河長(zhǎng)制在流域生態(tài)治理中的實(shí)踐探索與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

孔凡斌+許正松+陳勝東+龔雪+李華旭

[摘 要]河長(zhǎng)制被認(rèn)為是對(duì)水環(huán)境行政治理模式的創(chuàng)新，2007年在我國(guó)江蘇省無(wú)錫市首創(chuàng)，隨后在江蘇全省和全國(guó)數(shù)個(gè)省市推廣實(shí)施，并在流域水生態(tài)環(huán)境治理方面取得了比較好的效果。從2016年開始，我國(guó)全面推廣實(shí)施河長(zhǎng)制。本文簡(jiǎn)要回顧流域治理的國(guó)際實(shí)踐探索模式與政策管理經(jīng)驗(yàn)，系統(tǒng)梳理河長(zhǎng)制在我國(guó)流域生態(tài)治理中的實(shí)踐探索模式和政策管理等方面的研究成果以及存在的主要問(wèn)題；在此基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前我國(guó)全面推進(jìn)河長(zhǎng)制以及江西打造河長(zhǎng)制升級(jí)版的重大實(shí)踐需求，提出河長(zhǎng)制在我國(guó)流域生態(tài)治理中的實(shí)踐探索和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)研究的目標(biāo)任務(wù)、研究方法、研究思路以及主要研究?jī)?nèi)容，明確了河長(zhǎng)制在江西省流域生態(tài)治理理論創(chuàng)新和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)推廣方面的方向和路徑。

[關(guān)鍵字]河長(zhǎng)制；水環(huán)境；流域生態(tài)治理

隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和工業(yè)化的持續(xù)推進(jìn)，我國(guó)水污染防治和水資源保護(hù)一直面臨著嚴(yán)峻形勢(shì)。為治理水污染，我國(guó)從水資源保護(hù)到廢水處理均作了諸多制度設(shè)計(jì)，投入了大量資金，然而由于管理碎片化和機(jī)構(gòu)間協(xié)同失靈問(wèn)題的存在，流域環(huán)境治理效果欠佳，促使人們認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)的單一部門和工程措施在治水理念上的不足①。在2007年太湖爆發(fā)藍(lán)藻后，由無(wú)錫市首創(chuàng)并率先在江蘇省推廣實(shí)施的河長(zhǎng)制，被認(rèn)為是在嚴(yán)峻的水污染形勢(shì)下對(duì)水環(huán)境行政治理模式的創(chuàng)新。由于較好地解決了部門協(xié)同的效率與責(zé)任難題，河長(zhǎng)制的推行使諸多地區(qū)的水環(huán)境得到了明顯改善。鑒于河長(zhǎng)制在水污染治理中的良好效果，2016年12月11日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》，要求2018年底前在全國(guó)范圍內(nèi)建立和實(shí)施河長(zhǎng)制。從2015年開始，江西省全面實(shí)施河長(zhǎng)制；2017年3月，江西省通過(guò)《江西省全面推行河長(zhǎng)制工作方案（修訂）》以及《關(guān)于以推進(jìn)流域生態(tài)綜合治理為抓手打造河長(zhǎng)制升級(jí)版的指導(dǎo)意見》，提出打造河長(zhǎng)制升級(jí)版。中央在全國(guó)全面推進(jìn)河長(zhǎng)制以及江西省打造河長(zhǎng)制在地方流域生態(tài)治理中的升級(jí)版，開啟了河長(zhǎng)制在流域生態(tài)治理中實(shí)踐探索和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)推廣的新階段。

在此背景下，系統(tǒng)回顧流域治理的國(guó)際實(shí)踐探索模式與典型經(jīng)驗(yàn)，全面梳理河長(zhǎng)制在我國(guó)流域生態(tài)治理中的實(shí)踐探索模式和主要政策管理經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)評(píng)價(jià)河長(zhǎng)制在流域生態(tài)治理中的實(shí)施成效，準(zhǔn)確分析河長(zhǎng)制在實(shí)施中存在的主要問(wèn)題，提出河長(zhǎng)制在流域生態(tài)治理中的實(shí)踐探索和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)研究的總體目標(biāo)、研究方法、研究思路、研究重點(diǎn)和創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)路徑，具有重要的實(shí)踐指導(dǎo)價(jià)值。

一、流域治理的國(guó)際實(shí)踐探索與典型經(jīng)驗(yàn)

流域是指地面水和地下水天然匯集的區(qū)域，水資源按流域構(gòu)成一個(gè)統(tǒng)一體。每條河流都有自己的流域，一個(gè)大流域可以按照水系等級(jí)分成數(shù)個(gè)小流域，小流域又可以再分成更小的流域。流域是特殊的自然地理區(qū)域，同一流域往往流經(jīng)多個(gè)不同的行政區(qū)，而一個(gè)行政區(qū)也可能包含多個(gè)不完整的流域。流域是具有層次結(jié)構(gòu)和整體功能的復(fù)合系統(tǒng)，流域水循環(huán)不僅構(gòu)成了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源基礎(chǔ)，同時(shí)也是諸多水問(wèn)題和生態(tài)問(wèn)題的共同癥結(jié)所在。因此，以流域?yàn)閱卧獙?duì)水資源與水環(huán)境實(shí)施統(tǒng)一管理，已成為目前國(guó)內(nèi)外公認(rèn)的科學(xué)原則①。流域治理一般是指從流域整體利益出發(fā)，以政府為主導(dǎo)，社會(huì)協(xié)同、公眾參與的多主體互動(dòng)合作的多中心治理格局②。從治理內(nèi)容看，流域治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及上下游、左右岸、不同行政區(qū)和行業(yè)，內(nèi)容十分廣泛。

不少文獻(xiàn)描述了國(guó)外流域治理的模式和經(jīng)驗(yàn)。泰晤士河自19世紀(jì)工業(yè)革命開始后水質(zhì)迅速惡化，成為世界上污染最早的河流之一。之后英國(guó)成立了治理專門委員會(huì)和泰晤士河水務(wù)局（公司），對(duì)泰晤士河流域進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃與管理，治理過(guò)程中高度重視科學(xué)技術(shù)的作用，并輔之以充分的資金保障。法國(guó)成立了直接隸屬環(huán)境部的流域管理辦事機(jī)構(gòu)——流域水管局，用于塞納河流域的治理。日本政府在1972—1997年間對(duì)其國(guó)內(nèi)最大淡水湖琵琶湖實(shí)施了綜合開發(fā)計(jì)劃和水質(zhì)保護(hù)規(guī)劃。為治理圣勞倫斯河，加拿大環(huán)境部專門成立了圣勞倫斯河管理中心，建立了由環(huán)境部牽頭負(fù)責(zé)，多部門齊抓共管的管理體系，并積極鼓勵(lì)社區(qū)群眾參與流域水污染治理。1950年7月，瑞士、法國(guó)、盧森堡、聯(lián)邦德國(guó)和荷蘭在巴塞爾成立了“萊茵河防治污染國(guó)際委員會(huì)”（ICPR），先后簽署了一系列萊茵河環(huán)保協(xié)議。早在1879年，美國(guó)就成立了密西西比河管理委員會(huì)這一高效集權(quán)的統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)密西西比河的污染整治工作③。對(duì)于田納西河流域的治理，美國(guó)則成立了田納西流域管理局，并于1993年通過(guò)了《田納西流域管理局法》，確定田納西河的流域管理體制④。發(fā)達(dá)國(guó)家流域治理對(duì)我國(guó)水污染防治工作的啟示包括：制定全面的治理規(guī)劃和統(tǒng)領(lǐng)全流域的法案，以完善流域治理體制，以及建立有效的資金和技術(shù)保障機(jī)制⑤。

陳坤將國(guó)外主要的流域治理模式分為直接管制模式、市場(chǎng)治理模式和協(xié)商治理模式三種⑥。羅會(huì)華則將國(guó)外流域水污染治理的三種模式分為：以美國(guó)、加拿大、澳大利亞為代表的行政區(qū)域分層治理和流域一體化治理相結(jié)合模式，以英、法等歐洲國(guó)家為代表的流域一體化治理模式，以及以日本為代表的多部門共同治理模式①。范兆軼和劉莉?qū)?guó)外流域水環(huán)境綜合治理總結(jié)為三種典型的治理模式，即美國(guó)的集中治理模式、日本的分散模式和澳大利亞的集中—分散治理模式。借鑒國(guó)外的治理模式，范兆軼和劉莉認(rèn)為，我國(guó)的流域水環(huán)境綜合治理模式應(yīng)該是部門間的綜合治理、地域內(nèi)的綜合治理、內(nèi)容上的綜合治理和市場(chǎng)化的綜合治理模式的相統(tǒng)一②。

我國(guó)水利部發(fā)展研究中心《完善水治理體制研究》課題組于2015年總結(jié)了美國(guó)、法國(guó)、意大利、澳大利亞、印度、巴西、墨西哥等國(guó)家流域管理機(jī)構(gòu)的類型、主要職能及其與相關(guān)機(jī)構(gòu)的關(guān)系后發(fā)現(xiàn)：流域管理機(jī)構(gòu)在流域涉水事務(wù)協(xié)商和利益相關(guān)者參與中發(fā)揮著重要作用，流域治理趨勢(shì)呈現(xiàn)出由單項(xiàng)的治理開發(fā)向綜合治理開發(fā)發(fā)展，由被動(dòng)治理向主動(dòng)利用和管理水資源發(fā)展，由短期治理開發(fā)向長(zhǎng)期戰(zhàn)略性開發(fā)發(fā)展；同時(shí)，各國(guó)更加注重通過(guò)制定長(zhǎng)期性的戰(zhàn)略規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的綜合開發(fā)和利用③。

二、河長(zhǎng)制在流域生態(tài)治理中的實(shí)踐模式和主要政策措施

（一）河長(zhǎng)制的起源及其應(yīng)用

2007年春夏之交，太湖爆發(fā)大面積藍(lán)藻并引發(fā)供水危機(jī)。為實(shí)現(xiàn)對(duì)太湖流域水環(huán)境的長(zhǎng)期有效治理，中共無(wú)錫市委、市政府自我加壓，嘗試在流域治理機(jī)制上進(jìn)行創(chuàng)新，于當(dāng)年8月頒布了《關(guān)于全面建立“河（湖、庫(kù)、蕩、氿）長(zhǎng)制”全面加強(qiáng)河（湖、庫(kù)、蕩、氿）綜合整治和管理的決定》，這份文件的出臺(tái)被視為河長(zhǎng)制的誕生。2008年，江蘇省政府決定在太湖流域推廣河長(zhǎng)制，之后江蘇全省15條主要入湖河流全面實(shí)行雙河長(zhǎng)制，即每條河由省、市兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)共同擔(dān)任河長(zhǎng)，協(xié)調(diào)解決太湖和河道治理的重任，一些地方還設(shè)立市、縣、鎮(zhèn)、村的四級(jí)河長(zhǎng)管理體系。隨后，這一流域治理的地方創(chuàng)新迅速被其他省市效仿，成為環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的熱點(diǎn)。

2014年，時(shí)任水利部副部長(zhǎng)的矯勇在國(guó)新辦的一場(chǎng)新聞發(fā)布會(huì)上表示，鑒于河長(zhǎng)制在水污染治理中的良好效果，將向全國(guó)推廣這一地方政府創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)。隨后兩年多，河長(zhǎng)制在全國(guó)許多省市落地。2016年12月11日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)，到2018年年底前全面建立河長(zhǎng)制。截至2016年10月，全國(guó)共有25個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）進(jìn)行了河長(zhǎng)制探索，其中，北京、天津、江蘇、浙江、福建、江西、安徽、海南8個(gè)省（市）在全轄區(qū)范圍內(nèi)推行河長(zhǎng)制，還有16個(gè)?。▍^(qū)、市）在部分市縣或流域水系實(shí)行了河長(zhǎng)制④。經(jīng)過(guò)各地多年的實(shí)踐，目前河長(zhǎng)制的基本制度形態(tài)已經(jīng)比較成熟，作為一種制度已經(jīng)基本形成。

（二）各地實(shí)施河長(zhǎng)制的主要實(shí)踐探索模式和主要政策措施

河長(zhǎng)制由無(wú)錫市首創(chuàng)，是從河流水質(zhì)改善領(lǐng)導(dǎo)督辦制、環(huán)保問(wèn)責(zé)制衍生出來(lái)的水污染治理制度。各地在實(shí)行河長(zhǎng)制的實(shí)踐模式和政策措施上大同小異。在組織形式上，均建立了省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河長(zhǎng)體系（江西和浙江等省份實(shí)施省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)河長(zhǎng)制）。在實(shí)施河長(zhǎng)制的大多數(shù)縣級(jí)及以上行政區(qū)域成立河長(zhǎng)制管理領(lǐng)導(dǎo)小組，一般由黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任組長(zhǎng)，并設(shè)立辦公室。省級(jí)層面設(shè)立總河長(zhǎng)，由省級(jí)黨委或政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任；河湖所在市、縣、鄉(xiāng)分級(jí)分段設(shè)立河長(zhǎng)，即河流流經(jīng)的各縣、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)或相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任地方層面的河長(zhǎng)。牽頭部門或人員有所不同：有的在水利部門，有的在環(huán)保部門，也有個(gè)別地區(qū)由政府分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭。擔(dān)任河長(zhǎng)的責(zé)任人既有黨委、政府、人大、政協(xié)負(fù)責(zé)人，也有管理部門負(fù)責(zé)人；既有水利、環(huán)保等主要涉水部門負(fù)責(zé)人，也有發(fā)改、住建等其他相關(guān)部門負(fù)責(zé)人；既有主要領(lǐng)導(dǎo)，也有分管領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)河長(zhǎng)負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)水域的管理和保護(hù)工作，協(xié)調(diào)解決重大問(wèn)題；對(duì)跨行政區(qū)域的水域明晰管理責(zé)任，協(xié)調(diào)上下游、左右岸，實(shí)行聯(lián)防聯(lián)控；對(duì)相關(guān)部門和下一級(jí)河長(zhǎng)履職情況進(jìn)行督導(dǎo)，對(duì)目標(biāo)任務(wù)完成情況進(jìn)行考核，強(qiáng)化激勵(lì)問(wèn)責(zé)。河長(zhǎng)制辦公室承擔(dān)河長(zhǎng)制組織實(shí)施具體工作，落實(shí)河長(zhǎng)確定的事項(xiàng)①。這種由各級(jí)政府的主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任轄區(qū)內(nèi)重要河流的河長(zhǎng)，以負(fù)責(zé)河道、水源地的水環(huán)境、水資源的治理與保護(hù)的體制，具有責(zé)任明確、任務(wù)具體、考核剛性的特征②，解決了以往“各自為政、不相為謀”“九龍治水、群龍無(wú)首”的問(wèn)題，增強(qiáng)了整治力度，提高了治理效率，一經(jīng)誕生就顯示出一定的優(yōu)越性，被認(rèn)為是破解當(dāng)前我國(guó)水環(huán)境治理困局的制度創(chuàng)新③。

三、河長(zhǎng)制在我國(guó)流域生態(tài)治理中的成效及主要問(wèn)題

（一）河長(zhǎng)制在流域生態(tài)治理中的成效及其主要影響因素

水環(huán)境問(wèn)題牽涉領(lǐng)域眾多，涉及生產(chǎn)與生活的方方面面。在我國(guó)，河長(zhǎng)制的出現(xiàn)把地方黨政領(lǐng)導(dǎo)推到了第一責(zé)任人的位置，表明了政府重視環(huán)保、強(qiáng)化責(zé)任的鮮明態(tài)度，其目的在于通過(guò)整合與調(diào)度各級(jí)行政力量，促進(jìn)部門之間的協(xié)調(diào)合作，形成治河合力。不少地方通過(guò)實(shí)施河長(zhǎng)制，掌握了主要河湖的基本情況，多數(shù)地區(qū)建立了“一河一檔”，并制定了“一河一策”，加大了整治力度，初步建立了行政督察機(jī)制與社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。實(shí)踐證明，河長(zhǎng)制的推行使諸多地區(qū)的水環(huán)境得到了明顯改善。

2015年，太湖湖體水質(zhì)由2007年的Ⅴ類穩(wěn)定改善為Ⅳ類，富營(yíng)養(yǎng)化水平由中度改善為輕度，河網(wǎng)水功能區(qū)水質(zhì)持續(xù)改善，15條主要入湖河流年平均水質(zhì)全部為Ⅳ類以上，全部消除Ⅴ類和劣Ⅴ類河流④。蘇州市與淮安市的水環(huán)境治理工作分別于2008年和2009年推行河長(zhǎng)制以來(lái)成效明顯。基于河長(zhǎng)制取得的成效，江蘇省政府要求2013年全省727條省骨干河道建立河長(zhǎng)制管護(hù)制度，2014年全省2000余條區(qū)域重要河道建立河長(zhǎng)制管護(hù)制度，2015年全省全面建立縣鄉(xiāng)河道和村莊河塘河長(zhǎng)制管護(hù)制度，到2020年實(shí)現(xiàn)全省河道管護(hù)現(xiàn)代化，構(gòu)建“互聯(lián)互通、引排順暢、水清岸潔、生態(tài)良好”的現(xiàn)代河網(wǎng)水系⑤。天津市于2013年初實(shí)施河長(zhǎng)制，至2013年底，全市納管河道環(huán)境衛(wèi)生達(dá)到優(yōu)秀的河道長(zhǎng)度由1338.5km增加到1616.2km，同比上升20.75%；全市河道劣V類水質(zhì)的比例由85%下降到62%，水質(zhì)總體實(shí)現(xiàn)好轉(zhuǎn)⑥。貴州省三岔河流域自2010年實(shí)施河長(zhǎng)制，5年來(lái)綜合達(dá)標(biāo)率提升了40.7%⑦。浙江省2015年完成黑臭河治理累計(jì)5106公里，錢塘江所有省控?cái)嗝嫠|(zhì)達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類，浦陽(yáng)江流域出境斷面由此前的劣Ⅴ類改善為2014年Ⅳ類和2015年Ⅲ類。2016年1—9月，浙江省地表水省控?cái)嗝嬷?，Ⅲ類以上水質(zhì)斷面占77.4%，比2010年提升16.3個(gè)百分點(diǎn)，劣Ⅴ類占3.6%，比2010年減少了13.1個(gè)百分點(diǎn)①。江西省于2015年全面啟動(dòng)河長(zhǎng)制，截至2016年底，江西全省地表水水質(zhì)達(dá)標(biāo)率穩(wěn)定在80%以上，主要城市飲用水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率100%②。

有分析認(rèn)為，河長(zhǎng)制在改善水環(huán)境治理中的作用機(jī)理主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是嚴(yán)格的追責(zé)效應(yīng)，即通過(guò)明確的職責(zé)分工和嚴(yán)格的責(zé)任追究保障治水的權(quán)威性；二是有效的協(xié)同效應(yīng)，即通過(guò)合理的資源配置和積極的協(xié)同作戰(zhàn)保障治水的效率性；三是有力的執(zhí)行效應(yīng)，即通過(guò)科學(xué)的目標(biāo)設(shè)計(jì)和有力的執(zhí)行措施保障治水的有效性③。除此之外，任敏認(rèn)為，具有包干性質(zhì)的河長(zhǎng)制，其最大優(yōu)越性是從制度上解決了激勵(lì)問(wèn)題，容易在短期內(nèi)出成績(jī)④。正是因?yàn)楹娱L(zhǎng)制能夠很好地化解治水的難題，在深入調(diào)研、總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2016年12月11日印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》，要求全國(guó)各?。▍^(qū)、市）在2018年年底前全面建立河長(zhǎng)制。

（二）河長(zhǎng)制在流域生態(tài)治理實(shí)施中存在的問(wèn)題

河長(zhǎng)制歷經(jīng)了近十年的發(fā)展，在體制機(jī)制上取得了一些突破，表現(xiàn)出不錯(cuò)的治理效果，積累了不少經(jīng)驗(yàn)，但仍然面臨一些難題需要破解。從現(xiàn)有的學(xué)術(shù)研究成果來(lái)看，大致可以分為兩類：一類是肯定了河長(zhǎng)制的積極作用，同時(shí)指出其存在的問(wèn)題，如王書明和蔡萌萌從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析了河長(zhǎng)制的優(yōu)點(diǎn)與不足⑤；另一類是對(duì)河長(zhǎng)制的長(zhǎng)效性提出質(zhì)疑，認(rèn)為河長(zhǎng)制是在現(xiàn)有制度和措施無(wú)法有效解決水污染問(wèn)題的背景下，另創(chuàng)一種改善水環(huán)境質(zhì)量的制度，是在常規(guī)制度之外的臨時(shí)舉措，靠行政強(qiáng)力推行，體現(xiàn)了一定程度的被動(dòng)性，更是一個(gè)短期有效而非長(zhǎng)效的制度設(shè)置，非治水的常態(tài)⑥?，F(xiàn)有研究對(duì)河長(zhǎng)制在流域生態(tài)治理中存在的主要問(wèn)題可以總結(jié)為以下幾點(diǎn)：一是河長(zhǎng)制本質(zhì)是一種人治，即職責(zé)非法定，這也是目前對(duì)河長(zhǎng)制非議比較集中的焦點(diǎn)⑦。由地方黨政負(fù)責(zé)人兼任河長(zhǎng)容易造成權(quán)力自我決策、自我執(zhí)行、自我監(jiān)督的狀況，難以保證長(zhǎng)效性和一貫性⑧。重人治、輕法制的河長(zhǎng)制長(zhǎng)遠(yuǎn)實(shí)施會(huì)影響到水污染防治制度的正規(guī)化和常態(tài)化建設(shè)；同時(shí)，由人治帶來(lái)的高實(shí)施成本，也難以在其他生態(tài)環(huán)境治理中推廣和延伸⑨。二是河長(zhǎng)制的考核機(jī)制不健全，行政問(wèn)責(zé)很難落實(shí)?，F(xiàn)有的考核都是自上而下的體制內(nèi)“自考”，并形成了以“表?yè)P(yáng)和自我表?yè)P(yáng)”為主的特征，真正的“一票否決”幾乎未見⑩。目前，河長(zhǎng)制問(wèn)責(zé)的主體主要是當(dāng)?shù)氐募o(jì)委、監(jiān)察局及河長(zhǎng)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，這種由下屬職能部門為上級(jí)評(píng)核的考核機(jī)制，由于存在很多利益糾葛，問(wèn)責(zé)結(jié)果的公正性也存在疑問(wèn)？輥？輯？訛。即使問(wèn)責(zé)主體是上級(jí)，在上級(jí)需要承擔(dān)連帶責(zé)任的情況下，也難以保證問(wèn)責(zé)結(jié)果的公正性，利益合謀與委托——代理問(wèn)題在河長(zhǎng)制中難以根除①。三是河長(zhǎng)制忽視了社會(huì)力量。實(shí)踐證明，河湖的有效治理不僅要靠政府工作的高效率，也需要社會(huì)各界力量的參與②。有調(diào)查顯示，對(duì)河長(zhǎng)制缺乏足夠的宣傳，大部分居民對(duì)政策的基本內(nèi)容和評(píng)估了解有限，社會(huì)力量調(diào)動(dòng)嚴(yán)重不足；農(nóng)村居民的環(huán)保責(zé)任感不強(qiáng)，農(nóng)民甚至認(rèn)為環(huán)保工作是政府的事情，與己無(wú)關(guān)③。河長(zhǎng)制沒(méi)有調(diào)動(dòng)公民參與的積極性，民間環(huán)保組織的積極性被忽視，政府的應(yīng)急與社會(huì)的旁觀形成了鮮明對(duì)比。

四、進(jìn)一步完善河長(zhǎng)制的路徑及對(duì)策

將已有的研究成果提出的對(duì)策與建議歸納起來(lái)，大致可分為以下幾點(diǎn)：一是運(yùn)用法治促進(jìn)河長(zhǎng)制的長(zhǎng)效化。為解決河長(zhǎng)制所存在的法治與人治、臨時(shí)與長(zhǎng)治等矛盾與問(wèn)題，在法律層面要完善環(huán)境法規(guī)，把河長(zhǎng)制的一些成熟做法上升為法規(guī)；推廣司法程序（如推廣環(huán)境公益訴訟制度），嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法④。通過(guò)程序理性的引入和法治品質(zhì)的提升、目標(biāo)責(zé)任制的法治化與內(nèi)在化，以及結(jié)構(gòu)優(yōu)化與法律關(guān)系轉(zhuǎn)換，來(lái)實(shí)現(xiàn)水環(huán)境治理的標(biāo)本兼治⑤。盡快建立健全有利于全面推行河長(zhǎng)制的法律法規(guī)體系，為河長(zhǎng)制的實(shí)施提供規(guī)范和支撐。二是加強(qiáng)河長(zhǎng)制制度的頂層設(shè)計(jì)。河長(zhǎng)制勢(shì)必對(duì)現(xiàn)有水治理制度體系形成一定沖擊，為避免產(chǎn)生新的制度問(wèn)題，強(qiáng)化與優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)就變得尤為重要。在中央和省級(jí)層面建立綜合治水總體規(guī)劃和長(zhǎng)效協(xié)調(diào)機(jī)制，將河長(zhǎng)制由原來(lái)的被動(dòng)應(yīng)急機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)實(shí)施制度。對(duì)于跨行政區(qū)域的河流，要建立統(tǒng)一的流域管理機(jī)構(gòu)，建立流域上下游對(duì)話機(jī)制，改變行政條塊分割對(duì)流域治理的不利影響，提高涉水行政能力。在行政層面要實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃，完善對(duì)水環(huán)境治理的監(jiān)督、考核和評(píng)價(jià)機(jī)制，讓獨(dú)立部門和社會(huì)組織監(jiān)督治水效果，以解決治水全過(guò)程都是在體制內(nèi)運(yùn)行易缺乏透明監(jiān)督機(jī)制的問(wèn)題⑥。構(gòu)建完善的生態(tài)環(huán)境績(jī)效管理體系，如綠色GDP核算、推行環(huán)境管理與審計(jì)計(jì)劃、績(jī)效審計(jì)等⑦。三是加強(qiáng)宣傳和教育，鼓勵(lì)公眾參與河長(zhǎng)制的實(shí)施。群策群力是河長(zhǎng)制順利實(shí)施的社會(huì)基礎(chǔ)，要將宣傳教育、文化熏陶、依靠群眾等手段結(jié)合起來(lái)，提高群眾的流域保護(hù)意識(shí)，把保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境的觀念內(nèi)化為個(gè)人生活的一部分和自覺行為。鑒于河湖治理的長(zhǎng)期性和艱巨性，應(yīng)將河湖治理、水資源保護(hù)納入教育體系，從幼兒園就開始開展河湖治理、水資源保護(hù)方面的教育，從小樹立并養(yǎng)成保護(hù)水環(huán)境的意識(shí)和習(xí)慣⑧。建立公開透明的公眾參與機(jī)制，吸收全社會(huì)成員參與流域治理，形成全社會(huì)參與環(huán)境管理的機(jī)制，建立可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境治理制度⑨。

五、總體評(píng)述與研究展望

（一）總體評(píng)述

筆者通過(guò)力所能及的文獻(xiàn)檢索發(fā)現(xiàn)，國(guó)外流域水環(huán)境管理的實(shí)踐與研究歷史比國(guó)內(nèi)更為悠久，經(jīng)歷了從早期推崇市場(chǎng)機(jī)制，到后來(lái)重視行政控制機(jī)制，至當(dāng)前對(duì)合作治理模式的重視，其水污染治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)于其他國(guó)家和地區(qū)建立和完善流域生態(tài)治理中的河長(zhǎng)制，具有重要的借鑒意義。河長(zhǎng)制出現(xiàn)伊始即受到了我國(guó)政府的重視，媒體也對(duì)這一流域治理創(chuàng)新機(jī)制普遍給予了褒揚(yáng)，但學(xué)術(shù)界卻并沒(méi)有完全同步跟進(jìn)。從理論創(chuàng)新與服務(wù)決策的角度看，亟待在以下幾個(gè)方面深化研究：

第一，關(guān)于河長(zhǎng)制在流域生態(tài)治理中的實(shí)踐探索模式與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的系統(tǒng)研究尚屬欠缺。從已經(jīng)實(shí)施河長(zhǎng)制省市的水環(huán)境治理效果來(lái)看，河長(zhǎng)制在短期內(nèi)能起到明顯改善水質(zhì)的作用，其實(shí)踐探索模式與經(jīng)驗(yàn)是可行的。但是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這些模式和經(jīng)驗(yàn)在流域生態(tài)治理中能否發(fā)揮長(zhǎng)期成效，影響當(dāng)前實(shí)踐探索模式發(fā)揮長(zhǎng)效作用的關(guān)鍵體制機(jī)制因素有哪些，其具體的適應(yīng)條件是什么？目前的研究還無(wú)法很好地回答這些問(wèn)題，亟待進(jìn)一步深化研究。

第二，基于考核問(wèn)責(zé)的河長(zhǎng)制在流域生態(tài)治理中的績(jī)效定量評(píng)價(jià)研究尚處起步階段。目前有關(guān)河長(zhǎng)制的實(shí)施評(píng)價(jià)多以定性評(píng)價(jià)為主，還無(wú)法定量精準(zhǔn)刻畫河長(zhǎng)制在流域生態(tài)治理中的實(shí)際成效，也無(wú)法厘清影響治理成效的關(guān)鍵因素，致使人們還難以全面客觀認(rèn)識(shí)河長(zhǎng)制的真正價(jià)值，也在相當(dāng)程度上影響了政府考核問(wèn)責(zé)機(jī)制的完善，亟待深化研究。

第三，關(guān)于跨行政區(qū)域的河湖流域治理如何實(shí)現(xiàn)區(qū)域間協(xié)調(diào)共治機(jī)制的研究還不夠深入。中央頒布的《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》（以下簡(jiǎn)稱“意見”）是我國(guó)實(shí)施河長(zhǎng)制的綱領(lǐng)性文件，但《意見》并沒(méi)有明確對(duì)跨行政區(qū)尤其是跨省域的河湖流域治理責(zé)任由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)。這些問(wèn)題需要在廣泛總結(jié)和分析各地河長(zhǎng)制實(shí)踐探索與經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，才有可能得以厘清和明確。

第四，在全面實(shí)施“創(chuàng)新引領(lǐng)、綠色崛起”，推進(jìn)國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)戰(zhàn)略，建設(shè)美麗中國(guó)“江西樣板”新形勢(shì)下，系統(tǒng)總結(jié)、科學(xué)評(píng)價(jià)和準(zhǔn)確分析江西省河長(zhǎng)制在流域生態(tài)治理中的實(shí)踐探索與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的研究尚未全面開啟。不僅如此，如何借鑒國(guó)內(nèi)外河長(zhǎng)制的先進(jìn)模式與經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)江西河長(zhǎng)制不斷完善，打造河長(zhǎng)制升級(jí)版的制度創(chuàng)新研究也還未起步。毫無(wú)疑問(wèn)，研究和探索健全、有江西特色、全國(guó)一流的河長(zhǎng)制，對(duì)于全面提升江西省“五河一湖”綜合管理能力，提高河湖生態(tài)綜合治理水平，打造我國(guó)大湖流域生態(tài)治理制度創(chuàng)新高地，進(jìn)而為全國(guó)的河長(zhǎng)制創(chuàng)新發(fā)展提供示范樣板，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

（二）研究展望

在我國(guó)全面實(shí)施河長(zhǎng)制以及江西省打造河長(zhǎng)制升級(jí)版的歷史背景下，未來(lái)的研究必須堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向原則，注重典型實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和推廣機(jī)制的創(chuàng)新研究，具體應(yīng)當(dāng)遵循“理論分析—國(guó)際比較—國(guó)內(nèi)實(shí)踐模式和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)—實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)—問(wèn)題診斷—關(guān)鍵制約因素尋找—先進(jìn)模式和經(jīng)驗(yàn)借鑒方法選擇—制度創(chuàng)新及實(shí)施路徑設(shè)計(jì)”的研究路徑，緊緊圍繞完善和推廣全國(guó)各地尤其是江西省河長(zhǎng)制實(shí)踐探索模式和先進(jìn)政策管理經(jīng)驗(yàn)，提升河長(zhǎng)制在河湖流域生態(tài)治理中的成效，堅(jiān)持打造河長(zhǎng)制的“區(qū)域樣板”和“升級(jí)版”這一核心任務(wù)，確立研究目標(biāo)，明確研究方法和研究思路，突出研究重點(diǎn)，努力在理論創(chuàng)新和政策研究?jī)蓚€(gè)方面實(shí)現(xiàn)突破。

1.確立研究目標(biāo)

第一，要通過(guò)進(jìn)一步深入分析和系統(tǒng)總結(jié)河長(zhǎng)制在國(guó)內(nèi)外流域生態(tài)治理中的實(shí)踐模式探索和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，準(zhǔn)確把握河長(zhǎng)制在流域生態(tài)環(huán)境治理模式與制度創(chuàng)新中的特點(diǎn)、優(yōu)勢(shì)、適應(yīng)條件、政策要點(diǎn)及其有效運(yùn)行的一般規(guī)律，為建立和完善江西省河長(zhǎng)制提供更寬視野的理論和實(shí)踐借鑒。

第二，要通過(guò)全面系統(tǒng)總結(jié)江西河長(zhǎng)制的實(shí)踐探索模式與典型經(jīng)驗(yàn)，深入分析江西省河長(zhǎng)制實(shí)施績(jī)效、存在的主要問(wèn)題及產(chǎn)生問(wèn)題的主要原因，借鑒國(guó)內(nèi)兄弟?。ㄊ校?shí)踐探索、典型經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，提出進(jìn)一步完善江西省河長(zhǎng)制，打造河長(zhǎng)制升級(jí)版的模式選擇及實(shí)踐探索的工作重點(diǎn)和政策創(chuàng)新路徑，提出可供操作的河長(zhǎng)制改革和完善方案，為省委省政府決策提供直接參考。

2.明確研究方法和研究思路

首先，要采用理論分析方法，研究河長(zhǎng)制的經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)原理及實(shí)踐價(jià)值，厘清河長(zhǎng)制實(shí)施的理論基礎(chǔ)與應(yīng)用原理，為科學(xué)分析和總結(jié)河長(zhǎng)制在流域生態(tài)治理中的實(shí)踐探索和經(jīng)驗(yàn)提供堅(jiān)實(shí)的理論支撐和方向引導(dǎo)。

其次，要采用比較分析方法，研究流域生態(tài)治理的國(guó)際主流實(shí)踐模式和經(jīng)驗(yàn)，厘清河長(zhǎng)制在流域生態(tài)治理中的功能定位和國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)，為我國(guó)借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)新流域生態(tài)治理實(shí)踐模式和制度體系，建立中國(guó)特色、世界一流的河長(zhǎng)制提供國(guó)際視野。

再次，要采用實(shí)地調(diào)查和典型案例分析方法，研究河長(zhǎng)制在我國(guó)典型?。ㄊ校┑胤街攸c(diǎn)流域生態(tài)治理中的實(shí)踐探索與典型經(jīng)驗(yàn)，厘清我國(guó)河長(zhǎng)制主要實(shí)踐探索模式和成功經(jīng)驗(yàn)，以及各種模式和經(jīng)驗(yàn)的具體適應(yīng)條件，為建立河長(zhǎng)制的典型模式庫(kù)和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)庫(kù)創(chuàng)造條件。

第四，要采用實(shí)地調(diào)查、問(wèn)卷訪談和典型分析方法，系統(tǒng)研究和總結(jié)全國(guó)各地尤其是江西省河長(zhǎng)制的若干實(shí)踐探索模式及取得的典型經(jīng)驗(yàn)，明確各地河長(zhǎng)制實(shí)施方案在不同地方和流域的具體實(shí)踐探索形式有哪些？已經(jīng)取得了哪些長(zhǎng)效管用的政策經(jīng)驗(yàn)？模式亮點(diǎn)在哪里？制度創(chuàng)新重點(diǎn)有哪些？為全面分析和判斷江西省河長(zhǎng)制實(shí)施方案的有效性和可操作性提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

第五，采用結(jié)構(gòu)方程分析方法和政策績(jī)效投入產(chǎn)出模型方法，定量分析全國(guó)各地實(shí)施河長(zhǎng)制的主要政策措施和實(shí)施績(jī)效及空間差異性特征，明確影響河長(zhǎng)制實(shí)施成效的關(guān)鍵因素，為厘清河長(zhǎng)制實(shí)施過(guò)程中面臨的主要政策困境及其原因分析提供支撐。

最后，采用專家咨詢法和系統(tǒng)分析法，重點(diǎn)從完善河湖管理保護(hù)監(jiān)督考核和責(zé)任追究制度，拓展公眾參與渠道，建立跨行政區(qū)域河湖管理責(zé)任及聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調(diào)機(jī)制，以及資金保障機(jī)制等方面，提出江西借鑒河長(zhǎng)制國(guó)內(nèi)外先進(jìn)實(shí)踐模式和經(jīng)驗(yàn)的具體方法，明確江西省河長(zhǎng)制的實(shí)踐探索模式和制度創(chuàng)新的具體路徑和實(shí)施方案。

3.突出重點(diǎn)研究?jī)?nèi)容

第一，要進(jìn)一步加強(qiáng)河長(zhǎng)制基礎(chǔ)理論及其指導(dǎo)實(shí)踐的原理研究。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)的基本原理出發(fā)，運(yùn)用生態(tài)保護(hù)與治理效應(yīng)經(jīng)濟(jì)外部性和政府公共管理理論，結(jié)合流域生態(tài)治理的特點(diǎn)和現(xiàn)代政府職能轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新趨勢(shì)，構(gòu)建起河長(zhǎng)制的經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)理論分析框架，為科學(xué)分析和總結(jié)河長(zhǎng)制在流域生態(tài)治理中的實(shí)踐探索和經(jīng)驗(yàn)提供堅(jiān)實(shí)的理論支撐和方向引導(dǎo)。

第二，要進(jìn)一步全面比較分析河長(zhǎng)制在流域生態(tài)治理中的國(guó)際實(shí)踐模式與經(jīng)驗(yàn)。分析河長(zhǎng)制在流域生態(tài)治理的國(guó)際實(shí)踐模式、先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)以及政府政策措施，厘清河長(zhǎng)制在流域生態(tài)環(huán)境治理制度體系中的地位和作用，把握河長(zhǎng)制在流域治理中運(yùn)用和發(fā)展的國(guó)際趨勢(shì)。重點(diǎn)總結(jié)歐美、日等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家在流域生態(tài)治理中的主要模式，政府在流域生態(tài)治理中的作用及主要政策，全面分析分析河長(zhǎng)制在西方國(guó)家流域生態(tài)環(huán)境治理中的具體形式、績(jī)效、存在的主要問(wèn)題和改進(jìn)方向。

第三，要進(jìn)一步系統(tǒng)比較分析和總結(jié)河長(zhǎng)制在我國(guó)流域生態(tài)治理中的實(shí)踐模式與典型經(jīng)驗(yàn)。選擇我國(guó)已經(jīng)實(shí)行河長(zhǎng)制的8個(gè)?。ㄊ校┳鳛橹攸c(diǎn)分析對(duì)象，分類比較和分析河長(zhǎng)制在地方重點(diǎn)流域生態(tài)治理中的實(shí)踐模式和成功經(jīng)驗(yàn)，明確不同模式和經(jīng)驗(yàn)的具體適用條件，總結(jié)河長(zhǎng)制長(zhǎng)效運(yùn)行的模式規(guī)律。根據(jù)實(shí)施河長(zhǎng)制的主要任務(wù)，具體分析各地在河湖水資源保護(hù)、水域岸線管理保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、執(zhí)法監(jiān)管等六個(gè)方面的治理保護(hù)模式和典型政策經(jīng)驗(yàn)。重點(diǎn)分析我國(guó)兩個(gè)河長(zhǎng)制先行先試省份即江蘇?。ㄌ饔颍┖驼憬。ㄥX塘江流域）實(shí)施河長(zhǎng)制的實(shí)踐模式、典型經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)總結(jié)我國(guó)兩個(gè)國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)即福建?。ㄩ}江流域）和貴州省（三岔河流域和烏江流域），以及安徽?。ㄍ罱⒒春?、新安江、巢湖等“三河一湖”流域）和海南省（萬(wàn)泉河流域）實(shí)施河長(zhǎng)制的實(shí)踐模式、典型經(jīng)驗(yàn)及具體適用條件，客觀分析我國(guó)兩個(gè)直轄市即北京市（永定河和潮白河流域）和天津市（海河流域）實(shí)施河長(zhǎng)制的主要經(jīng)驗(yàn)。

第四，要進(jìn)一步全面總結(jié)河長(zhǎng)制在江西省大湖流域生態(tài)治理中的實(shí)踐探索模式和典型經(jīng)驗(yàn)，分析江西省在“五河一湖”流域建立河長(zhǎng)制的主要制度安排及重點(diǎn)任務(wù)。全面掌握江西省河長(zhǎng)制的制度體系、機(jī)制設(shè)計(jì)及其整體推進(jìn)情況，重點(diǎn)分析政府資源投入情況及其區(qū)域和流域之間的差異性特征。要分析和總結(jié)江西省河長(zhǎng)制的實(shí)踐探索模式亮點(diǎn)與政策經(jīng)驗(yàn)重點(diǎn)。具體在贛江、撫河、信江、饒河、修河流域，選擇靖安、銅鼓、宜豐、奉新、婺源、資溪、安遠(yuǎn)、崇義、安福、余江、蘆溪、新建、灣里、武寧、共青城、浮梁16個(gè)江西省首批生態(tài)文明先行示范縣作為河長(zhǎng)制探索典型樣本縣，重點(diǎn)總結(jié)其在推動(dòng)統(tǒng)籌河湖保護(hù)管理規(guī)劃，嚴(yán)格水資源管理制度，開展江河源頭和飲用水源地保護(hù)，加強(qiáng)水體污染綜合防治，強(qiáng)化跨界斷面和重點(diǎn)水域監(jiān)測(cè)、河湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)，加強(qiáng)水域岸線及采砂管理，加強(qiáng)行政監(jiān)管與執(zhí)法，完善河湖管理保護(hù)制度及法規(guī)等重點(diǎn)任務(wù)方面的實(shí)踐探索模式和典型政策經(jīng)驗(yàn)，以達(dá)到全面展示江西省的實(shí)踐探索模式亮點(diǎn)，總結(jié)制度和政策管理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)要點(diǎn)，推出一批可推廣的河長(zhǎng)制運(yùn)行管理模式和可操作、可復(fù)制的制度創(chuàng)新樣板。還要分析河長(zhǎng)制的公眾參與情況。通過(guò)隨機(jī)采訪，召開重點(diǎn)企業(yè)、社區(qū)負(fù)責(zé)人和群眾代表參加的座談會(huì)，以及在線訪談等多種形式，全面掌握生態(tài)文明先行示范縣河長(zhǎng)制的公眾參與廣度和深度，了解公眾對(duì)河長(zhǎng)制實(shí)施之后的態(tài)度及看法，尋找公眾參與的有效模式，推出一批符合當(dāng)?shù)貙?shí)際、可推廣的公眾參與制度樣板。

第五，要進(jìn)一步全面開展河長(zhǎng)制在流域生態(tài)治理中的政策支撐體系及實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)研究。要按照“一河一策”“一湖一策”的分類施策原則，系統(tǒng)梳理和比較分析已經(jīng)實(shí)施河長(zhǎng)制的8個(gè)?。ㄊ校┰趯?shí)施河長(zhǎng)制的主要政策，以政府資源投入的量化數(shù)據(jù)作為河長(zhǎng)制的政策投入替代指標(biāo)，建立河長(zhǎng)制的政策投入指標(biāo)系列。要科學(xué)建立河長(zhǎng)制實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和方法體系。按照中央明確的實(shí)施河長(zhǎng)制的目標(biāo)任務(wù)要求，結(jié)合已有的生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，建立河長(zhǎng)制實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，將保護(hù)水資源、防治水污染、改善水環(huán)境、修復(fù)水生態(tài)等四個(gè)方面的流域生態(tài)治理成效作為河長(zhǎng)制實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)的核心指標(biāo)，并依次設(shè)計(jì)若干二級(jí)專業(yè)性指標(biāo)。要運(yùn)用投入產(chǎn)出定量分析模型，基于獲取的上述指標(biāo)數(shù)據(jù)，對(duì)各地重點(diǎn)流域?qū)嵤┖娱L(zhǎng)制的政策績(jī)效進(jìn)行精確評(píng)價(jià)，給出不同區(qū)域和流域的績(jī)效表現(xiàn)及差異性，分析和掌握產(chǎn)生差異的關(guān)鍵因素。要重點(diǎn)分析江西省實(shí)施河長(zhǎng)制過(guò)程中采取的主要政策措施及其實(shí)施成效，厘清江西省河長(zhǎng)制實(shí)施過(guò)程中面臨的主要政策困境及原因。

第六，要更加科學(xué)地設(shè)計(jì)河長(zhǎng)制在流域生態(tài)治理中的體制機(jī)制與管理創(chuàng)新方案。重點(diǎn)研究如何進(jìn)一步健全河湖管理保護(hù)監(jiān)督考核和責(zé)任追究制度，研究如何進(jìn)一步拓展公眾參與渠道，營(yíng)造全社會(huì)共同關(guān)心和保護(hù)河湖的良好氛圍，研究如何進(jìn)一步完善明晰的跨行政區(qū)域河湖管理責(zé)任，以及如何建立河湖上下游、左右岸聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調(diào)機(jī)制；研究如何進(jìn)一步完善經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，為“河長(zhǎng)制”實(shí)施和管理提供資金保障；研究如何更加有效地借鑒、復(fù)制和推廣河長(zhǎng)制的先進(jìn)實(shí)踐探索模式與政策管理經(jīng)驗(yàn)及其政策保障機(jī)制。