較好的自然條件，但自宋朝以來，黃河多次奪淮入海，造成淮河河道的嚴(yán)重破壞，泥沙積壓，河床被嚴(yán)重抬高，最終導(dǎo)致中下游地區(qū)洪澇不分，泄水量很小，大水則成水災(zāi)，平日降雨則致內(nèi)澇。[6]

1950年夏季，淮河流域遭遇嚴(yán)重水災(zāi)，并迅即引起中共領(lǐng)導(dǎo)人的注意。7月20日，毛澤東指示周恩來，要求在救災(zāi)的同時(shí)，在秋季開始組織導(dǎo)淮工程，并于一年內(nèi)完成，以作為根治淮河水患之法。[7]7月31日，華東軍政委員會(huì)副主席曾山在給中央的報(bào)告中指出，皖北地區(qū)有985萬災(zāi)民，3147萬畝田地受災(zāi)，其乘船看到淮河兩岸村莊均被淹，有的村莊只看到屋頂，有的連屋頂都看不到。[8]從現(xiàn)有數(shù)據(jù)看，皖北受災(zāi)民眾居然達(dá)全區(qū)人口的一半以上，可見災(zāi)情之嚴(yán)重。

接下來的兩個(gè)月里，毛澤東又連續(xù)三次向周恩來催辦治淮，要求拿出計(jì)劃，協(xié)調(diào)河南、皖北和蘇北三省區(qū)，督促其早日開工建設(shè)。[9]在此前后，7月22日，周恩來約董必武、薄一波等人商議決定，由水利部和中財(cái)委負(fù)責(zé)起草治理淮河的計(jì)劃。[10]8月25日至9月12日，周恩來又多次出席有河南、皖北和蘇北三省區(qū)負(fù)責(zé)人參加的治淮會(huì)議。8月21日，皖北區(qū)黨委向中央提出，皖北方面愿意接受蓄泄并重的方案，并大力開辦治淮工程，一來可以以工代賑，容納全省數(shù)額巨大的災(zāi)民；二來解決農(nóng)田灌溉問題，為農(nóng)業(yè)增產(chǎn)提供基礎(chǔ)；三則不擴(kuò)大蘇北泄洪的負(fù)擔(dān)。[11]8月28日，蘇北區(qū)黨委通過華東軍政委員會(huì)轉(zhuǎn)報(bào)中央，提出治淮意見，認(rèn)為如果當(dāng)年即在蘇北開始導(dǎo)淮，土改、軍隊(duì)復(fù)員等工作都要重新部署，且在治淮技術(shù)、人力和思想準(zhǔn)備上都很倉促。但又表示“如果中央為挽救水災(zāi)，要蘇北改變整個(gè)工作方針，服從整個(gè)導(dǎo)淮計(jì)劃，我們亦當(dāng)竭力克服困難，完成治淮大計(jì)?！被诖藞?bào)告，毛澤東要求治淮“蘇、豫、皖三省同時(shí)動(dòng)手，三省黨委的工作計(jì)劃均需以此為中心”。[12]在會(huì)議期間，為了協(xié)調(diào)皖北和蘇北兩省區(qū)的關(guān)系，水利部長(zhǎng)傅作義專門邀請(qǐng)皖北區(qū)黨委書記曾希圣夫婦和蘇北的惠浴宇夫妻到家里品嘗了一頓美味佳肴。[13]

11月6日，治淮委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“治淮委”）正式成立，由曾山擔(dān)任主任，三省區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人均列名副主任；由于河南屬于中南局管轄，所以形成了華東為主、中南為輔的管理架構(gòu)。在建國之初的政治格局下，一個(gè)省區(qū)在治淮委聲音的強(qiáng)弱，又很大程度上取決于該省區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人的革命資歷及其在治淮委中的位置。曾山常駐上海，負(fù)責(zé)華東地區(qū)的財(cái)經(jīng)工作，由于中央決定將治淮委辦公地址設(shè)在皖北，并與皖北治淮指揮部合署辦公，加之皖北區(qū)委書記曾希圣出任排名第一的副主任，因而他在事實(shí)上擁有對(duì)治淮大政方針更大的影響力。一個(gè)顯著的例證是，1951年9月治淮委員會(huì)以曾希圣個(gè)人之名提交了一份總結(jié)當(dāng)年工程成就和經(jīng)驗(yàn)的報(bào)告。[14]治淮委事實(shí)上的權(quán)力結(jié)構(gòu)的形成，其原因有二：一是1950年皖北在淮河水災(zāi)中受害最大，所面臨的問題最緊迫，自然應(yīng)該被放在治淮工程的首要位置；二是曾希圣個(gè)人革命資歷深厚，自中央蘇區(qū)時(shí)期起就追隨毛澤東等人，在中央領(lǐng)導(dǎo)層有緊密的私人聯(lián)系，一個(gè)旁證是1960年，曾希圣身兼安徽和山東兩省書記，并出掌濟(jì)南軍區(qū)政治委員，這在20世紀(jì)50年代的地方大員中極為罕見。

在蘇北方面的人事安排上，則有一個(gè)微妙之處值得注意。河南、皖北皆由省區(qū)書記出任副主任，而身為蘇北區(qū)委書記的肖望東，其革命資歷與曾希圣相當(dāng)，則沒有參加治淮委，反是由惠浴宇出任了治淮委排名靠后的副主任。這也為后續(xù)一些事情的發(fā)展埋下了伏筆，譬如蘇北主張投入力量除澇，但卻沒有引起治淮委的足夠重視，以至于繼續(xù)在皖北推進(jìn)大工程建設(shè)，結(jié)果1952年的一場(chǎng)中型降雨引致皖北農(nóng)業(yè)遭受重創(chuàng)，下文將詳述此一問題。

但皖北和蘇北在正式制度層面平級(jí)，所以曾希圣要通過治淮委號(hào)令蘇北也很困難。譬如1951年9月曾希圣在總結(jié)過去一年治淮的報(bào)告中，長(zhǎng)篇敘說了皖北治淮在面對(duì)種種困難下仍超額完成政務(wù)院分配的任務(wù)，隨后簡(jiǎn)短地用一段話介紹了蘇北區(qū)的情況：

至于下游蘇北地區(qū)，一九五零年淮河的洪水雖大，可是因?yàn)樯稀⒅杏我呀?jīng)發(fā)生決口，同時(shí)蘇北在防御上又能布置得宜，根本未曾發(fā)生水災(zāi)……原來的涵閘工程進(jìn)行了必要的休整，又休整了運(yùn)河?xùn)|岸的歸海三壩……由于工程的準(zhǔn)備已經(jīng)大為加強(qiáng)，當(dāng)然更增強(qiáng)了安全的保障。[15]

如此平淡而簡(jiǎn)短地書寫蘇北治淮工作，顯然是對(duì)蘇北區(qū)的治淮工作不以為然，認(rèn)為其基礎(chǔ)好，不需多費(fèi)心力即可解決問題。其實(shí)，蘇北在參與到治淮工程初期，即烈出一個(gè)五大工程的計(jì)劃，當(dāng)時(shí)有議論認(rèn)為蘇北水利“重大輕小、好大喜功”。[16]這種批評(píng)正好暗合曾希圣的報(bào)告。

在治淮委內(nèi)部，偶爾也會(huì)因?yàn)楣ぷ麇e(cuò)誤而產(chǎn)生爭(zhēng)執(zhí)。1952年秋，因?yàn)橹械瘸潭鹊慕涤?，皖北境?nèi)出現(xiàn)嚴(yán)重澇災(zāi)。在總結(jié)前一階段工作的教訓(xùn)時(shí)，皖北黨政負(fù)責(zé)人意將責(zé)任歸于負(fù)責(zé)治淮委常務(wù)工作的錢正英，來自湖南和蘇北方面的負(fù)責(zé)人首先反對(duì)，身為治淮委主任的曾山不便表態(tài)，只好向水利部黨組書記李葆華“搬救兵”，后者來到安徽主持會(huì)議，討論了前期治淮的得失，最終以皖北黨政負(fù)責(zé)人檢討而告一段落。[17]

雖然各省區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人在治淮問題上偶有不同看法，但是皖北和蘇北兩省在群眾組織動(dòng)員上確實(shí)都表現(xiàn)非凡。據(jù)治淮委的統(tǒng)計(jì)，在1951年度，三省區(qū)共計(jì)動(dòng)員民工220萬人，做了8000萬個(gè)工日。在皖北，1950年冬季組織了75萬余民工投入治淮，1951年春又動(dòng)員110余萬民工；在蘇北，1950年冬季有12.8萬余民工參與工程，1951年春則達(dá)到約23萬民工投入。[18]在1952年年度，皖北僅僅是土方和砌石工程就前后投入民工130.8萬人，蘇北土方工程最多時(shí)達(dá)到75.6萬人。[19]惠浴宇講述了一個(gè)成功動(dòng)員的例子，1950年夏洪災(zāi)在蘇北一觸即發(fā)，皂河束水壩工程還缺少27000方石料，蘇北區(qū)黨政負(fù)責(zé)人在當(dāng)?shù)鼐奂懻撊绾翁幚恚捱w縣委副書記李柏表示可以解決，他下午3時(shí)回去，第二天早上就通過水路將縣城鋪街的石板、群眾家的石門檻等送到了工地，不到上午11時(shí)運(yùn)達(dá)的石料已經(jīng)超過需要。[20]

成功的群眾動(dòng)員自然是離不開動(dòng)員策略——政治工作。根據(jù)皖北區(qū)黨委的總結(jié)，治淮動(dòng)員的第一步是以抗美援朝為中心，從控訴“日帝、美帝、蔣匪暴行”入手，讓群眾認(rèn)識(shí)到水災(zāi)是誰造成的，治好淮河是為了誰。在施工過程中，為了鞏固民工情緒，又進(jìn)行“五清三查”，“五清”主要是工程推進(jìn)的程序和方法，“三查”則是查謠言、查謠言根子、查困難，減輕群眾的顧慮。[21]

在民工動(dòng)員的規(guī)模和技術(shù)上，皖北和蘇北兩省區(qū)的表現(xiàn)都是相當(dāng)杰出的，甚至可以大膽地說，兩省區(qū)在動(dòng)員能力上并無太大差別，而主要差別是兩省區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)人在中共黨內(nèi)非正式網(wǎng)絡(luò)的不同，帶來了自身在政治決策上影響力的不同。

財(cái)政困境下的工程建設(shè)

治淮工程的順利開展離不開巨額的財(cái)政支持，在中共建政之初，中央和各省的財(cái)力可謂捉襟見肘，所以能夠開辦的工程必須有所側(cè)重。同時(shí)在財(cái)力束縛之下，由于皖北1950年水災(zāi)的嚴(yán)重性及其領(lǐng)導(dǎo)人在治淮委至關(guān)重要的影響力，因而能夠得到更多的財(cái)政支持。

就財(cái)政管理角度而論，建國之初的治淮工程主要由中央撥款。1950年3月，政務(wù)院發(fā)出《關(guān)于統(tǒng)一管理1950年財(cái)政收支的決定》，明確將財(cái)政收支統(tǒng)一于中央政府，將主要稅種納入中央的預(yù)算和支出，稅款解繳中央政府金庫，稅糧全部歸入中央公糧庫。這大大加強(qiáng)了中央對(duì)各省的政治影響，[22]這可以說是從財(cái)政制度上扭轉(zhuǎn)了根據(jù)地時(shí)期以來形成的“外重內(nèi)輕”的格局。[23]在此基礎(chǔ)上，1951年政務(wù)院又進(jìn)一步推進(jìn)中央、大區(qū)、省三級(jí)財(cái)政制，同時(shí)劃定了部分稅收留存和上解比例，例如華東地區(qū)大部分商業(yè)稅種上解73%，可留存23%，農(nóng)業(yè)稅超額完成的部分由中央和省對(duì)半分。[24]

需要指出的是，雖然建國之初很多稅收都納入中央預(yù)算管理，但當(dāng)時(shí)各省財(cái)政都較困難，就安徽和江蘇兩省而論，安徽1950年財(cái)政收入僅近1.17億元，1952年才勉強(qiáng)達(dá)到2.7億元，基礎(chǔ)之薄弱一眼可見。[25]即便是曾經(jīng)富甲天下的江蘇，情況也好不到哪去。江蘇1950年農(nóng)業(yè)稅收入為2.6億元，占當(dāng)年財(cái)政收入的2/3，工商稅收為1.29億元，占近1/3；到了1952年，工商稅收才達(dá)到3.6億元，占全省稅收1/2。[26]這里的安徽和江蘇兩省財(cái)政，是包括了建國之初的皖南、皖北、蘇南和蘇北，因而不難想見皖北和蘇北所擁有之財(cái)政能力更為薄弱。

因此，各省稅收中真正上解中央的數(shù)額并不大，意味著各省財(cái)政依然主要在省內(nèi)支出。例如1950年至1979年間的安徽，其財(cái)政收入為272億元，但凈上解數(shù)僅為16億元。[27]

在此背景下，治淮的預(yù)算不僅需經(jīng)過中央政府批準(zhǔn)，同時(shí)也需要中央統(tǒng)籌撥款加以解決，因而工程計(jì)劃時(shí)有變動(dòng)。1950年，政務(wù)院通過了“蓄泄兼籌”的治淮方針?；春由嫌蔚暮幽弦詳r蓄洪水的方式適當(dāng)照顧中下游；中游的皖北則需蓄泄并重，按照最大洪水來量攔蓄洪水，并整理河槽，承泄攔蓄之外的全部洪水；下游的蘇北負(fù)責(zé)開辟入海水道，并鞏固運(yùn)河堤防。最后要求治淮委將工程費(fèi)用的預(yù)算盡快報(bào)中央政府核準(zhǔn)。[28]

中央要求蘇北負(fù)責(zé)開辟入海水道的計(jì)劃很快就不得不更改了。1950年11月治淮委全體委員會(huì)議作出決定，考慮到蘇北資料缺乏、勘測(cè)需時(shí)，人力調(diào)度困難等因素，呈請(qǐng)中央批準(zhǔn)暫緩開辟入海水道，轉(zhuǎn)而改進(jìn)入江水道。事實(shí)上，蘇北開辟入海水道的最大困難是沒有足夠的財(cái)力從事此項(xiàng)工程。

但在蘇北建設(shè)灌溉總渠問題上，當(dāng)時(shí)就有副總理和部委負(fù)責(zé)人提出工程應(yīng)該辦，而相對(duì)于中央能夠提供的財(cái)政支持，工程規(guī)模偏大，有人甚至表示搞這個(gè)工程的錢都可以鋪到香港了，最后還是周恩來拍板表示蘇北人民在抗日和解放戰(zhàn)爭(zhēng)期間犧牲很大，應(yīng)該支持蘇北為了灌溉而蓄水的工程。[29]

同時(shí)，經(jīng)治淮委上報(bào)、中央核準(zhǔn)，皖北獲得5.3967億斤大米的工程經(jīng)費(fèi)，蘇北分得0.98億斤大米；與之對(duì)應(yīng)的是，皖北預(yù)備完成堤防、疏浚、水庫土工總計(jì)12925萬公方，蓄洪指標(biāo)為72億公方，將下流的水量從1.3萬降低到0.65萬公尺每秒，蘇北防洪工程土方為645萬公方。蘇北經(jīng)費(fèi)為皖北的1/5左右，但是工程土方僅為1/20左右，[30]原因是蘇北的工程以疏?，F(xiàn)有河道和灌溉網(wǎng)為主，意在盡快恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。同樣在11月，根據(jù)治淮委的預(yù)算，政務(wù)院撥給治淮工程款原糧4.5億斤、小麥0.2億斤，保證工作的開展。1951年，中央政府又決定把治淮作為全國水利工程的重點(diǎn)，投資10億斤大米為治淮工程的經(jīng)費(fèi)。[31]

正因?yàn)橹醒胝莆罩A(yù)算批準(zhǔn)和經(jīng)費(fèi)下?lián)艿臋?quán)力，治淮委因而擁有具體計(jì)劃每項(xiàng)工程財(cái)政的權(quán)力，三省區(qū)則需在自己可支配的財(cái)政范圍內(nèi)提供幫助。一個(gè)典型的例證是1952年度的工程預(yù)算，其中大部分亦劃給了皖北，因?yàn)槠湟_辦的水利工程最多。治淮委還詳細(xì)羅列了每項(xiàng)大型工程所需的經(jīng)費(fèi)，及當(dāng)年度應(yīng)由該會(huì)下?lián)艿念~度，治淮委負(fù)責(zé)大部分，各地需自己籌集一小部分。皖北的花園湖蓄洪建閘工程總計(jì)需7952百萬元（舊幣），治淮委投資了6393百萬元，余款則需皖北方面自己解決；潤河集分水閘工程全部經(jīng)費(fèi)需14000百萬元，治淮委擬撥給13084百萬元。[32]

治淮工程浩大，經(jīng)費(fèi)又十分有限，除了壓縮工程，就是壓縮支出，一是執(zhí)行以工代賑，皖北把治淮工程款分為治淮糧和救災(zāi)糧兩個(gè)部分，后者即為以工代賑。在1951年度的工程中，阜陽專區(qū)利用救災(zāi)糧動(dòng)員了13.2萬人，完成了961萬公方的工程。[33]二是較低的民工補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，一些地方實(shí)行的是按天計(jì)酬，在皖北建湖縣，每位民工每天只補(bǔ)助4兩糧食，大部分民工自帶瓜菜、蘿卜甚至菜皮、樹葉等飽腹；[34]一些地方則按土方計(jì)價(jià)，在蘇北寶應(yīng)縣參與修建灌溉總渠時(shí)，完成一個(gè)土方可以獲得幾毛錢或者一斤左右的米，民工早上稀飯就咸菜，中午米飯加白菜湯。[35]

不可否認(rèn)的是，在財(cái)力如此有限的情況下，皖北和蘇北都成功開辦了諸多大型工程，并在后續(xù)的灌溉和防洪中發(fā)揮了作用。當(dāng)然，在經(jīng)費(fèi)分配上，向皖北大型水利工程傾斜的十分明顯。

技術(shù)精英、工程選擇及其后果

建國之初，地方干部整體上文化程度偏低，而治淮又是一項(xiàng)高度復(fù)雜的技術(shù)工程，自然離不開技術(shù)精英的支持。詳細(xì)閱覽1951年到1955年的《治淮匯刊》，不難發(fā)現(xiàn)，大量的實(shí)地勘測(cè)報(bào)告、工程圖紙、設(shè)計(jì)規(guī)劃都非常專業(yè)，如無一定的知識(shí)程度和相關(guān)的專業(yè)背景，這些材料無疑形同天書。所以治淮委一開始就提出了“依靠群眾、依靠技術(shù)”的口號(hào)，希望各省區(qū)能夠重視此一問題。

但是治淮工程剛啟動(dòng)，河南省就發(fā)生了一起錯(cuò)誤處分技術(shù)人員的事件。1950年冬天，河南白沙水庫工地發(fā)生隧洞塌方，造成了人員傷亡，由于這是新中國第一個(gè)開建的大型水庫，難免要問責(zé)。河南省治淮指揮部決定給各級(jí)技術(shù)負(fù)責(zé)人嚴(yán)厲處分，而沒有追究相關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任。曾山等人認(rèn)為這個(gè)處分有“左”的傾向，是不加分析地責(zé)備技術(shù)人員，因而責(zé)成河南省委進(jìn)行改正。[36]

相較于河南，皖北和蘇北在處理和技術(shù)精英的關(guān)系方面則要理性和柔和很多，但是兩省區(qū)也有較大不同。皖北相當(dāng)看重蘇聯(lián)專家的意見，而蘇北則比較倚重熟悉本地水情地理的技術(shù)人員。

蘇北區(qū)在技術(shù)精英的儲(chǔ)備方面具有先見之明。由于蘇北十年九災(zāi)，蘇北區(qū)黨政負(fù)責(zé)人一開始就注意到水利科技人才的重要性。早在1946年，蘇北區(qū)黨委即著手培養(yǎng)水利人才，1949年初在接管的過程時(shí)，又大量吸納了一批當(dāng)?shù)厮萍季ⅲ瑫r(shí)還從上海、南京等地延聘了多位工程技術(shù)人才，為蘇北水利事業(yè)打下了基礎(chǔ)。[37]各方資料顯示，蘇北區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人特別倚重王元頤和陳志定兩位技術(shù)精英，建國初期蘇北幾乎所有大型水利工程，他們的建議對(duì)于工程決策都至關(guān)重要。

1949年8月沂沭河水災(zāi)，導(dǎo)致剛?cè)辰夥诺奶K北地區(qū)800萬畝農(nóng)田顆粒無收。隨即中央電告蘇北區(qū)黨委，要抓緊戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束的時(shí)機(jī)抓緊治水。蘇北區(qū)黨委采納了留用的當(dāng)?shù)厮麑＜彝踉U的建議，將沂沭洪水經(jīng)嶂山、口頭、沐陽一線直接導(dǎo)入黃海，這一方案的特別之處在于水在地面跑，但費(fèi)工少、收效快、可行性高。[38]正因?yàn)樵?949年初就啟用了一批民國政府留下來的當(dāng)?shù)厮麑＜?，加之蘇北區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人深知蘇北水患的關(guān)鍵是澇災(zāi)和洪災(zāi)交替發(fā)生，使得蘇北在財(cái)政有限的情況下，水利工程重心的選擇亦不同于皖北。

蘇北在修建工程方面實(shí)際成果很多。1951年度較大的工程主要是兩項(xiàng)：一是運(yùn)河工程，在財(cái)力限制下，決定在1950年12月農(nóng)閑時(shí)開工修建，經(jīng)過三十天即完成了運(yùn)河疏浚，完成132.5萬土方，比原計(jì)劃多出一倍。[39]二是涵閘工程，蘇北起初考慮將原有小型涵閘合并，改建大涵閘，但很快發(fā)現(xiàn)水文等各方面的資料均匱乏，沒有從事此項(xiàng)工作的基礎(chǔ)，因而決定在不改變?cè)泄喔润w系的基礎(chǔ)上，修繕原有涵閘并安裝新的鐵洞門，方便洪峰來時(shí)泄水。[40]

1952年度蘇北開挖灌溉總渠，并疏浚相關(guān)灌溉支渠，動(dòng)員民工達(dá)到756146人，完成8242.4萬土方；同時(shí)，因?yàn)檎莆樟讼嚓P(guān)資料，僅在該年就修建了11座涵閘。[41]這些工程的成功實(shí)施離不開一大批技術(shù)精英的全力支持。

需要指出的是，新中國成立之初來華的蘇聯(lián)專家以經(jīng)濟(jì)技術(shù)和軍事專家為主，隨后才逐步向各領(lǐng)域擴(kuò)散。由于蘇聯(lián)專家來華的問題，都是由毛澤東和周恩來等親自出面與蘇共領(lǐng)導(dǎo)人協(xié)商，所以各方十分重視。[42]在治淮工程上，蘇聯(lián)專家布可夫的意見十分重要。

在蘇北治淮工程中，布可夫也作了貢獻(xiàn)。據(jù)惠浴宇的回憶，蘇北治淮工程首期方案就是布可夫和王元頤、陳志定等人一起制定的；此外，布可夫還和王元頤一起設(shè)計(jì)了蘇北第一座大型節(jié)制閘。這座長(zhǎng)700米、泄洪流量達(dá)每秒1.2萬立方米的的大閘，僅用了9個(gè)月就完工。[43]

由于1950年洪水的影響，皖北在技術(shù)精英的使用上，因其聚焦點(diǎn)在大型水利工程上，所以相對(duì)倚重蘇聯(lián)專家，而很少有王元頤這樣有影響力的本地專家參與決策。1951年度皖北的工程建設(shè)有三，一是建設(shè)了標(biāo)志性的潤河集蓄洪分水閘，利用洪河口到正陽關(guān)之間的八大湖泊，控制洪水的最大過水量；二是進(jìn)行堤防工程，擴(kuò)大河槽的最大過水量，保證水流順暢，三是干流和支流的疏浚工程。[44]

1952年度，皖北繼續(xù)保持這個(gè)態(tài)勢(shì)。一是阜陽、宿縣等四個(gè)專區(qū)繼續(xù)進(jìn)行大規(guī)模的干支流疏浚工程，前后動(dòng)員民工達(dá)百萬之巨，完成土石方843萬公方；二是涵閘工程的建設(shè)，共建設(shè)各類涵閘14座，僅土石方即達(dá)363萬；三是建設(shè)佛子嶺水庫，已完成土石方近86.7萬。[45]

皖北大型工程的成績(jī)固然喜人，且為后續(xù)的蓄水防洪打下了較好的基礎(chǔ)，但是也留下了若干的隱患，一是在除澇方面沒有足夠重視，以致未能預(yù)防1952年澇災(zāi)的大規(guī)模發(fā)生，二是在潤河集分水閘的設(shè)計(jì)上，完全接納布可夫的意見，問題最終在1954年大水災(zāi)中爆發(fā)出來。

雖然早在1950年10月政務(wù)院通過的治淮決定中，就特別提出“淮河流域，內(nèi)澇成災(zāi)，亦至嚴(yán)重，應(yīng)同時(shí)注意防止，并列為今春施工重點(diǎn)之一”。[46]11月治淮委第一次全體會(huì)議通過的決議中，接續(xù)政務(wù)院的決定要求疏浚內(nèi)河河道，普遍地解決內(nèi)澇問題，克服小雨小災(zāi)，以保證秋收。[47]但是這一疏浚除澇的聚焦點(diǎn)已由除澇轉(zhuǎn)為防洪連帶除澇。1951年8?9月間，治淮委員會(huì)在制定下年度工程計(jì)劃時(shí)，也注意到要疏浚支流改善排水，甚至皖北地區(qū)要配合農(nóng)田水利貸款重點(diǎn)舉辦排水工程；同時(shí)在羅列各項(xiàng)工程時(shí)，初步估算了潛在受益農(nóng)田的面積，例如佛子嶺水庫可為50畝水稻田供水、東肥河閘工程可增加麥?zhǔn)彰娣e12萬畝和秋收面積18萬畝。濛河洼地蓄水工程可保證28萬畝農(nóng)田的常年麥?zhǔn)铡48]不過，重視大工程而輕視小型水利網(wǎng)絡(luò)的傾向仍然明顯。在此前后，蘇北方面在治淮委員會(huì)會(huì)議上提出過這個(gè)問題，認(rèn)為只有除澇才能保收，但此意見未被重視。[49]

1952年6?9月間，淮河流域出現(xiàn)四次較大降雨，由于前期工作打下的基礎(chǔ)，淮河流域大堤無礙，但是兩岸農(nóng)田卻遭受澇災(zāi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1952年豫皖蘇三省受澇面積達(dá)到2500萬畝，其中受災(zāi)最重的是皖北，達(dá)到1500萬畝。由此使得前一段時(shí)間治淮中存在的問題暴露了出來，即過于重視大工程修建。這才讓治淮委系統(tǒng)地意識(shí)到除澇的重要性，10月上旬，豫皖蘇三省相繼召集治淮干部、農(nóng)民代表和熟悉本地水情的人士開會(huì)，系統(tǒng)研究農(nóng)田除澇問題，改變了過去重視防洪保堤而忽視除澇保收的思想，提出“以蓄為主、以排為輔”的除澇辦法。[50]

在皖北的大型工程上，布可夫參與設(shè)計(jì)了潤河集分水閘的選址和設(shè)計(jì)，并引入當(dāng)時(shí)在蘇聯(lián)很先進(jìn)的不打基樁的技術(shù)，使得工期大為縮短，僅僅3個(gè)月就完工了。[51]根據(jù)曾希圣的看法，這是淮河“基本的控制機(jī)關(guān)”，是“全部治淮工程中關(guān)鍵性的工程之一”。[52]

但是1954年的特大洪水將潤河集蓄洪分水閘沖垮了。根據(jù)臨淮崗工程的洪水控制工程管理局副局長(zhǎng)李君廷當(dāng)時(shí)的分析，主要原因一是蘇聯(lián)專家對(duì)淮河的情況并不真正了解，二是當(dāng)時(shí)關(guān)于淮河的水文資料缺乏。兩者疊加，導(dǎo)致這個(gè)工程規(guī)劃不盡合理、標(biāo)準(zhǔn)偏低。[53]

不惟如此，在水利工程的設(shè)計(jì)上，也存在一些突出的問題。皖北境內(nèi)淮河正陽關(guān)1950年最高過水量為6600公方每秒，而1954年在進(jìn)行部分蓄水的情況下，居然達(dá)到了10600公方每秒。[54]事實(shí)上，1950年皖北在進(jìn)行水利工程規(guī)劃時(shí)，中國專家最初意欲用72億立方的蓄水總量，就可以保證正陽關(guān)8500公方每秒的過水量，但是1951年1月治淮委引入蘇聯(lián)專家布可夫之后，他提出了建設(shè)潤河集蓄洪分水閘，輔之以湖泊分隔和上游蓄水，只需要55億的蓄水總量，就可以使正陽關(guān)過水量控制在6500公方每秒。這個(gè)方案被治淮委接納，以至于到1954年洪水沖擊后才認(rèn)識(shí)到其不足之處。[55]

皖北和蘇北在治淮中都有突出的成績(jī)，但受限于財(cái)政能力和技術(shù)條件等因素，工程規(guī)模和質(zhì)量還是有限制的。1954年夏秋淮河流域降水總量達(dá)到788億公方，超過了1950年的604億公方；受重災(zāi)的田地面積為469萬畝，相比1950年的1135萬畝減少了666萬畝。根據(jù)治淮委員會(huì)的檢討，其主要問題是防洪規(guī)劃設(shè)計(jì)偏低導(dǎo)致其不能抵御非常洪水，水利永久性建筑物質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求偏低導(dǎo)致洪水沖擊數(shù)小時(shí)即毀壞，更重要的是未開入海水道泄洪，導(dǎo)致泄水量有限等。[56]

結(jié)語

治淮工程在皖北和蘇北的展開，為我們理解新中國初期地方國家政權(quán)建設(shè)的機(jī)制提供了可能。1950年的洪水讓中央和相關(guān)各省區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)人切實(shí)認(rèn)識(shí)到水災(zāi)的危害性，在這一危機(jī)的驅(qū)動(dòng)下，治淮工程走向前臺(tái)。從治淮的過程來看，兩省區(qū)在組織動(dòng)員方面都表現(xiàn)杰出，成功動(dòng)員數(shù)以百萬計(jì)的民工參與到治淮工程中，縮短了工期，節(jié)約了經(jīng)費(fèi)開支，這是戰(zhàn)爭(zhēng)年代奠定的組織基礎(chǔ)，顯示了建國之初基礎(chǔ)權(quán)力強(qiáng)大的一面。不同的是，皖北區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人和中央有著較強(qiáng)的私人聯(lián)系，有助于皖北在治淮工程中掌握更大的話語權(quán)，在財(cái)政支持有限的情況下，財(cái)政的分配自然也與各省區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人的話語權(quán)有關(guān)系，為了爭(zhēng)取更多的經(jīng)費(fèi)，大量開辦大型水利工程亦是題中應(yīng)有之義。

不過，由于皖北和蘇北的領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)洪水這一危機(jī)的認(rèn)識(shí)有著諸多不同，所以在工程重點(diǎn)的選擇上就走上了不同的道路。皖北區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)人因1950年的洪水危機(jī)，把有限的財(cái)政和技術(shù)能力都聚焦到大型工程中，以杜絕未來水患；而蘇北區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)人清晰意識(shí)到蘇北積貧積弱的主要原因是農(nóng)民因水災(zāi)而無法常年獲得穩(wěn)定的收成，加之深知自身和中央財(cái)力有限，開辦大型水利工程的數(shù)量有限，轉(zhuǎn)而在大型防洪工程和完善本地農(nóng)田灌溉體系之間平衡。

進(jìn)而，在與技術(shù)精英合作上，皖北由于前期沒有重視這個(gè)問題，治淮過程中又注意與中央基調(diào)保持一致，所以較多接納蘇聯(lián)專家的意見，而蘇北則敢于大膽啟用民國政府留下的本地技術(shù)精英。兩者的不同之處在于，蘇聯(lián)專家對(duì)修建大型工程的最新技術(shù)有很好的掌握，卻不熟悉本地的水情地理，而本地技術(shù)精英長(zhǎng)期在該區(qū)域治水，在系統(tǒng)性資料缺乏的情況，依然能夠做出比較符合實(shí)際情況的設(shè)計(jì)規(guī)劃。

1952年中型降雨引發(fā)的澇災(zāi)檢驗(yàn)了治淮的成果，1952年的澇災(zāi)讓皖北地方領(lǐng)導(dǎo)人明白，過度聚焦大型工程，而忽視小型的、錯(cuò)綜復(fù)雜的水系網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，無助于從根本上改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。1954年特大暴雨引發(fā)的洪災(zāi)則提醒各省區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人，一是投入巨資開辟入海水道是必須解決的問題，二是必須大幅提高工程的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求。在財(cái)政和技術(shù)的限制下，這些要求在第一階段的治淮中自然是很難實(shí)現(xiàn)的。

讓我們回到本文開頭提出的問題，自下而上地審視國家政權(quán)建設(shè)，不難發(fā)現(xiàn)新中國的基礎(chǔ)性權(quán)力在組織動(dòng)員方面很強(qiáng)，但是在財(cái)政和與社會(huì)治理的相關(guān)技術(shù)方面，則稱不上強(qiáng)大。同樣，各省區(qū)的基礎(chǔ)性權(quán)力也存在著較大的差異。在此背景下，地方領(lǐng)導(dǎo)人的決策選擇，就會(huì)對(duì)公共品供給產(chǎn)生至關(guān)重要的影響，甚至其結(jié)果有著巨大差異。

（作者單位： 瑞典隆德大學(xué)東亞及東南亞研究中心；中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院；香港科技大學(xué)社會(huì)科學(xué)部）

注釋：

[1][2] 《華北局十一月向毛主席的綜合報(bào)告》，《華北局抗旱生產(chǎn)節(jié)約備荒給華北各省各區(qū)各市的指示》，《建設(shè)》第52、27期。

[3][13][16][20][29][37][43] 惠浴宇口述，俞黑子整理：《朋友人》，江蘇人民出版社1996年版，第五章。

[4] Michael Mann， State， War and Capital， Basil Blackwell.1988， pp.7?8.

[5] Daniel Ziblatt對(duì)19世紀(jì)德國和意大利不同政體選擇的研究，回答了為何地方孱弱而中央權(quán)力較強(qiáng)的德國走向了聯(lián)邦制，而地方能力強(qiáng)大而中央孱弱的意大利走向了單一制。參見Daniel Ziblatt， Structuring the State： The formation of Italy and Germany and the puzzle of federalism， Princeton University Press，2008. pp82-88； pp112-120. Daniel Ziblatt， “Why Some Cities Provide More Public Goods than Others： A Subnational Comparison of the Provision of Public Goods in German Cities in 1912”， Studies in Comparative International Development， vol. 43（2008）.而在分析20世紀(jì)初德國各城市提供醫(yī)療能力的差異時(shí)，他發(fā)現(xiàn)各城市因自身財(cái)稅資源、技術(shù)精英和職業(yè)官僚的構(gòu)成狀況會(huì)影響到地方政府的能力，相對(duì)較強(qiáng)的地方政府則能提高國家的基礎(chǔ)權(quán)力。參見Daniel Ziblatt， “Why Some Cities Provide More Public Goods than Others： A Subnational Comparison of the Provision of Public Goods in German Cities in 1912”， Studies in Comparative International Development， vol. 43（2008）.社會(huì)學(xué)家George Steinmetz在分析19世紀(jì)末20世紀(jì)初德國社會(huì)福利體系形成時(shí)，第一次系統(tǒng)地揭示了地方官僚能力、技術(shù)精英和政黨政治的結(jié)合導(dǎo)致不同地區(qū)福利供給能力的差異。參見George Steinmetz， Regulating the Social：The Welfare State and Local Politics in Imperial Germany， Princeton University Press， 1993. Philip Gorski在梳理荷蘭早期現(xiàn)代國家的形成過程時(shí)，亦特別重視地方政府官僚體系的建立和地方行政官員專業(yè)知識(shí)的提高對(duì)公共品（即育嬰、貧困救濟(jì)）供給的正面影響，并證成了早期近代荷蘭雖然中央政府能力較弱，但由于地方政府能力強(qiáng)大而加強(qiáng)了國家的基礎(chǔ)權(quán)力。參見Philip S. Gorski， The Disciplinary Revolution： Calvinism and the Rise of the State in Early Modern Europe， The University of Chicago Press， 2003. pp.61?67.

[6][38][49] 高峻：《新中國治水事業(yè)的起步（1949?1957）》，福建師范大學(xué)博士論文2003年，第40、71頁、89頁。

[7][9][12] 《關(guān)于根治淮河的批語》（1950年7月20日）、《關(guān)于限期作出導(dǎo)淮計(jì)劃的批語》（1950年8月5日）、《關(guān)于導(dǎo)淮問題的批語》（1950年8月31日）、《關(guān)于督促治淮工程早日開工的批語》（1950年9月21日）、《關(guān)于導(dǎo)淮問題的批語》（1950年8月31日），載《建國以來毛澤東文稿》（第1冊(cè)），中央文獻(xiàn)出版社1987年版，第440、456、491、530、491頁。

[8] 《曾山同志到皖北后對(duì)水情報(bào)告與請(qǐng)示》（1950年7月31日），載《新中國治淮事業(yè)的開拓者：紀(jì)念曾山治淮文集》，水利水電出版社2005年版，第133?134頁。另外華東局水利部副部長(zhǎng)劉寵光提交的視察報(bào)告給出了同樣的數(shù)字。參見劉寵光：《一九五零年皖北淮河災(zāi)區(qū)視察報(bào)告》，載治淮委員會(huì)編?。骸吨位磪R刊》（第一輯），1951年，第81頁。

[10] 《周恩來年譜（1898～1976）》，中央文獻(xiàn)出版社、人民出版社1989年版，1950年7月22日條。

[11] 《中共皖北區(qū)黨委關(guān)于治理淮河的意見》（1950年8月21日），載《治淮匯刊》（第一輯），第57頁。

[14][15][44][52] 曾希圣：《一九五一年治淮工程的成就及其主要經(jīng)驗(yàn)》，載《治淮匯刊》（第一輯），第215?220、217、216?217、216頁。

[17][36] 錢正英：《待到山花爛漫時(shí)——紀(jì)念曾山同志百年誕辰》，載《新中國治淮事業(yè)的開拓者：紀(jì)念曾山治淮文集》，水利水電出版社2005年版，第18、14頁。

[18][21][51] 治淮委員會(huì)工程部：《一九五一年度治淮工程工作報(bào)告》，載《治淮匯刊》（第一輯），第227?230、421-422、225頁

[19][41][45] 治淮委員會(huì)工程部：《一九五二年度治淮工程經(jīng)過》，載《治淮匯刊》（第二輯），1952年第256?257、257、256頁。

[22] 《政務(wù)院發(fā)布關(guān)于統(tǒng)一管理一九五年度財(cái)政收支的決定》，載《建國以來重要文獻(xiàn)選編》（第一冊(cè)），中央文獻(xiàn)出版社1993年版，第160?161頁。

[23] 從決策上扭轉(zhuǎn)“外重內(nèi)輕”的格局的舉措是常規(guī)請(qǐng)示報(bào)告制度的建議，參見楊龍、李湘寧、徐書鳴：《中共建立請(qǐng)示報(bào)告制度的曲折歷程》，載《文化縱橫》2016年第2期。

[24] 《江蘇省志·財(cái)政志》（下），http：//www.jssdfz.com/book/czz2/index.htm.

[25] [27] 《安徽省志·財(cái)政志》，http：//60.166.6.242：8080/was40/index_sz.jsp？rootid=1645&channelid=27409.

[26] 《江蘇省志·財(cái)政志》（上），http：//www.jssdfz.com/book/czz1/index.htm.

[28] 《政務(wù)院關(guān)于治理淮河的決定》（1950年10月14日），載《建國以來重要文獻(xiàn)選編》（第一冊(cè)），中央文獻(xiàn)出版社1993年版，第426頁。

[30] 《治淮委員會(huì)第一次全體委員會(huì)議決議》（1950年11月12日），載《治淮匯刊》（第一輯），第5?7頁。需要說明的是，建國初期中共的工資核算也是以大米為基本單位的，這和中共的財(cái)政供給制有關(guān)。參見楊奎松：《中華人民共和國史研究》（1），江西人民出版社2009年版，第424?435頁。

[31] 陳述：《中國共產(chǎn)黨“以民生為本”新中國政通人和》，http：//www.china.com.cn/news/60years/2009-09/23/content_18586693.htm。

[32][48] 治淮委員會(huì)：《一九五二年度治淮工程計(jì)劃綱要》，載《治淮匯刊》（第二輯），第135?137、134?135頁。

[33] 阜陽專區(qū)治淮指揮部：《皖北阜陽專區(qū)一九五一年度治淮工程總結(jié)》，載《治淮匯刊》（第一輯），第289?290頁。

[34] 王學(xué)言：《“一定要把淮河修好”——水利史話之五》，http：//www.jhwsw.com/szda/ShowArticle.asp？ArticleID=263.

[35] 陳寶善：《老民工話治淮》，http：//www.js.xinhuanet.com/xin_wen_zhong_xin/2009-09/18/content_17737980.htm.

[39] 治淮委員會(huì)下游工程局：《一九五一年度蘇北運(yùn)河整修工程》，載《治淮匯刊》（第一輯），第338頁。

[40] 治淮委員會(huì)下游工程局：《一九五一年度蘇北運(yùn)河修建涵閘工程總結(jié)》，載《治淮匯刊》（第一輯），第349頁。

[42] 沈志華：《蘇聯(lián)專家在中國》，中國國際廣播出版社2003年版，第92、100頁。

[46] 《政務(wù)院關(guān)于治理淮河的決定》，載《建國以來重要文獻(xiàn)選編》，第426頁。

[47] 《治淮委員會(huì)第一次全體委員會(huì)議決議》（1950年11月12日），載《治淮匯刊》（第一輯），第5頁。

[50] 治淮委員會(huì)工程部：《關(guān)于進(jìn)一步解決淮河流域內(nèi)澇問題的初步意見》，載治淮委員會(huì)編印：《治淮匯刊》（第二輯），1952年，第241?242頁。

[53] 韓錦：《潤河集邊憶往昔》，http：//www.ahsl.gov.cn/content/detail/533d061294f68e0c65de9438.html.

[54] 治淮委員會(huì)：《一九五四年汛期淮河流域的雨情水情》，載《治淮匯刊》（第四輯），1954年，第166頁。

[55] 錢正英：《在治淮工程中我們?cè)鯓訉W(xué)習(xí)與掌握技術(shù)》，載《治淮匯刊》（第一輯），第62頁；治淮委員會(huì)工程部：《一九五一年度治淮工程工作報(bào)告》，載《治淮匯刊》（第一輯），第225頁。

[56] 治淮委員會(huì)：《一九五四年淮河防汛工作報(bào)告》（1954年12月24日），載治淮委員會(huì)編?。骸吨位磪R刊》（第四輯），1954年，第160?162頁。