供給側(cè)改革下煤炭礦區(qū)土地資源資本化運(yùn)作研究

【摘 要】 長期以來，我國煤炭企業(yè)采取了在煤炭礦區(qū)農(nóng)民賴以生存的土地上建礦經(jīng)營的模式。這種“煤礦實(shí)體經(jīng)營”模式存在的弊端是：在同一礦區(qū)，地面和地下有兩個(gè)不同的經(jīng)營實(shí)體——煤炭經(jīng)營實(shí)體和農(nóng)業(yè)經(jīng)營實(shí)體。他們往往在煤炭資源采空地面塌陷進(jìn)行賠償時(shí)產(chǎn)生利益沖突，同時(shí)，采礦遺留下來的生態(tài)補(bǔ)償問題大多甩給了政府。在新的歷史時(shí)期，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和2016、2017年中央一號(hào)文件涉及“農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革”的內(nèi)容給煤炭礦區(qū)土地產(chǎn)權(quán)制度改革指明了方向。推行中央關(guān)于土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”辦法，對(duì)維護(hù)礦區(qū)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)合法權(quán)益，發(fā)揮土地經(jīng)營權(quán)的資本性作用，改革礦區(qū)土地?zé)o償供給制度，提高土地利用率、產(chǎn)出率，增加礦區(qū)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入有重要的意義。文章探索了煤炭礦區(qū)土地資源資本化運(yùn)作的模式，提出了煤礦經(jīng)營實(shí)體向整個(gè)礦區(qū)經(jīng)營實(shí)體轉(zhuǎn)化的思路。

【關(guān)鍵詞】 供給側(cè)改革； 煤炭礦區(qū)； 土地資源資本化； 礦權(quán)； 地權(quán)

【中圖分類號(hào)】 F061.6；F230 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1004-5937（2017）12-0002-05

一、煤礦實(shí)體運(yùn)行現(xiàn)狀及土地供給側(cè)存在的問題

長期以來，我國煤炭企業(yè)經(jīng)營實(shí)體的運(yùn)行程序是：地質(zhì)勘探部門勘察出煤炭資源呈報(bào)國家——國家將煤炭資源無償劃撥或出售給礦山企業(yè)籌建處——籌建處在煤炭資源地選擇礦址建立煤礦——煤礦作為經(jīng)營實(shí)體在地下開采煤炭資源予以出售——煤礦在煤炭開采過程中涉及到鄉(xiāng)村耕（土）地塌陷給予一定的賠償——煤炭開采過程中產(chǎn)生大量矸石廢棄物壓占鄉(xiāng)村土地——煤炭采完后留下矸石山、殘坑、水塘等往往甩給當(dāng)?shù)卣卫韽U棄礦井進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)，并安置耕（土）地遭破壞的失地村民。當(dāng)煤炭儲(chǔ)藏量很大、涉及面積很廣闊時(shí)，往往成立“礦務(wù)局”或“礦（煤）業(yè)集團(tuán)”管理所屬礦區(qū)的煤礦，但不包括這一礦區(qū)上的屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的土地和村民。因此，“礦務(wù)局”或“礦（煤）業(yè)集團(tuán)”下的“礦區(qū)管理”僅僅是“煤礦實(shí)體管理”，不是礦區(qū)整體上的經(jīng)營實(shí)體管理（簡稱“礦區(qū)實(shí)體”管理）。這種“礦權(quán)”和“地權(quán)”分離的管理模式存在以下問題：

（一）地面塌陷賠償費(fèi)并不能真正彌補(bǔ)給礦區(qū)村民造成的損失

所謂地面塌陷賠償費(fèi)，根據(jù)能源經(jīng)〔1991〕29號(hào)文《煤炭工業(yè)企業(yè)成本管理辦法》規(guī)定，“指因采煤造成塌陷發(fā)生的費(fèi)用，如購地費(fèi)、青苗賠償?shù)荣M(fèi)用和根據(jù)合同規(guī)定一次搬遷50戶（含50戶）以下的民房搬遷賠償費(fèi)，由成本列支”[1]。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國因煤炭開采引起的地面塌陷面積40.02萬公頃，其中，75%是農(nóng)田[2]，平均每采萬噸煤塌陷土地0.2公頃，每年新增塌陷地約2萬公頃[3]?！吨腥A人民共和國煤炭法》第三十二條規(guī)定：“因開采煤炭壓占土地或者造成地表土地塌陷、挖損，由采礦者負(fù)責(zé)進(jìn)行復(fù)墾，恢復(fù)到可供利用的狀態(tài)；造成他人損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償?！卑凑铡吨腥A人民共和國土地管理法》第四十七條第二款規(guī)定，“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍”。黑龍江省鶴崗市在2003年底全市煤礦采空區(qū)地面塌陷面積66.96平方公里，因地面沉陷損壞住宅134.36萬平方米，需搬遷居民為17 934戶、企事業(yè)單位73個(gè)，鶴崗煤礦全局每年因沉陷而造成的搬遷費(fèi)用800萬元—1 000萬元，賠償費(fèi)100萬元[4]。但這種補(bǔ)償并不能真正彌補(bǔ)給礦區(qū)村民造成的多種損失。

（二）不少礦山企業(yè)將礦區(qū)生態(tài)治理的包袱甩給了政府

煤礦開采煤炭給礦區(qū)環(huán)境造成的破壞主要有：煤炭開采過程中排放出二氧化硫、氮氧化物、碳氧化物和煙塵等有害氣體，影響礦區(qū)居民的身體健康；煤炭開采、洗選過程中產(chǎn)生的污水排放到周邊地區(qū)，不僅給礦區(qū)居民的生活造成影響，而且給村鎮(zhèn)農(nóng)田耕地造成不良影響；煤炭開采過程中不可避免地產(chǎn)生大量固體廢棄物——矸石，不僅壓占大量土地，而且在一定條件下會(huì)發(fā)生自燃，給環(huán)境造成了污染。全國因采礦累計(jì)占用土地約586萬公頃，破壞土地約157萬公頃，每年僅因采煤新增沉陷土地面積就有26 000公頃，而礦區(qū)土地復(fù)墾率僅為10%，比發(fā)達(dá)國家低50多個(gè)百分點(diǎn)”[5]。長期以來，這些問題在礦山企業(yè)正常生產(chǎn)期間未能充分解決，待礦井報(bào)廢時(shí)，許多生態(tài)恢復(fù)問題都由政府來“買單”。

（三）礦區(qū)土地?zé)o償供給使礦區(qū)居民的利益受損

煤炭礦區(qū)的土地起先大多是農(nóng)民的耕地，農(nóng)民每年能取得可觀的耕種收入。但是，隨著煤礦在地下開采煤炭工作的不斷進(jìn)行，塌陷區(qū)漸漸形成、擴(kuò)大，耕地漸漸被廢棄，形成水塘、河灘，農(nóng)民雖然能夠得到一定的青苗損失補(bǔ)償，但失去耕地的農(nóng)民除了少量青壯年勞力有可能被煤礦招工，大多數(shù)農(nóng)民從此過著游離不定的生活，且居住的房屋因煤炭開采抽走地下水而裂縫、沉陷，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益受到損害、日常生活受到威脅。這種屬于國家所有的礦區(qū)土地長期被煤礦無償占有、使用，使土地經(jīng)營權(quán)的收益流失。江蘇省徐州市賈汪區(qū)是一個(gè)百年煤城，全區(qū)最高峰時(shí)有煤礦256座之多，最突出的煤礦是韓橋煤礦和權(quán)臺(tái)煤礦。韓橋煤礦始于1882年成立的“賈汪煤礦公司”，經(jīng)過125年開采到2007年報(bào)廢；權(quán)臺(tái)煤礦1958年建礦，經(jīng)過44年開采到2002年報(bào)廢。徐州市賈汪區(qū)因多年開采煤炭，造成大量農(nóng)田被毀、房屋坍塌、道路斷裂，生態(tài)環(huán)境惡劣。全區(qū)采煤塌陷地高達(dá)11.3萬畝，分布于5個(gè)鎮(zhèn)，其中，采煤造成耕地塌陷65 007畝，建設(shè)用地塌陷41 543畝。2011年底，徐州市賈汪區(qū)被列為全國第三批資源枯竭城市。這一礦區(qū)后改造為“潘安湖濕地公園”，于2016年1月6日通過省級(jí)驗(yàn)收，面積1.74萬畝，區(qū)內(nèi)積水面積3 600畝，平均深度4米以上?！芭税埠竦毓珗@”雖然使采煤塌陷地變“廢”為“寶”，變“包袱”為“資源”，但這一地區(qū)的居民生存收益無法圓滿彌補(bǔ)。

二、解決“礦權(quán)”“地權(quán)”不協(xié)調(diào)管理問題的途徑和目的

解決煤炭礦區(qū)“礦權(quán)”“地權(quán)”不協(xié)調(diào)管理問題的根本途徑是：改革煤炭礦區(qū)土地供給側(cè)管理體制，由煤礦經(jīng)濟(jì)實(shí)體產(chǎn)權(quán)運(yùn)作向整個(gè)礦區(qū)“礦權(quán)”“地權(quán)”資本化協(xié)調(diào)運(yùn)作轉(zhuǎn)化。何謂資本化？“資本化”是一個(gè)會(huì)計(jì)概念?！督?jīng)濟(jì)大辭典》中資本化（Capitalize，Capitalization）的定義是：在會(huì)計(jì)工作中是指：（1）將一筆支出不是記作當(dāng)期的費(fèi)用而是記作資產(chǎn)，直到由此產(chǎn)生的利益或款項(xiàng)收到時(shí)，才將其轉(zhuǎn)作費(fèi)用的會(huì)計(jì)處理方法；（2）新增廠房、改良工程的成本以及另外一些能提高固定資產(chǎn)功效、增加收入或降低未來成本的其他支出記入固定資產(chǎn)賬戶的會(huì)計(jì)處理；（3）企業(yè)采用發(fā)放股票股利的形式將一部分留存收益轉(zhuǎn)化為股東股本的方法；（4）將一項(xiàng)資產(chǎn)或一個(gè)企業(yè)計(jì)劃中的未來收益通過貼現(xiàn)計(jì)算為現(xiàn)值的方法。筆者最早將會(huì)計(jì)學(xué)“資本化”概念引用到資源管理領(lǐng)域，于1995年申報(bào)煤炭科學(xué)基金“煤炭資源資本化問題研究”課題未批。1996年以“礦產(chǎn)資源權(quán)益價(jià)值理論及資本化問題研究”為題申報(bào)國家自然科學(xué)基金獲得批準(zhǔn)（編號(hào)：79670094）。從此拉開了礦產(chǎn)資源資本化（包括煤炭資源在內(nèi)）的序幕，后又?jǐn)U展到自然資源資本化（包括土地資源資本化、湖泊資源資本化、旅游資源資本化等）方面。所謂土地資源資本化運(yùn)作，就是把土地經(jīng)營權(quán)作為“資本”進(jìn)行“資本增值”（如出租土地經(jīng)營權(quán)獲取租金；將土地經(jīng)營權(quán)入股獲取紅利等）的運(yùn)作行為。將礦區(qū)土地進(jìn)行資本化運(yùn)作的目的是改革礦區(qū)土地?zé)o償供給體制為資本化有償運(yùn)作體制，“提高土地產(chǎn)出率、資源利用率”，“增加農(nóng)民收入”[6]，維護(hù)開采區(qū)城各主體的正當(dāng)權(quán)益[7]。

三、國外先進(jìn)的礦區(qū)土地管理模式借鑒

西方國家對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中引起的問題注重綜合性治理，尤其是突出生態(tài)環(huán)境立法治理這個(gè)中心。這種治理有以下六大特征：

一是在礦產(chǎn)資源開采前就明確治理的目標(biāo)和任務(wù)。美國聯(lián)邦土地管理局局長2006年4月簽署的《土地管理局新時(shí)期能源和非能源礦產(chǎn)政策要點(diǎn)》[8]中第三條要求，土地上的礦產(chǎn)資源要進(jìn)行開發(fā)，必須要做好規(guī)劃，綜合評(píng)估，全面衡量，以求達(dá)到綜合效益的最大化。澳大利亞政府規(guī)定，礦業(yè)公司申請(qǐng)采礦權(quán)時(shí)，政府要對(duì)環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行審查，環(huán)保通不過就不能簽發(fā)采礦許可證。例如，他們將礦區(qū)復(fù)植作為獲得開采權(quán)的先決條件，采礦公司必須提出一個(gè)切實(shí)可行的采后復(fù)植計(jì)劃，否則無法取得開采許可證[9]。礦業(yè)公司取得開采許可證時(shí)要向資源部交納環(huán)境保護(hù)（復(fù)墾）抵押金[10]。加拿大安大略省采礦法規(guī)定礦山在建設(shè)初期就必須從設(shè)計(jì)、資金保證等方面提供土地復(fù)墾計(jì)劃與閉坑計(jì)劃[11]。

二是邊開采邊恢復(fù)。例如，澳大利亞政府規(guī)定，礦山企業(yè)開采礦產(chǎn)資源時(shí)要采完一片復(fù)墾一片，原來是什么植被，基本是恢復(fù)原狀，復(fù)墾完畢，要請(qǐng)政府的督察官到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行驗(yàn)收。

三是礦業(yè)權(quán)和土地權(quán)捆綁。早在1977年，美國國會(huì)通過了《聯(lián)邦露天采礦控制與復(fù)墾法案》，要求新建礦山企業(yè)必須同時(shí)遞交開采計(jì)劃、土地使用計(jì)劃、礦山修復(fù)計(jì)劃[12]。埃塞俄比亞《礦業(yè)法》在規(guī)定礦業(yè)權(quán)許可證的同時(shí)明確規(guī)定，對(duì)礦業(yè)權(quán)許可區(qū)域的“土地實(shí)行租用制度，每年交納一定租金”[13]。美國也規(guī)定，“公共土地應(yīng)保持對(duì)礦產(chǎn)資源勘查和開發(fā)的開放與可得”。

四是礦區(qū)土地權(quán)可以出租。已經(jīng)退市的美國Arch Coal Inc.（ACI）購買煤炭資源的同時(shí)還購買土地所有權(quán)，從事煤炭開采活動(dòng)，并長期出租土地。截至2014年底，在煤炭礦區(qū)供出租的土地情況是：在俄亥俄州大約30 430英畝，在馬里蘭州21 832英畝，在弗吉尼亞州46 556英畝，在西弗吉尼亞州407 453英畝，在懷俄明州107 665英畝，在伊利諾伊州266 654英畝，在肯塔基州128 458英畝的，在蒙大拿19 427英畝，在新墨西哥州21 802英畝，在賓夕法尼亞州427英畝，在科羅拉多州18 443英畝[14]。

五是礦區(qū)土地與礦產(chǎn)資源分開列賬。在西方資本主義國家，土地實(shí)行私有制。礦區(qū)土地和礦產(chǎn)資源分開列賬。會(huì)計(jì)主體購買土地所有權(quán)，按土地的成本，包括購價(jià)、經(jīng)紀(jì)人傭金、過戶費(fèi)用、丈量費(fèi)用、排水費(fèi)用、清理地面費(fèi)用（減除殘值）和環(huán)境美化費(fèi)用等，借記“土地”科目，貸記“現(xiàn)金”科目（若是接受贈(zèng)予的、無條件的土地按公允市價(jià)貸記“捐贈(zèng)股本”科目）。購買的土地用于經(jīng)營，在編制資產(chǎn)負(fù)債表時(shí)列入“地產(chǎn)、廠房及設(shè)備”項(xiàng)目，若是作投機(jī)用土地，列入“投資性房地產(chǎn)”項(xiàng)目。會(huì)計(jì)主體購買礦藏、油田、氣田、原始森林等消耗性資源（產(chǎn)），按取得成本、勘探成本，一般借記“遞耗資產(chǎn)”科目?！秶H財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則第6號(hào)——礦產(chǎn)資源的勘探和評(píng)價(jià)》規(guī)定：確認(rèn)“勘探和評(píng)價(jià)資產(chǎn)應(yīng)以成本計(jì)量”，其“初始計(jì)量中的支出”（成本）包括：勘探權(quán)的取得，地形、地質(zhì)、地球化學(xué)和地球物理研究，勘探鉆井，取樣，以及評(píng)價(jià)礦產(chǎn)資源開采的技術(shù)可行性和商業(yè)價(jià)值有關(guān)的活動(dòng)?？碧胶驮u(píng)價(jià)資產(chǎn)分為有形資產(chǎn)（例如運(yùn)輸工具和鉆探設(shè)備）和無形資產(chǎn)（例如鉆探權(quán)）兩大類?！秶H會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第41號(hào)——農(nóng)業(yè)》規(guī)定：“本準(zhǔn)則不適用于與農(nóng)業(yè)活動(dòng)相關(guān)的土地（參見《國際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第16號(hào)——不動(dòng)產(chǎn)、廠場(chǎng)和設(shè)備》和《國際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第40號(hào)——投資性房地產(chǎn)》；以及與農(nóng)業(yè)活動(dòng)相關(guān)的無形資產(chǎn)（參見《國際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第38號(hào)——無形資產(chǎn)》”[15]。澳大利亞會(huì)計(jì)準(zhǔn)則《礦產(chǎn)資源的勘探和評(píng)價(jià)》（AASB 6）強(qiáng)調(diào)以“權(quán)益區(qū)域”（Area of Interest）為成本中心。所謂權(quán)益區(qū)域是儲(chǔ)藏礦產(chǎn)資源的地質(zhì)區(qū)域，或已經(jīng)證明藏有礦產(chǎn)資源的礦區(qū)或油田氣田。

六是礦藏和土地的統(tǒng)一管理——以美國為例。美國北德克薩斯州大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)教授西德尼·戴維森撰寫《現(xiàn)代會(huì)計(jì)手冊(cè)》第十八章“自然資源”[16]時(shí)涉及土地的論述有六處之多：（1）會(huì)計(jì)定義自然資源概念不包括土地，因?yàn)樗耙话悴蝗ネ诰?，搬遷，或生產(chǎn)它”，但從廣義講，“土地的表面面積是一種自然資源”。（2）“礦業(yè)公司通常通過直接購買來取得礦藏，因而對(duì)土地表面和地下礦藏都取得了絕對(duì)的產(chǎn)權(quán)”?！叭抠弮r(jià)應(yīng)按相對(duì)價(jià)值在地面和采礦權(quán)利之間進(jìn)行分配”。（3）“很多礦業(yè)公司對(duì)涉及兩個(gè)或更多礦地的整個(gè)‘范圍或地段的成本進(jìn)行歸集”。（4）在取得礦業(yè)權(quán)之前的勘探階段，“經(jīng)營者對(duì)財(cái)產(chǎn)所有人要支付一小筆款項(xiàng)以取得‘探礦的權(quán)利，通常，合同給予經(jīng)營者購買或租賃一部分或全部有關(guān)財(cái)產(chǎn)的選擇權(quán)，但是有時(shí)可能訂立‘只有探礦權(quán)的合同，而無取得礦地選擇權(quán)”。因?yàn)椤翱辈榈慕Y(jié)果可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)或數(shù)個(gè)‘有利區(qū)域，或者勘查可以證明這個(gè)區(qū)域不存在潛在的礦藏”。在后一種情況下，購買礦地是不合適的。一旦勘探不成功，經(jīng)營者“開發(fā)這個(gè)財(cái)產(chǎn)的努力即行停止，財(cái)產(chǎn)即告廢棄”，“所有在廢棄項(xiàng)目上歸集的成本”“在扣除任何回收的殘余價(jià)值后，作為損失銷賬。假使對(duì)地面和礦藏?fù)碛薪^對(duì)權(quán)益者，則財(cái)產(chǎn)的賬面價(jià)值應(yīng)該減至土地的合理價(jià)值”。（5）有一種情況是在山地發(fā)現(xiàn)礦藏，此處的土地“幾乎沒有價(jià)值”，則該礦區(qū)的“購價(jià)一般記入一個(gè)‘未開發(fā)財(cái)產(chǎn)賬戶。即使以后對(duì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行了開發(fā)，全部成本應(yīng)作為自然資源的成本。假使兩類財(cái)產(chǎn)（地面產(chǎn)權(quán)和礦產(chǎn)權(quán)）的任何一類可以立即確定其價(jià)值者，則可以將這部分購價(jià)分配于已知價(jià)值的財(cái)產(chǎn)，而將其余的價(jià)值分配給其他財(cái)產(chǎn)部分”。（6）在很多情況下，礦區(qū)有多個(gè)主體，他們往往簽訂“聯(lián)合”（Pooling）協(xié)議?！霸凇?lián)合中，每一個(gè)參加者都放棄對(duì)個(gè)別財(cái)產(chǎn)的主權(quán)，而代之以全部財(cái)產(chǎn)的共同權(quán)益的份額。各方取得的權(quán)益份額是根據(jù)各方所提供的地面面積或潛在礦藏的英畝、英尺計(jì)算的”。

四、我國農(nóng)村土地制度改革的政策取向

（一）維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的合法權(quán)益

2013年11月12日，黨的十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（簡稱《決定》），其中，第二十條規(guī)定：“依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)”，“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”。煤炭企業(yè)在農(nóng)民承包的土地下開采煤炭，造成地面塌陷，違背了農(nóng)民的耕種意愿，侵占了農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的合法權(quán)益。要以黨的十八屆三中全會(huì)精神為指針，讓土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)在“資源配置中起決定作用”[17]，通過規(guī)制方式[18]農(nóng)民自主選擇土地經(jīng)營權(quán)的應(yīng)用去向。其結(jié)果并不是支付一些“地面塌陷賠償費(fèi)”了事，而是把農(nóng)民放在對(duì)等主體上進(jìn)行協(xié)商，決定土地經(jīng)營權(quán)去向。

（二）吸收礦區(qū)土地經(jīng)營權(quán)入股經(jīng)營

《決定》第二十條進(jìn)一步指出：“允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”。這一條看上去是對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)營模式做出規(guī)定，但同時(shí)也完全適應(yīng)煤炭礦區(qū)土地經(jīng)營權(quán)的使用。2016年中央一號(hào)文件《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》提出：“落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，完善‘三權(quán)分置辦法”；“鼓勵(lì)發(fā)展股份合作，引導(dǎo)農(nóng)戶自愿以土地經(jīng)營權(quán)等入股龍頭企業(yè)和農(nóng)民合作社，采取‘保底收益+按股分紅等方式，讓農(nóng)戶分享加工銷售環(huán)節(jié)收益，建立健全風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制”。這就是說，要讓農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)入股經(jīng)營，讓農(nóng)民獲取土地經(jīng)營權(quán)收益。2017年中央一號(hào)文件《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》提出：“落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)‘三權(quán)分置辦法”，“落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，維護(hù)農(nóng)戶依法取得的宅基地占有和使用權(quán)，探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入”。這就是說，農(nóng)民除了獲取土地經(jīng)營權(quán)收益外，還要獲取宅基地出租、合作取得財(cái)產(chǎn)性收入。

（三）資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償一體化進(jìn)行

我國礦產(chǎn)資源管理體制改革二十多年來，基本上實(shí)現(xiàn)了礦產(chǎn)資源的有償使用，但生態(tài)補(bǔ)償制度尚未完全健立?！稕Q定》第五十三條規(guī)定：“實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度”，“堅(jiān)持使用資源付費(fèi)和誰污染環(huán)境、誰破壞生態(tài)誰付費(fèi)原則”，“堅(jiān)持誰受益、誰補(bǔ)償原則，完善對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度”。2016年中央一號(hào)文件提出：要“落實(shí)和完善耕地占補(bǔ)平衡制度，堅(jiān)決防止占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣、占水田補(bǔ)旱地”。借鑒西方國家“礦業(yè)權(quán)和土地權(quán)捆綁”“邊開采邊恢復(fù)”的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，讓現(xiàn)有礦（煤）業(yè)集團(tuán)或新建礦（煤）業(yè)公司把整個(gè)礦區(qū)的煤炭開采和生態(tài)恢復(fù)納入一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體進(jìn)行統(tǒng)一管理會(huì)比“生態(tài)外向補(bǔ)償”更顯效果。

（四）農(nóng)、工、商、貿(mào)縱深融合發(fā)展

2016年中央一號(hào)文件提出：“支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和新型農(nóng)業(yè)服務(wù)主體成為建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的骨干力量”；“支持多種類型的新型農(nóng)業(yè)服務(wù)主體開展代耕代種、聯(lián)耕聯(lián)種、土地托管等專業(yè)化規(guī)?；?wù)”；“實(shí)施農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)支撐工程”；“支持我國企業(yè)開展多種形式的跨國經(jīng)營，加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品加工、儲(chǔ)運(yùn)、貿(mào)易等環(huán)節(jié)合作，培育具有國際競爭力的糧商和農(nóng)業(yè)企業(yè)集團(tuán)”。2017年中央一號(hào)文件不僅重申了“農(nóng)業(yè)服務(wù)主體”形式，還提出：“建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園”，“科學(xué)制定產(chǎn)業(yè)園規(guī)劃，統(tǒng)籌布局生產(chǎn)、加工、物流、研發(fā)、示范、服務(wù)等功能板塊”。落實(shí)2016、2017年中央一號(hào)文件精神，很重要的舉措就是以“資本”為紐帶，農(nóng)、工、商、貿(mào)縱深融合發(fā)展。

五、煤炭礦區(qū)礦權(quán)地權(quán)資本化運(yùn)作模式設(shè)計(jì)

分析礦山企業(yè)長期以來把許多遺留問題甩給社會(huì)的一個(gè)重要原因是“礦業(yè)權(quán)”和“土地使用權(quán)”不協(xié)調(diào)管理，兩個(gè)不同的主體在同一區(qū)域同時(shí)生產(chǎn)經(jīng)營，難免推讓一些經(jīng)濟(jì)責(zé)任[19]。解決問題的思路是礦權(quán)和地權(quán)一體化運(yùn)作，最突出的是“資本化”運(yùn)作[20-21]。煤炭礦區(qū)礦權(quán)和地權(quán)資本化運(yùn)作模式設(shè)計(jì)如下：

（一）一體化“購進(jìn)”模式的框架設(shè)計(jì)

所謂一體化“購進(jìn)”模式，是指礦業(yè)集團(tuán)購買整個(gè)礦區(qū)屬于農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)，組建“礦區(qū)生物資產(chǎn)公司”（隸屬礦業(yè)集團(tuán)）吸收礦區(qū)農(nóng)民進(jìn)入公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)，并在有效期限內(nèi)按國家規(guī)定堅(jiān)守“耕地”的性質(zhì)和用途不變，同時(shí)，在礦產(chǎn)資源開采過程中要轉(zhuǎn)換開采中的伴生品（矸石等），進(jìn)行土地復(fù)墾等生態(tài)修復(fù)工作。這種模式適用于資金實(shí)力雄厚的礦業(yè)集團(tuán)。在一體化“購進(jìn)”模式中，礦區(qū)土地經(jīng)營權(quán)價(jià)格應(yīng)充分體現(xiàn)市場(chǎng)公允價(jià)值的內(nèi)涵，反映買賣雙方公平的市場(chǎng)主體地位和意愿，尤其要防止農(nóng)民這一弱勢(shì)主體的利益受損。需要說明的是，隸屬礦業(yè)集團(tuán)的“礦區(qū)生物資產(chǎn)公司”突出“經(jīng)濟(jì)權(quán)屬”，行政權(quán)屬仍可歸屬地方政府管理。

（二）一體化“入股”模式的框架設(shè)計(jì)

所謂一體化“入股”模式，是指礦區(qū)農(nóng)民將土地經(jīng)營權(quán)作價(jià)入股到礦業(yè)集團(tuán)組建的“礦區(qū)生物資產(chǎn)公司”進(jìn)行農(nóng)、工、商、貿(mào)、服一體化運(yùn)營，或?qū)⑼恋亟?jīng)營權(quán)作價(jià)入股到“農(nóng)民合作社”，農(nóng)民合作社再以“法人股”形式參股到礦業(yè)集團(tuán)組建的“礦區(qū)生物資產(chǎn)公司”進(jìn)行農(nóng)、工、商、貿(mào)、服一體化運(yùn)營。2017年中央一號(hào)文件規(guī)定：“支持有條件的鄉(xiāng)村建設(shè)以農(nóng)民合作社為主要載體、讓農(nóng)民充分參與和受益，集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗(yàn)于一體的田園綜合體，通過農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付等渠道開展試點(diǎn)示范”。組建“礦區(qū)生物資產(chǎn)公司”有兩大意義：一是在礦區(qū)耕地有效使用期限內(nèi)發(fā)揮農(nóng)業(yè)合作社創(chuàng)造“植物生物資產(chǎn)”收益的作用；二是在礦區(qū)土地隨著礦產(chǎn)資源采空塌陷后用于開發(fā)“動(dòng)物生物資產(chǎn)”（如養(yǎng)魚、養(yǎng)蝦等），創(chuàng)造動(dòng)物生物資產(chǎn)收益。土地經(jīng)營權(quán)“入股”模式適用于資金實(shí)力不太雄厚的礦業(yè)集團(tuán)。在一體化“入股”模式中，歸屬于農(nóng)民的礦區(qū)土地經(jīng)營權(quán)入股價(jià)格應(yīng)以評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估確認(rèn)的、符合市場(chǎng)公允價(jià)值要求的價(jià)格，同時(shí)，也要同礦業(yè)權(quán)入股價(jià)格、其他所有者投資股權(quán)相配比，充分體現(xiàn)股東“股權(quán)均等”的原則。

（三）一體化“租賃”模式的框架設(shè)計(jì)

所謂一體化“租賃”模式，是指礦區(qū)農(nóng)民將土地經(jīng)營權(quán)租給礦業(yè)集團(tuán)組建的“礦區(qū)生物資產(chǎn)公司”經(jīng)營的一體化運(yùn)營模式。這種模式適用于礦區(qū)農(nóng)民不想放棄土地權(quán)利的情況。在一體化“租賃”模式中，礦區(qū)土地經(jīng)營權(quán)的租賃年限由礦業(yè)集團(tuán)和農(nóng)民雙方協(xié)商而定，可以一年租一次，也可一次租3—5年不等。礦區(qū)土地經(jīng)營權(quán)租金原則上以農(nóng)民種地所產(chǎn)生的凈收益為依據(jù)。這種方式，實(shí)質(zhì)上是土地“紅利”的資本化運(yùn)作模式。

（四）一體化“轉(zhuǎn)股”模式的框架設(shè)計(jì)

所謂一體化“轉(zhuǎn)股”模式，是指對(duì)國家控制的“公共”土地作價(jià)入股（國有股）給礦業(yè)集團(tuán)管理，附加礦區(qū)治理內(nèi)容、目標(biāo)的模式。在這種模式下，國家既擁有礦產(chǎn)資源所有權(quán)的股份，又擁有土地所有權(quán)的股份，國家在煤炭礦區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營過程中享有所有者權(quán)益[22]。

（五）一體化“養(yǎng)老”模式的框架設(shè)計(jì)

煤炭礦區(qū)土地大多是耕地，在特定情況下，經(jīng)過政府特批可以轉(zhuǎn)為工業(yè)用地、商業(yè)用地等。工商企業(yè)開發(fā)商或生產(chǎn)經(jīng)營商收購煤炭礦區(qū)農(nóng)民持有的土地承包經(jīng)營權(quán)時(shí)有兩種做法：一是一次性支付一定的土地承包經(jīng)營權(quán)費(fèi)用，讓失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)，每年再替農(nóng)民繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，待農(nóng)民退休后享受社會(huì)養(yǎng)老保障部門養(yǎng)老待遇。二是不一次性付費(fèi)，而是將農(nóng)民視同本企業(yè)職工，按月發(fā)放“工資”（生活補(bǔ)貼費(fèi)），同時(shí)，再繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，待農(nóng)民退休后享受社會(huì)養(yǎng)老保障部門養(yǎng)老待遇。這就是將土地經(jīng)營權(quán)作為養(yǎng)老資本所進(jìn)行的資本化運(yùn)作。

（六）廢地“收儲(chǔ)”模式的框架設(shè)計(jì)

目前，有許多煤炭礦區(qū)采完煤炭資源后留下了不少廢井或廢地、廢坑、廢塘。政府為了治理環(huán)境、恢復(fù)生態(tài)，出臺(tái)了《煤礦廢地收儲(chǔ)辦法》（例如江蘇?。凑l治理恢復(fù)就給誰補(bǔ)貼。一些投資公司或房地產(chǎn)開發(fā)商等單位愿意開發(fā)“收儲(chǔ)”的礦區(qū)廢地。他們將土地作為資本，投入一部分資金、獲取一部分補(bǔ)貼用于土地復(fù)墾，最終再出售所開發(fā)的土地給開發(fā)商，或作為商品房用地賣給房地產(chǎn)商獲取收益。例如，徐州礦務(wù)集團(tuán)九里山礦區(qū)報(bào)廢，工業(yè)用地600畝，政府通過評(píng)估地價(jià)，決定每畝補(bǔ)貼13萬元用于土地復(fù)墾、開發(fā)。徐州礦務(wù)集團(tuán)對(duì)600畝廢地進(jìn)行了填補(bǔ)、平整、修復(fù)后，可利用土地340畝。按每畝80萬元價(jià)格將其賣給了“萬科”房地產(chǎn)開發(fā)商，獲得收入27 200萬元，交政府15%的出讓金4 080萬元后，剩余23 120萬元與政府對(duì)半分成，政府收走11 560萬元（扣除原先補(bǔ)貼7 800萬元后），凈得收益3 760萬元。徐州礦務(wù)集團(tuán)先收到政府補(bǔ)貼7 800萬元，加上土地開發(fā)分成收益11 560萬元，扣除開發(fā)過程成本費(fèi)用后，也得到很可觀的收益。這就是礦區(qū)廢地“收儲(chǔ)型”資本化運(yùn)作辦法。此外還有投資公司“競爭型”資本化運(yùn)作辦法等。

通過以上礦區(qū)整體范圍內(nèi)六種“資本化”運(yùn)作模式的設(shè)計(jì)，能夠消除現(xiàn)行煤炭礦區(qū)土地產(chǎn)權(quán)管理的弊端，礦區(qū)無償供給的土地變成了有償使用的寶地，礦區(qū)土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)搞活，實(shí)現(xiàn)礦權(quán)收益、地權(quán)收益和生態(tài)收益的最佳組合[23]。

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